II. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES CATÉGORIES D'INSTRUMENTS MIGRATOIRES INTERNATIONAUX
Les rapporteurs ont souhaité compléter l'analyse transversale établie précédemment par une présentation exhaustive des différents instruments internationaux conclus par la France ou l'Union européenne en matière migratoire. En préambule, il doit être souligné que la classification utilisée pour ce recensement est par nature subjective. De nombreux accords ont un contenu hybride qui pourrait justifier de les intégrer dans plusieurs catégories différentes. Dans cette tâche de classification, les rapporteurs ont entendu privilégier autant que possible la lisibilité du cadre d'ensemble dans leur présentation.
A. LES ACCORDS RELATIFS AUX VISAS COURT SÉJOUR, UNE MATIÈRE LARGEMENT COMMUNAUTARISÉE
La première catégorie d'instruments internationaux étudiée par la mission d'information rassemble les accords définissant des régimes d'exemption de visas de court-séjour pour les ressortissants des États signataires. Le régime des visas long séjour ne fait en effet l'objet d'aucun accord international, comme cela a été confirmé par les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères au cours des travaux.
Les accords de cette nature peuvent être subdivisés en deux catégories, selon la nature des passeports concernés. Les exemptions de visas court séjour applicables aux détenteurs de passeports « civils » sont traitées au niveau européen, sans qu'un accord ne vienne toutefois systématiquement formaliser cette exemption. L'Union européenne a également ponctuellement conclu des accords plus restreints, visant uniquement à faciliter la délivrance de visas. En tout état de cause, la France ne joue pas les premiers rôles dans la négociation de ces accords intervenant dans une matière largement communautarisée, même si elle y contribue indirectement. La mission d'information a néanmoins choisi de discriminer les instruments présentés selon leurs conséquences juridiques plutôt qu'en fonction de leurs auteurs. Il aurait donc été incohérent de ne pas mentionner des accords revêtant un caractère aussi structurant dans le régime de circulation que la France est chargée d'appliquer.
La conclusion d'accords d'exemption applicables aux titulaires de passeports diplomatiques reste en revanche de la compétence des États membres.
La politique des visas est un secteur particulièrement prolifique en termes de conclusion d'accords internationaux. Au niveau européen, 65 États tiers bénéficient d'un régime d'exemption de visas court-séjour, dont 26 par l'intermédiaire d'un accord international. Les accords « de facilitation » sont quant à eux au nombre de cinq. Au niveau bilatéral, la mission a recensé 25 accords d'exemption conclus au bénéfice des détenteurs de passeports diplomatiques, de service ou spéciaux.
Accords européens ou bilatéraux d'exemption de visas pour les court-séjours
Source : Commission des lois - Réalisé à partir de mapchart.net
1. Les accords d'exemption de visas court-séjour de droit commun : une matière intégralement communautarisée
a) Des exemptions de visas court-séjour qui ne reposent que depuis peu sur des accords formels
(1) Des exemptions de visas court-séjour largement répandues
La définition du régime des visas court-séjour est une compétence européenne depuis l'intégration de « l'acquis Schengen » au cadre de l'Union européenne par le protocole annexe n° 2 du traité dit « d'Amsterdam » du 2 octobre 1997. À l'heure actuelle, ce régime est fixé par le règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (ou « code des visas Schengen »). Dans ce cadre, il appartient à l'Union européenne de déterminer ceux des États dont les ressortissants bénéficient d'une exemption de visas pour des séjours de courte durée dans l'espace Schengen et, le cas échéant, de conclure les accords internationaux correspondants.
La liste des États bénéficiant d'un tel régime d'exemption figure en annexe II du règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018. Si 65 États sont mentionnés sur cette liste, l'exemption de visas court-séjour n'est en réalité formalisée par un accord international que pour environ un tiers d'entre eux. La direction générale pour les affaires intérieures de la commission européenne (DG HOME) a confirmé au cours de son audition qu'il s'agissait d'une démarche récente mais désormais systématique. Les États tiers qui bénéficiaient historiquement d'une exemption mentionnée dans l'ancien règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 ne sont donc pas concernés, tandis que les règlements modificatifs de l'annexe II précitée les plus récents renvoient expressément à la conclusion d'un accord international pour leur exécution. À cet égard, la DG HOME a signalé aux rapporteurs le cas particulier de l'État de Nauru, pour lequel l'exemption de l'obligation de visa n'est pas effective car aucun accord relatif à l'exemption de visa n'a encore été signé.
