E. LES ACCORDS RELATIFS AUX CONDITIONS DE CIRCULATION, DE SÉJOUR OU D'EMPLOI
Les accords relatifs aux conditions de circulation, de séjour ou d'emploi forment la catégorie la plus hétérogène de ce recensement. Par souci de lisibilité, les rapporteurs ont choisi de les classifier selon trois sous-catégories :
- les accords portant exclusivement sur la circulation : trois accords conclus avec les États du Maghreb dans les années 1980 réglaient les conditions d'entrée de leurs ressortissants sur le territoire français. Formellement en vigueur, ils ne sont toutefois que très marginalement applicables. Quatre autres accords règlent les modalités de circulation régionale des ressortissants des États partenaires vers des territoires d'Outre-mer exclusivement ;
- les accords mixtes : les autres accords de cette nature sont de portée variable. Si les accords conclus avec les États du Maghreb aménagent des régimes d'admission au séjour parfois beaucoup plus favorables que le droit commun dans certains domaines, les autres accords ont le plus souvent une portée normative limitée. Les stipulations des conventions de circulation et de séjour conclues avec des États de l'Afrique de l'Ouest renvoient notamment très largement au droit commun ;
- les conventions d'établissements : les six conventions recensées par la mission d'information dressent une liste de grands principes destinés à garantir l'égalité de traitement des ressortissants des États parties dans des domaines variés. Il peut par exemple s'agir du régime fiscal et social applicable, du droit d'accès aux juridictions ou encore des modalités de réalisation des transferts de fonds. L'intérêt de ces conventions semble de fait reposer moins sur leur contenu, d'une portée normative limitée, que sur leur caractère symbolique.
Instruments migratoires internationaux conclus par la France en matière de circulation, de séjour ou d'emploi
Source : Commission des lois - Réalisé à partir de mapchart.net
1. Des accords portant exclusivement sur la circulation tombée en désuétude ou au champ territorial d'application limité
Les sept accords recensés par les rapporteurs portant exclusivement sur les conditions de circulation peuvent être divisés en deux catégories, selon l'étendue géographique de leur périmètre d'application : nationale ou régionale.
Récapitulatif des accords de circulation
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Accords de circulation nationaux (3) |
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État partenaire |
Date de signature |
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Algérie |
31 août 1983 |
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Maroc |
10 novembre 1983 |
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Tunisie |
31 août 1983 |
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Accords de circulation régionaux (4) |
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État partenaire |
Date de signature |
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Brésil |
26 mars 2014 |
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Dominique |
9 mars 2006 |
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Maurice |
2 avril 2007 |
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Sainte-Lucie |
23 avril 2005 |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
a) Des accords de circulation nationaux à l'applicabilité incertaine
Les trois accords de circulation nationaux recensés ont tous été conclus en 1983, avec chacun des États du Maghreb. Ils dispensaient pour l'essentiel leurs ressortissants de l'obligation de visa pour les séjours inférieurs à trois mois. Seule la présentation du passeport, d'une carte de débarquement à deux volets - cachetés à l'arrivée et au départ - et d'un billet retour était ainsi exigée pour entrer sur le territoire national.
Si ces accords sont encore mentionnés à l'annexe 1 du Ceseda, l'application de la très grande majorité de leurs stipulations a été suspendue unilatéralement par la France via une note verbale émise le 11 octobre 1986. Cette décision a par la suite fait l'objet d'une publication au Journal officiel le 18 octobre 1986 pour la Tunisie et le Maroc. Le périmètre exact de cette suspension était incertain, dans la mesure où cette publication ne mentionnait que « les stipulations des accords en vertu desquelles les ressortissants de ces États sont dispensés de la formalité du visa ». Les stipulations restant en vigueur pouvaient néanmoins être déduites de l'exemple Algérien. Un décret en date du 30 octobre 1986 a en effet précisé ceux des points de l'accord franco-algérien qui étaient formellement suspendus. Il en résulte que les stipulations semblant pouvoir être considérées comme juridiquement applicables aujourd'hui sont celles qui régissent les visites familiales et privées - pour lesquelles une obligation de présentation d'un certificat d'hébergement est prévue -, ainsi que les séjours pour hospitalisation. Sur ce point, les accords prévoient une obligation de présenter un document de prise en charge, une attestation consulaire française ou un engagement d'admission dans un établissement privé.