Pour ces raisons, la colonne de droite du tableau récapitulatif ci-après n'est pas systématiquement complétée.
Synthèse des accords européens d'exemption de visas court séjour29(*)
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Accords d'exemption de visas court séjour (65/26) |
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États mentionnés à l'annexe II du règlement (UE) 2018/1806 |
Accord correspondant |
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ARYM |
- |
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Andorre |
- |
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Antigua-et-Barbuda |
30 juin 2009 |
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Albanie |
- |
|
Argentine |
- |
|
Australie |
- |
|
Bosnie-Herzégovine |
- |
|
Barbade |
30 juin 2009 |
|
Brunéi |
- |
|
Brésil |
21 septembre 2012 |
|
Bahamas |
30 juin 2009 |
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Canada |
- |
|
Chili |
- |
|
Colombie |
19 décembre 2015 |
|
Corée du Sud |
- |
|
Costa Rica |
- |
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Dominique |
3 juillet 2015 |
|
Émirats arabes unis |
21 mai 2015 |
|
États-Unis |
- |
|
Grenade |
3 juillet 2015 |
|
Géorgie |
- |
|
Guatemala |
- |
|
Honduras |
- |
|
Hong-Kong |
- |
|
Israël |
- |
|
Japon |
- |
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Kiribati |
23 juillet 2016 |
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Kosovo |
- |
|
Macao |
- |
|
Malaisie |
- |
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Îles Marshall |
11 août 2016 |
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Maurice |
30 juin 2009 |
|
Mexique |
- |
|
Micronésie |
25 octobre 2016 |
|
Moldavie |
- |
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Monaco |
- |
|
Monténégro |
- |
|
Nauru |
Application différée30(*) |
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Nicaragua |
- |
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Nouvelle-Zélande |
- |
|
Palaos |
18 décembre 2015 |
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Panama |
- |
|
Paraguay |
- |
|
Pérou |
24 mars 2016 |
|
Royaume-Uni |
- |
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Îles Salomon |
27 octobre 2016 |
|
Saint-Christophe-et-Niévès |
30 juin 2009 |
|
Saint-Marin |
- |
|
Saint-Vincent-et-les-Grenadines |
3 juillet 2015 |
|
Sainte-Lucie |
3 juillet 2015 |
|
Salvador |
- |
|
Samoa |
3 juillet 2015 |
|
Serbie |
- |
|
Seychelles |
30 juin 2009 |
|
Singapour |
- |
|
Taïwan |
- |
|
Timor-Oriental |
3 juillet 2015 |
|
Tonga |
3 décembre 2015 |
|
Trinité-et-Tobago |
3 juillet 2015 |
|
Tuvalu |
6 août 2016 |
|
Ukraine |
- |
|
Uruguay |
- |
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Vanuatu (suspendu) |
3 juillet 2015 |
|
Vatican |
- |
|
Venezuela |
- |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
Le contenu de ces accords, pour la plupart établis autour d'un modèle standardisé, est relativement bref. Ils actent tout d'abord formellement le principe d'une exemption de visa pour les citoyens titulaires d'un passeport civil ou diplomatique lorsqu'ils se rendent sur le territoire de l'autre partie pour une durée maximale de 90 jours sur une période de 180 jours. Les modalités de calcul de ces deux périodes sont précisées dans le corps de ces textes. Il existe une exception systématique s'agissant des personnes voyageant pour exercer une activité rémunérée. Il est par ailleurs systématiquement rappelé que ces exemptions s'appliquent « sans préjudice des législations des parties contractantes en matière de conditions d'entrée et de court séjour ». Une dispense de visa n'est donc en rien synonyme de droit à l'entrée sur le territoire. De la même manière, l'expiration du visa n'entraîne pas automatiquement la sortie du territoire puisque les partenaires conservent leur faculté « de prolonger la durée de séjour au-delà de 90 jours, conformément à leur droit national respectif et au droit de l'Union ».
Un exemple d'accord d'exemption de visa : l'accord du 21 septembre 2012 entre l'UE et le Brésil visant à exempter les titulaires d'un passeport ordinaire de l'obligation de visa pour les séjours de courte durée
L'accord du 21 septembre 2012 vise à garantir un régime réciproque d'exemption de visa pour les séjours de courte durée entre l'UE et le Brésil. Ce faisant, il autorise les citoyens de chaque partie à séjourner dans le territoire de l'autre partie sans visa, pour une durée maximale de trois mois par semestre et à des fins « touristiques et professionnelles » (article 1er). Il s'agit là d'une exception, dans la mesure où les motifs du séjour ne sont pas pris en considération dans les accords analogues.
Ces activités « touristiques et professionnelles » peuvent être (article 3) : les activités touristiques, les visites familiales, la recherche de débouchés commerciaux, la participation à des réunions ou à des compétitions sportives, etc. En revanche, les citoyens des deux parties souhaitant « exercer des activités rémunérées ou salariées, s'engager dans la recherche, effectuer des stages, suivre des études, travailler dans le domaine social », etc. ne sont pas couverts par l'accord.
L'accord prévoit par ailleurs la mise en place d'un comité d'experts, composé de représentants des deux parties (l'UE étant représentée par la Commission) (article 6). Ce dernier peut être convoqué pour suivre la mise en oeuvre de l'accord et régler les différends.
Les critères utilisés pour apprécier l'opportunité d'une exemption de visa sont fixés à l'article 1er du règlement (UE) 2018/1806 précité. Selon ses termes, la décision doit être prise « sur la base d'une évaluation au cas par cas de divers critères relatifs, entre autres, à l'immigration clandestine, à l'ordre public et à la sécurité, aux avantages économiques, en particulier en termes de tourisme et de commerce extérieur, ainsi qu'aux relations extérieures de l'Union avec les pays tiers concernés y compris, en particulier, des considérations liées au respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que les implications de la cohérence régionale et de la réciprocité ».
(2) Une politique des visas parfois mise au service des autres objectifs de la politique migratoire
Au-delà des conditions de réciprocité inhérente aux accords internationaux, il est intéressant de relever que les exemptions de visas ne sont pas délivrées sans contrepartie par l'Union européenne. La direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) a ainsi rappelé au cours de son audition que « la conclusion d'accords de réadmission avec les États membres de l'espace Schengen était [historiquement] un prérequis pour que les ressortissants des pays partenaires puissent bénéficier de l'exemption de visa court séjour ». Selon les éléments mentionnés par la DFAE, cette approche quasi-transactionnelle entre exemption de visa et conclusion d'un accord de réadmission s'est concrétisée à huit reprises entre 2007 et 202431(*) (on parle alors d'accord « VFA-EURA »32(*), bien qu'il s'agisse juridiquement de deux instruments distincts). Ce couplage n'est toutefois pas systématique, comme en attestent les contre-exemples de la Colombie ainsi que des États du Pacifique ou des Caraïbes, avec lesquels ont été conclus des accords d'exemptions de visas « secs ». Il est vrai que les enjeux soulevés en termes de lutte contre l'immigration apparaissent relativement restreints vis-à-vis de ces États tiers.
La commission ne peut qu'approuver le principe qui sous-tend cette démarche. Ils estiment ainsi qu'il n'est pas illégitime de mettre ponctuellement la politique des visas au service des autres objectifs de la politique migratoire, en particulier en matière de lutte contre l'immigration irrégulière. À cet égard, les accords internationaux font partie des instruments qui, lorsque cela est pertinent, peuvent être mobilisés pour obtenir un surcroît de coopération de la part des États d'émigration.