Cette analyse semble validée par les modifications de ces accords intervenues postérieurement à leur suspension par des échanges de lettres respectivement en date du 19 décembre 1991 (pour la Tunisie), du 25 février 1993 (pour le Maroc) et du 28 septembre 1994 (pour l'Algérie). Ces différentes lettres confirment, d'une part, la suspension des autres stipulations de l'accord en ce qu'elles comportent un renvoi aux actes l'ayant fondée. D'autre part, elles précisent les contours de l'obligation de présentation d'un certificat d'hébergement émanant de la personne à laquelle il est rendu visite118(*). Sont toutefois dispensés de cette obligation les conjoints et enfants mineurs de dix-huit ans des ressortissants d'un État signataire résidant en France sous couvert d'un titre de séjour valide119(*). Ces dispositifs semblent a priori plus favorables que le régime de droit commun fixé aux articles L. 313-1 et suivants du Ceseda, qui ne prévoit pas de telles exceptions.
Ces trois accords sont symptomatiques de la confusion qui peut parfois régner quant à la portée réelle d'instruments internationaux pourtant formellement présentés comme applicables. Les rapporteurs ayant parfois reçu des informations contradictoires sur le sujet, les éléments ici présentés doivent être analysés avec la plus grande précaution.
Selon l'ambassade de France au Maroc, l'accord du 10 novembre 1983 est encore applicable en ce qu'il « dispense [de l'obligation de présenter un] certificat d'hébergement le conjoint et/ou les enfants mineurs des ressortissants marocains titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour temporaire », en d'autres termes en application de l'exception introduite en 1993. Les éléments chiffrés présentés à l'appui de cette information sont les suivants : 8 045 visas ont été délivrés pour visite familiale en 2022, contre 9 248 en 2023 et 2 606 au 1er trimestre 2024.
S'agissant de la Tunisie, l'Ambassade de France soutient que l'accord du 1er août 1983 « est devenu caduc après la signature de l'accord de gestion concertée des flux migratoires [mais qu'il] reste néanmoins applicable pour les Français se rendant en Tunisie sans obligation de visa pour des séjours de moins de quatre-vingt-dix jours ». Enfin, l'accord franco-algérien du 1er août 1983 n'a jamais été abordé au cours des échanges des rapporteurs avec les acteurs compétents.
En tout état de cause, la mission d'information estime indispensable que les ministères compétents mettent un terme à la confusion autour de la situation de ces accords. Cette clarification apparaît d'autant plus nécessaire que leur mention au Ceseda est dépourvue de tout élément de contexte, ce qui peut conduire à des erreurs d'interprétation.
b) Des accords de circulation régionaux géographiquement limités
Quatre accords de circulation régionaux ont également été conclus afin de faciliter la circulation des ressortissants des États partenaires vers des territoires d'Outre-mer exclusivement.
L'accord conclu le 26 mars 2014 avec le Brésil autorise l'entrée et la circulation, pour une durée de 72 heures, des habitants de la région frontalière entre l'Amapa et la Guyane détenteurs d'une carte de frontalier. La mise en place de ce régime tire notamment les conséquences de la mise en service du pont sur le fleuve Oyapock120(*). Les autres accords prévoient quant à eux une exemption de l'obligation de visa pour des séjours d'une durée inférieure ou égale à quinze jours vers les départements français d'Amérique - pour la Dominique et Sainte-Lucie - ou de La Réunion - pour l'île Maurice -, dans la limite de 120 jours cumulés sur une période de douze mois.
Ces accords répondent à des situations locales spécifiques et n'appellent pas d'observations particulières de la part de la mission d'information.
2. Des accords mixtes dont la portée réelle varie du tout au tout
Les rapporteurs ont ensuite rassemblé seize accords internationaux dans une catégorie dite « mixte », dans la mesure où ils traitent à la fois des conditions de circulation, de séjour ou d'emploi des ressortissants des États partenaires. Deux sous-ensembles peuvent être identifiés. Le premier comprend les accords conclus avec les trois États du Maghreb. Ceux-ci dérogent plus substantiellement au droit commun que les autres et feront l'objet d'un traitement à part121(*).Le second rassemble douze accords122(*) conclus au cours des années 1990 exclusivement avec des États d'Afrique de l'Ouest et dont la portée normative est considérablement plus limitée.