Ce raisonnement peut par ailleurs être transposé au cas des États tiers qui ne bénéficient pas d'une exemption de visa court séjour. La délivrance des visas peut certes déjà être utilisée comme instrument de pression à leur égard, mais cet instrument européen est notoirement sous-utilisé. Comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur Bruno Retailleau lors de son audition devant la commission, le « levier visa-réadmission » consacré à l'article 25 du code des visas Schengen n'a été utilisé qu'à deux reprises, à l'encontre de la Gambie et de l'Éthiopie33(*). La procédure d'activation particulièrement complexe de cet outil limite de fait drastiquement son usage. Sur ce point, la commission, soutient sans réserve la volonté du ministre de l'intérieur d'agir au niveau européen pour favoriser le recours à cet instrument.
Elle relève également que l'article 47 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration a créé un outil similaire en droit interne. Celui-ci autorise expressément les pouvoirs publics à refuser la délivrance de visas long séjour aux « ressortissants d'un État coopérant insuffisamment en matière de réadmission de ses ressortissants en situation irrégulière ou ne respectant pas un accord bilatéral ou multilatéral de gestion des flux migratoires ». La même possibilité existe par ailleurs pour des visas court séjour, à l'encontre des détenteurs de passeports diplomatiques ou de service. Il ne s'agit pas de répliquer à l'identique les restrictions unilatérales décidées en 2021 à l'encontre des États du Maghreb, qui ont montré certaines limites, mais bien d'établir des restrictions ciblées sur certaines catégories de visas et de passeports déterminées. Les refus de visas sont, de fait, un instrument parmi d'autres à mobiliser à bon escient à l'encontre de partenaires dont la mauvaise volonté est avérée.
Le ministre de l'intérieur a présenté un bilan mitigé de cette disposition au cours de son audition, qui aurait néanmoins démontré son utilité dans le cas du Mali et des Comores. En l'absence d'une instruction générale des visas spécialement dédiée à son application, cet outil ne peut néanmoins être pleinement mobilisé.
Dans ce contexte, il importe que le ministère de l'intérieur et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères fassent aboutir le processus d'édiction de cette instruction générale. Si la mission d'information est consciente que l'articulation des priorités défendues par les deux ministères est de nature à complexifier ce processus, elle estime impératif de surmonter ces divergences ministérielles pour garantir la pleine application d'un dispositif adopté par la représentation nationale.
Proposition n° 8 : Faire aboutir le processus d'édiction d'une nouvelle instruction générale des visas pour l'application de l'article 47 de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
b) Des accords de facilitation de la délivrance de visas court-séjour plus ponctuels
En complément des accords d'exemption,
l'Union européenne a ensuite conclu cinq accords dits de
« facilitation », visant à fluidifier la
procédure de délivrance des visas court séjour. Il doit
néanmoins être précisé que deux de ces accords ont
fait l'objet de décisions de suspension toujours
en vigueur
à la suite de l'invasion russe en Ukraine ; cette suspension est
partielle pour le cas de l'accord conclu avec la Biélorussie34(*) et totale s'agissant de
l'accord conclu avec Russie35(*).
Synthèse des accords européens relatifs à la délivrance de visas court séjour
|
Accords de facilitation de la délivrance de visas court séjour (5) |
|
|
État partenaire |
Date de signature |
|
Arménie |
31 octobre 2013 |
|
Azerbaïdjan |
30 avril 2014 |
|
Biélorussie (partiellement suspendu) |
9 juin 2020 |
|
Cap-Vert |
24 octobre 201336(*) |
|
Russie (suspendu) |
25 mai 2006 |
Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
À l'instar des accords d'exemptions étudiés précédemment, les accords de facilitation sont établis à partir d'un modèle-type comprenant moins de quinze articles. Les principales mesures de facilitation qu'ils contiennent consistent, selon les cas, en :
- une réduction voire une dispense des droits de visa : le droit prélevé pour le traitement des demandes de visa est en règle générale de 35 euros37(*), contre 90 euros en droit commun (45 euros pour les enfants). Des dispenses totales de frais sont par ailleurs prévues pour des catégories de population ou des motifs de voyage déterminés. À titre d'exemple, l'article 6 de l'accord conclu avec l'Azerbaïdjan prévoit une telle dispense au bénéfice de onze catégories de personnes. Sont mentionnées, de manière non exhaustive, notamment les parents proches de citoyens de l'Union européenne, les membres de délégations officielles, les retraités, les enfants de moins de douze ans ou encore les personnes en situation de handicap et leurs accompagnateurs ;
- une accélération des délais de traitement des demandes : l'article 7 des accords conclus avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Biélorussie et la Russie prévoit ainsi que les autorités compétentes « prennent la décision de délivrer ou non un visa dans un délai de dix jours suivant la réception de la demande » ;
- la délivrance de visas à entrées multiples pour certaines personnes déterminées : les visas de circulation de cinq ans sont en général destinés aux conjoints et aux enfants des citoyens de l'un des États parties résidant légalement sur le territoire de l'autre, ainsi qu'aux visiteurs officiels. Des visas d'une durée d'un an sont également délivrés à des catégories de population déterminées. À titre d'illustration, l'article 5 de l'accord conclu avec l'Azerbaïdjan en mentionne dix, parmi lesquelles les étudiants entreprenant régulièrement des voyages d'études, les personnes en visite régulière pour des raisons médicales ou encore les journalistes ;
- un régime d'exemption de visa court-séjour pour les détenteurs de passeports diplomatiques en cours de validité : cette mesure est étendue aux passeports de service s'agissant de l'accord avec le Cap-Vert ;
- une possibilité de prorogation gratuite du visa pour des « raisons de force majeure » empêchant le retour de l'intéressé dans son État d'origine.
Les accords intègrent par ailleurs une liste de documents pouvant faire office de preuves documentaires de l'objet du voyage, pour chaque motif. Ces accords sont enfin d'application réciproque sauf pour le cas de l'Arménie - les citoyens européens bénéficiant d'une dispense de visas pour s'y rendre -et de la Biélorussie.
L'accord du 31 octobre 2013 entre l'Union
européenne et l'Arménie
visant à faciliter la
délivrance de visas
L'accord du 31 octobre 2013 conclu entre l'UE et l'Arménie vise à faciliter la délivrance de visas aux citoyens arméniens pour des séjours dont la durée n'excède pas 90 jours (par période de 180 jours). Il rappelle dans ses considérants qu'à compter du 10 janvier 2013, tous les citoyens de l'UE sont dispensés de l'obligation de visa pour leurs voyages en Arménie d'une durée n'excédant pas 90 jours. Il reconnaît en outre que « la facilitation de la délivrance de visas ne devrait pas favoriser l'immigration illégale » et mentionne « une attention particulière [prêtée] aux questions de sécurité et de réadmission ».
En pratique, les résidents arméniens souhaitant se rendre dans l'un des États membres de l'UE doivent fournir une preuve documentaire de l'objet de leur voyage (article 4). Il peut s'agir de l'invitation écrite d'un parent proche, d'une entreprise ou d'un autre type d'organisation, d'un certificat d'inscription dans une école, d'un document justifiant l'existence d'une tombe (pour les personnes souhaitant se rendre dans un cimetière), etc. La demande de traitement de visa est soumise à des droits s'élevant à 35€ (article 6).
L'article 10 stipule que les citoyens arméniens titulaires d'un passeport diplomatique peuvent entrer, traverser et sortir du territoire des États membres sans visa. En outre, l'accord indique que les missions diplomatiques peuvent délivrer des visas « à entrées multiples », d'une durée de 5 ans, à certaines catégories de personnes déterminées (conjoints et enfants, membres du Gouvernement, des cours suprêmes et constitutionnelles ou de délégation officielle, etc.) (article 5).
À l'instar des accords d'exemption, ces cinq accords de facilitation sont assortis d'accords de réadmission « miroirs » conclus à la même période. Ils peuvent par ailleurs constituer une première étape en vue d'une libéralisation postérieure du régime des visas. Des discussions en ce sens ont récemment été engagées avec l'Arménie.