Récapitulatif des accords mixtes de circulation, de séjour et/ou d'emploi
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État partenaire (16) |
Date de signature |
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Algérie |
27 décembre 1968 |
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Bénin |
21 décembre 1992 |
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Burkina-Faso |
14 septembre 1992 |
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Cameroun |
24 janvier 1994 |
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Centrafrique |
26 septembre 1994 |
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Côte d'Ivoire |
21 septembre 1992 |
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Espagne / Andorre |
4 décembre 2000 |
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Gabon |
2 décembre 1992 |
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Mali |
26 septembre 1994 |
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Maroc |
9 octobre 1987 |
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Mauritanie |
1 octobre 1992 |
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Niger |
24 juin 1994 |
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République du Congo |
31 juillet 1993 |
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Sénégal |
1er août 1995 |
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Togo |
13 juin 1996 |
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Tunisie |
17 mars 1988123(*) |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
a) Des instruments internationaux qui ne diffèrent que marginalement du droit commun
Les accords conclus avec les États d'Afrique de l'Ouest ne diffèrent que très marginalement du droit commun. Leur objectif semble davantage de souligner la qualité de la relation bilatérale que d'établir un régime profondément dérogatoire. Concrètement, ces accords sont pour l'essentiel composés de rappels du droit applicable en matière de circulation ou de séjour. Ils réaffirment ainsi l'obligation de présentation d'un visa pour entrer sur le territoire de l'État partenaire et de détention, le cas échéant, d'un titre de séjour pour y rester. Par ailleurs, ces accords dressent la liste des documents justificatifs requis en fonction du motif d'admission. Au-delà de ces stipulations quelque peu élémentaires, il est frappant de constater que ces conventions renvoient régulièrement aux conditions du droit commun pour le traitement des points qu'elles n'évoquent pas ou pour leur exécution.
Seuls deux éléments réellement dérogatoires peuvent le plus souvent être identifiés dans ces conventions. Le premier est celui d'un accès accéléré aux cartes de résident de 10 ans. Les ressortissants des États signataires peuvent ainsi prétendre à un titre de cette nature après trois ans de résidence légale et ininterrompue en France contre cinq ans en droit commun124(*). Le régime de regroupement familial prévu par ces accords est également généralement plus favorable que le droit commun, en ce qu'il prévoit l'attribution à la personne « regroupée » d'un titre de séjour de même nature que celui détenu par la personne « regroupante ». Il en résulte des situations où un étranger primo-admis au séjour obtient d'office un titre de séjour de longue durée dont il n'aurait théoriquement pu bénéficier qu'au bout de plusieurs années.
La mission d'information n'a pas identifié d'incompatibilité entre ces conventions et les accords de gestion concertée et de codéveloppement qui ont été conclus postérieurement avec sept des États partenaires.
La convention franco-béninoise relative
à la circulation et au séjour des personnes
du 21
décembre 1992
Remplaçant une convention de 1975, la convention du 21 décembre 1992 fixe les grands principes de la circulation et du séjour des ressortissants français et béninois. De portée générale, ces règles ne s'écartent que marginalement du droit commun. Elles précisent notamment le régime mutuellement applicable s'agissant :
- de la circulation : l'accord prévoit que l'entrée sur les territoires français ou béninois est soumise à visa (article 1er). Des justificatifs de l'objet et des conditions du séjour ainsi que des preuves de moyens de subsistance suffisants (pour la durée du séjour et, le cas échéant, le retour) sont requis pour le court séjour (article 2), hormis pour les membres de missions diplomatiques (article 3)125(*). Outre un visa long séjour, les justificatifs requis pour les séjours supérieurs à trois mois sont également listés. Ceux-ci varient en fonction du motif du séjour (articles 5, 6, 7 et 9) ;
- du séjour : l'accord affirme qu'un titre de séjour est requis pour tout séjour de plus de 3 mois, délivré conformément à la législation d'accueil (article 10)126(*). L'accord précise par ailleurs explicitement le régime applicable aux séjours familiaux (article 8) et étudiants (article 9). Dans le cadre du regroupement familial, le regroupant reçoit un titre de même nature que celui du conjoint regroupé. Les étudiants reçoivent quant à eux un titre annuel renouvelé chaque année sur justification de la poursuite effective des études et de moyens d'existence suffisants. Pour les séjours de longue durée, un titre de 10 ans renouvelable de plein droit est enfin accordé après trois de résidence régulière et ininterrompue (article 11).