Selon la DFAE, l'intérêt de ces accords pour les États tiers a néanmoins diminué depuis la dernière révision du « code des visas Schengen ». Le Règlement (UE) 2019/1155 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 a en effet introduit à son article 24 un nouveau système dit de la « cascade » qui fait reposer la délivrance de visas de circulation sur des critères quantitatifs38(*). Il a par ailleurs légèrement étendu le champ des personnes bénéficiant d'une réduction ou d'une dispense de droits à visa au titre de l'article 16 du code des visas Schengen. La DFAE estime néanmoins que les accords de facilitation conservent une utilité en ce qu'ils constituent « un levier important en faveur de la coopération en matière de retour et de réadmission ». La possibilité de bénéficier de droits réduits comme la délivrance par principe de visas de circulation à certaines personnes déterminées demeurent par ailleurs spécifiques à ces accords. La mission d'information partage donc la conclusion de la DFAE sur la pertinence d'accords dont la plus-value va au-delà de la seule facilitation de la circulation qu'ils permettent avec les États signataires. L'intérêt de ces dispositifs du point de vue tant de la coopération en matière de réadmission que de l'attractivité de l'Union européenne doit ainsi être souligné.
c) Des régimes d'exemption régulièrement évalués et dont l'exécution est soumise à un contrôle approfondi
Les accords d'exemption ou de facilitation de visas court-séjour font l'objet d'un suivi rigoureux au niveau européen, que la mission d'information ne peut que saluer. Elle ne peut que regretter que l'attention portée à ce travail d'évaluation ne soit pas aussi systématique s'agissant des accords bilatéraux.
Un bilan exhaustif a notamment récemment été réalisé, par l'intermédiaire de la communication (2023) n° 297 du 30 mai 2023 de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil relative au suivi des régimes d'exemption de visa de l'UE. La Commission européenne y relève, d'une part, que ce régime de déplacement « continue d'assurer des avantages économiques, sociaux et culturels significatifs aux États membres de l'Union et aux pays tiers, et constitue un outil important de promotion du tourisme et des affaires » et, d'autre part, que « la politique commune de l'Union en matière de visas fait partie intégrante de l'acquis de Schengen et l'un de ses principaux objectifs est de remédier aux risques liés à la sécurité et à la migration irrégulière dans l'espace Schengen ». Elle identifie également quatre axes d'amélioration : l'amélioration du mécanisme de suspension de l'exemption de visa prévu à l'article 8 du règlement (UE) 2018/1806 précité ; l'alignement avec les pays voisins en matière de politique des visas39(*) ; la coopération avec les États partenaires pour éviter que la libéralisation du régime des visas n'engendre une hausse soudaine de la demande d'asile ; la lutte contre les programmes de citoyenneté par investissements (ou « passeports dorés »).
La Commission européenne est par ailleurs investie, dans le cadre du mécanisme de suspension de visa, d'une mission de surveillance permanente du respect par les pays tiers partenaires des conditions ayant présidé à la libéralisation du régime des visas. Un contrôle automatique est notamment prévu vis-à-vis des États bénéficiant d'une exemption depuis moins de sept ans. Il se matérialise par la transmission annuelle d'un rapport au Parlement européen et au Conseil. Ce rapport étudie également la situation des États « dont la Commission estime, en se basant sur des informations concrètes et fiables, qu'ils ne remplissent plus certains critères » justifiant l'exemption de visa. Le septième rapport de cette nature a été publié au début du mois de décembre40(*). La Commission européenne y assure notamment « le suivi des régimes d'exemption de visa conclus par l'UE avec ses partenaires des Balkans occidentaux et du partenariat oriental, avec les pays des Caraïbes orientales qui appliquent des programmes de citoyenneté par investissement, et avec les pays d'Amérique latine ».
Ce contrôle peut donner lieu à des sanctions. Le Vanuatu a ainsi été le premier (et à ce jour le seul) État tiers à faire l'objet d'une mesure de suspension, partielle41(*) puis totale à compter du 4 février 202342(*), de l'exemption de visa dont il bénéficiait. L'Union européenne a en effet estimé que « les programmes de citoyenneté par investissement du Vanuatu présentaient de graves lacunes et des failles en matière de sécurité »43(*).