Outre une information mutuelle sur les évolutions du droit des étrangers (article 12), l'accord comprend une clause d'ordre public (article 13) et précise que ses stipulations ne font pas obstacle à l'application du droit commun dans les points qu'il ne règle pas (article 14).
S'agissant des modalités d'exécution de la convention, les éventuels différends sont réglés par voie diplomatique ou par une commission ad hoc (article 15). La convention est conclue pour une durée de 5 ans, reconduite tacitement. Elle peut être dénoncée unilatéralement avec un préavis de 6 mois (article 16).
b) Des accords jamais évalués et à l'application a priori laborieuse
L'évaluation de ces accords mixtes de circulation, de séjour ou d'emploi n'est pas chose aisée. D'une part, les quelques informations publiquement disponibles sont lapidaires. On ne peut à cet égard que s'étonner que des conventions internationales en vigueur depuis plus de trente-cinq ans n'aient, semble-t-il, jamais fait l'objet d'une évaluation approfondie. D'autre part, les services de l'État n'ont pas été en mesure de fournir de données chiffrées sur l'exécution de ces accords, arguant de « l'inexistence de statistiques spécifiques permettant de différencier les conditions d'obtention d'un titre de séjour ». À cet égard, la mise en place d'un outil statistique dédié semble indispensable à moyen terme.
Les rapporteurs n'ont par ailleurs pas obtenu d'information sur la régularité des réunions des comités de suivi. Les éléments présentés précédemment s'agissant du suivi au mieux inégal des accords de gestion concertée et de codéveloppement semblent néanmoins pouvoir être étendus aux accords antérieurs. Pour regrettable qu'il soit, le suivi approximatif de ces accords a au moins le mérite d'être cohérent avec leur normativité le plus souvent douteuse.
Il serait possible de s'accommoder de cette situation si elle n'emportait pas de conséquences concrètes : une faible normativité n'est en effet en rien synonyme de simplicité, bien au contraire. Le constat établi par la direction générale des étrangers en France au cours de son audition est à cet égard éloquent : « toutes les stipulations dérogatoires au droit commun sont encore appliquées [mais elles] complexifient le travail d'instruction des dossiers de demandes de titres souvent au préjudice des usagers et des employeurs ». Celui de l'ambassadeur chargé des migrations n'est pas différent. Il a ainsi affirmé que « ces dérogations au droit commun complexifient le travail d'instruction des dossiers de demande de titres et qu'elles créent un corpus de règles parfois complexes que ne maîtrisent pas toujours leurs bénéficiaires ».
D'un point de vue pratique, il est frappant de constater que la page de la plate-forme « Service public » dédiée au regroupement familial ne mentionne que le cas des ressortissants algériens au titre des exceptions au régime de droit commun. Il en va de même pour le formulaire cerfa d'introduction des demandes n° 11436*05. Une mention des autres dérogations ici étudiées n'apparaîtrait pas superflue, quand bien même celles-ci ne concernent que la nature du titre délivrée. S'agissant des dérogations relatives à l'obtention d'une carte de résident, celles-ci apparaissent effectivement dans les documents d'information publiés individuellement par la plupart des préfectures. Ces mentions figurent par exemple dans les listes de pièces justificatives émises au cours des dernières années par les services de l'État dans l'Essonne127(*), le Val-de-Marne128(*) ou encore la Somme129(*). La mission d'information n'a en revanche pas identifié d'information centralisée sur le sujet. La dématérialisation du dépôt et de l'instruction des demandes de titres de séjour dans le cadre de « l'administration numérique des étrangers en France » contribue pour partie à combler ce déficit d'information. Au vu du constat établi par la direction générale des étrangers en France, la mission considère néanmoins qu'un surcroît d'information ne serait pas inutile.