Le suivi des régimes d'exemption de visas de même que la possibilité de sanctionner le non-respect des engagements pris par les États partenaires dans ce cadre peuvent à bien des égards faire office de modèles à suivre. La mission d'information ne peut qu'appeler à s'inspirer de cet exemple pour le suivi des accords bilatéraux qui seront étudiés ci-après.
Enfin, la DFAE a mentionné au cours de son audition l'engagement récent de travaux avec les autres États membres pour réformer l'architecture et les méthodes de conclusion d'accords d'exemption ou de facilitation de visas. La France proposerait notamment « d'adopter une approche plus stratégique [de ces accords définie] en fonction des intérêts de l'Union européenne et de ses États membres ». La mission d'information approuve sans réserve cette démarche visant à « politiser » davantage ces accords de nouvelle génération. Comme indiqué précédemment, elle considère que les exemptions de visas n'ont aucunement vocation à être inconditionnelles et qu'il n'est pas illégitime de les mettre aux services des intérêts de l'Union et de ses États membres.
2. Une compétence nationale s'agissant des exemptions de visas pour les titulaires de passeports diplomatiques ou de service
a) Une pluralité d'accords d'exemption
Les détenteurs de passeports diplomatiques, de service, officiels ou spéciaux peuvent également bénéficier d'un régime dérogatoire fixé par l'intermédiaire d'un accord bilatéral. Le règlement (UE) 2018/180644(*) précité prévoit en effet expressément la possibilité pour les États membres de conclure de tels accords. Vingt-cinq accords bilatéraux ont été recensés par la mission d'information. Les États tiers bénéficiaires d'une exemption de cette nature sont par ailleurs listés à l'annexe B de l'arrêté du 10 mai 2010 relatif aux documents et visas exigés pour l'entrée des étrangers sur le territoire européen de la France.
Accords bilatéraux d'exemption de visas court séjour pour les détenteurs de passeport diplomatique, de service, officiel ou spécial45(*)
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Accords bilatéraux (25) |
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|
État partenaire |
Date de signature |
Passeport diplomatique |
Passeport de service, officiel ou spécial |
|
Afrique du Sud |
26 juin 2003 |
X |
X |
|
Algérie |
16 décembre 2013 |
X |
X |
|
Angola |
7 décembre 2013 |
X |
X |
|
Arabie saoudite |
12 avril 2015 |
X |
X |
|
Bahreïn |
11 février 2009 |
X |
X |
|
Bélize |
19 septembre 2016 |
X |
|
|
Bénin |
28 novembre 2007 |
X |
|
|
Bolivie |
13 septembre 1999 |
X |
X |
|
République |
2 janvier 1947 |
X |
X |
|
Équateur (suspendu) |
16 octobre 1998 |
X |
X |
|
Inde |
17 juin 2013 |
X |
|
|
Indonésie |
25 janvier 2014 |
X |
X |
|
Jordanie |
12 septembre 2012 |
X |
|
|
Kazakhstan |
6 octobre 2009 |
X |
|
|
Kirghizstan |
15 avril 2016 |
X |
|
|
Koweït |
11 février 2009 |
X |
X |
|
Maroc |
14-15 août 1957 13 décembre 2012 |
X |
X |
|
Mongolie |
26 octobre 2013 |
X |
|
|
Namibie |
Juin 2010 |
X |
|
|
Oman |
11 février 2009 |
X |
X |
|
Qatar |
13 mai 2009 |
X |
X |
|
Thaïlande |
21 juin 2010 15 septembre 2023 |
X |
X |
|
Tunisie |
Échange de notes 29 janvier 1964 |
X |
X |
|
Turquie |
29 juin 1954 |
X |
X |
|
Vietnam |
6 octobre 2004 |
X |
|
|
Accords d'une autre catégorie comprenant une clause d'exemption de visas court séjour applicable aux détenteurs de passeport diplomatique, de service, officiel ou spécial (3) |
|||
|
État partenaire |
Accord |
Passeport diplomatique |
Passeport de service, officiel ou spécial |
|
Gabon |
AGC du 5 juillet 2007 (article 1 - 1.2) |
X |
X |
|
Sénégal |
Convention de circulation et de séjour du 1er août 1995 (article 3) |
X |
|
|
République du Congo |
AGC du 25 octobre 2007 (article 1er) |
X |
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Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
Ces accords exonèrent les titulaires de ces passeports de l'obligation de visa court-séjour. Si leurs stipulations recoupent pour l'essentiel celles figurant dans les accords d'exemption pour les passeports « civils », il est néanmoins fréquemment précisé que les parties doivent s'informer mutuellement des conditions d'attribution et d'emploi de ces passeports. L'encadré ci-dessous décrit de manière exhaustive le contenu de l'un de ces accords, en l'espèce l'accord franco-algérien du 16 décembre 2013.