Dans ce contexte, la mission d'information ne peut que reprendre à son compte les interrogations formulées par nombre de personnes auditionnées quant à l'intérêt juridique d'accords internationaux qui, lorsqu'ils ne se bornent pas à renvoyer au droit commun, établissent des dérogations qui ne sont souvent qu'imparfaitement connues des services de l'État comme de ceux qui sont supposés en bénéficier. Si l'on saisit bien l'enjeu diplomatique, force est de constater que la multiplication de ces « quasi-neutrons » internationaux génère plus d'illisibilité qu'autre chose... Dans ce contexte, la mission d'information considère, a minima, indispensable de renforcer le niveau information des services de l'État comme des usagers sur l'étendue des dérogations au droit au séjour résultant de l'application de ces accords.
Proposition n° 12 : Renforcer et harmoniser l'information des services de l'État comme des usagers sur les dérogations au droit au séjour résultant de l'application d'accords internationaux.
3. Des conventions d'établissement essentiellement symboliques
Les rapporteurs ont ensuite recensé sept conventions d'établissement. Six d'entre elles ont été adoptées avec des États d'Afrique de l'Ouest à la fin des années 1990 ou au début des années 2000 concomitamment à un accord mixte de circulation, de séjour ou d'emploi.
Récapitulatif des conventions d'établissement
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État partenaire (6) |
Date de signature |
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Centrafrique |
26 septembre 1994 |
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Gabon |
11 mars 2002 |
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Mali |
26 septembre 1994 |
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Saint-Marin |
15 janvier 1954 |
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Sénégal |
25 mai 2000 |
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Togo |
13 juin 1996 |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
Concrètement, ces conventions énumèrent pour l'essentiel les grands principes régissant l'établissement des ressortissants des États parties sur le territoire de l'autre autour d'une notion clé : l'égalité de traitement. Dans la mesure où ces principes ne diffèrent que peu du droit commun français, la portée de ces conventions apparaît davantage symbolique que normative. Leur apport semble de ce fait moins résider dans leur lettre que dans la marque d'attention diplomatique qu'elles constituaient au moment de leur conclusion. Il est à cet égard révélateur de constater qu'aucune des personnes auditionnées par les rapporteurs n'a spontanément évoqué leur existence au cours des échanges.
De manière non-exhaustive, les grands principes évoqués sont en général relatifs aux conditions de circulation, de jouissance des libertés publiques, d'accès aux juridictions, au droit d'investissement, au bénéfice des lois sociales et de sécurité sociale, au libre-exercice d'activité professionnelles ou à la protection des biens et intérêts contre les mesures arbitraires ou discriminatoires.
La convention d'établissement franco-gabonaise du 11 mars 2002
La conclusion de cette convention est intervenue dix ans après celle de la convention « miroir » relative à la circulation et au séjour des personnes du 2 décembre 1992. Elle fixe de manière relativement les grands principes grands principes suivant s'agissant de l'établissement des ressortissants français et gabonais sur le territoire de l'État partenaire :
· La jouissance des libertés publiques (article 1er) et l'accès aux juridictions (article 3) dans les mêmes conditions que les nationaux.
· L'entrée, la résidence dans le lieu de son choix et la sortie du territoire dans les conditions prévues par la convention du 2 décembre 1992, sous réserve des mesures nécessaires au maintien de l'ordre public ainsi qu'à la protection de la santé et de la sécurité publiques (article 2).
· Le droit d'investir des capitaux, d'acquérir, de posséder, de gérer ou de louer tous biens, meubles et immeubles, droits et intérêts, d'en jouir et d'en disposer dans les mêmes conditions que les nationaux (article 4). L'État d'accueil s'engage ainsi à accorder un traitement juste et équitable auxdits biens et droits et à en assurer la protection légale et judiciaire (article 5).
· Le bénéfice des lois sociales et de sécurité sociale nationales, sous réserve de la sécurité du séjour (article 5).
· Le libre-exercice d'activités salariés, commerciales, agricoles, industrielles, artisanales ou libérales, selon les modalités légales fixées par l'État d'accueil (article 6).
· La protection des biens et intérêts contre les mesures arbitraires ou discriminatoires. L'expropriation pour cause d'utilité publique ou la nationalisation sont conditionnées au paiement préalable d'une juste indemnité (article 7).
· L'information de l'autre partie en cas d'expulsion ainsi que l'accès à une personne ressource en cas de mesure d'éloignement (article 8).
· La garantie de pouvoir emporter ses biens en quittant le territoire de l'autre État partie, dans le respect de la législation de l'État d'accueil (article 9).
Ces droits sont également applicables aux personnes morales, sous réserve qu'ils soient transposables (article 10). Les points non traités par la convention sont régis par la législation interne de chaque État (article 11), tandis que les éventuels différends sont traités par voie diplomatique ou, en tant que de besoin, par la réunion d'une commission ad hoc (article 12).
La convention a été conclue pour une durée de 5 ans, renouvelable par tacite reconduction. Elle peut être dénoncée unilatéralement moyennant un préavis de 6 mois (article 14).
4. Des accords « inclassables »
Trois accords relatifs aux conditions de circulation, de séjour ou d'emploi identifiés par la mission d'information ne se rattachent enfin à aucune des catégories présentées ci-dessus.
L'accord d'infrastructure conclu le 15 juillet 2005 avec le Brésil est tout d'abord intervenu dans le contexte de la construction d'un pont routier sur le fleuve Oyapock reliant la Guyane française et l'État de l'Amapá. Cet accord est mentionné au Ceseda en ce qu'il fixe le régime de circulation des ouvriers entre les deux États. Les deux autres accords sont l'accord dit « du Brexit » du 17 octobre 2019, qui fera l'objet d'un développement dédié en troisième partie, ainsi que la convention de voisinage applicable avec Monaco. Ces accords n'appellent pas d'observations spécifiques de la part de la mission d'information.
Accords divers
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État partenaire (3) |
Catégorie d'accord |
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Brésil |
Accord d'infrastructure du 15 juillet 2005130(*) |
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Royaume-Uni |
Accord du Brexit du 17 octobre 2019131(*) |
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Monaco |
Accord du 15 décembre 1997 portant modification de la convention de voisinage du 18 mai 1963 |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
* 118 Une modification supplémentaire est introduite s'agissant de l'Algérie. Il est précisé que « les ressortissants algériens venant en France pour un séjour inférieur à trois mois doivent disposer de moyens de subsistance suffisants pour la durée du séjour envisagé ainsi que des garanties de rapatriement confirmées par un titre de transport nominatif valable pour le retour ou circulaire vers des pays autres que ceux parties à l'Accord de Schengen ».
* 119 Une carte de séjour temporaire ou une carte de résident dans le cas du Maroc et de la Tunisie ; un certificat de résidence d'un, deux ou dix ans dans le cas de l'Algérie.
* 120 Il constitue en ce sens le prolongement de l'accord du 12 juillet 2005.
* 121 Ces accords sont présentés dans la partie 2 du rapport.
* 122 La convention entre la République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à l'entrée, à la circulation, au séjour et à l'établissement de leurs ressortissants du 4 décembre 2000 ne correspond à aucune de ces deux catégories et n'est pas traitée ici.
* 123 Celui-ci a été modifié à trois reprises par un avenant en date du 19 décembre 1991, un avenant en date du 8 septembre 2000 ainsi que par l'accord-cadre du 28 avril 2008.
* 124 Sauf exceptions pour les personnes disposant de certaines attaches familiales, ayant rendu des services à la France ou bénéficiant d'une protection internationale.
* 125 Ainsi que pour les membres des assemblées parlementaires, les fonctionnaires en mission et les membres des équipages maritimes ou aériens.
* 126 L'accord précise également que les droits exigibles sont fixés à un taux raisonnable.
* 127 Voir liste de pièces justificatives accessible sur le site : https://www.essonne.gouv.fr
* 128 Voir liste de pièces justificatives accessible sur le site : https://www.val-de-marne.gouv.frf
* 129 Voir liste de pièces justificatives accessible sur le site : https://www.somme.gouv.frf
* 130 Accord du 15 juillet 2005 relatif à la construction d'un pont routier sur le fleuve Oyapock reliant la Guyane française et l'État de l'Amapá. Cet accord est mentionné au Ceseda en ce qu'il fixe le régime de circulation des ouvriers entre les deux États.
* 131 Voir fiche dédiée.