L'accord franco-algérien du 16 décembre 2013 sur l'exemption réciproque de visas de court séjour pour les titulaires d'un passeport diplomatique ou de service
L'accord du 16 décembre 2013 a remplacé un accord en date du 10 juillet 2007 dont le périmètre était limité aux seuls passeports diplomatiques. Il se limite à huit articles. Le principe est celui d'une exemption de visa court-séjour pour les Algériens ou les Français titulaires d'un passeport diplomatique ou de service se déplaçant (en mission ou à titre privé) sur le territoire de l'autre partie (article 1er et 2). Conformément aux règles du code Schengen, le ou les séjours ne doivent pas excéder 90 jours par semestre. Au-delà, les intéressés sont soumis à une obligation de visa (article 3). L'accord comprend par ailleurs des dispositions diverses précisant que :
· les intéressés doivent respecter la législation en vigueur dans l'État partie lors de leur séjour (article 4) ;
· les parties s'informent mutuellement des conditions d'attribution et d'emploi de ces passeports (article 5) ;
· les difficultés d'application sont réglées par voie diplomatique (article 6).
Cet accord a été conclu pour une durée indéterminée, avec une possibilité de modification par l'adjonction de protocoles distincts (article 7). Il peut enfin être dénoncé unilatéralement par écrit avec un préavis de 90 jours, ou suspendu totalement ou partiellement par l'une ou l'autre des parties avec une notification par la voie diplomatique (article 8).
Par exception, l'exemption de visa court séjour pour les titulaires de passeports diplomatiques est parfois décidée au niveau européen. C'est le cas pour sept États tiers. Deux le sont en application d'un accord spécifique conclu avec l'Union européenne (le Brésil et la Chine) ; leur contenu ne diffère que marginalement de celui figurant dans les accords bilatéraux et n'appelle pas de remarque particulière.
Les cinq autres États tiers concernés le sont au titre des accords de facilitation de la délivrance de visas dont ils sont bénéficiaires et qui ont été présentés précédemment.
Accords européens d'exemption de visas court séjour pour les détenteurs de passeports diplomatiques
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Accords européens (2) |
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État partenaire |
Date de signature |
Passeport diplomatique |
Passeport de service, officiel ou spécial |
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Brésil46(*) |
12 mars 2011 |
X |
X |
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Chine |
23 mars 2016 |
X |
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Accords européens d'une autre
catégorie comprenant une clause d'exemption de visas court séjour
applicable aux détenteurs de passeport diplomatique, |
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État partenaire |
Accord |
Passeport diplomatique |
Passeport de service, officiel ou spécial |
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Arménie47(*) |
Accord de facilitation du 31 octobre 2013 (article 10) |
X |
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Azerbaïdjan48(*) |
Accord de facilitation du 30 avril 2014 (article 10) |
X |
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Biélorussie (partiellement suspendu) |
Accord de facilitation du 9 juin 2020 (article 10) |
X |
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Cap-Vert |
Accord de facilitation du 24 octobre 2013 (article 8) |
X |
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Russie (suspendu) |
Accord de facilitation du 25 mai 2006 (article 11) |
X |
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Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information
b) Une dimension politique qui ne doit pas être négligée
Selon les informations recueillies par les rapporteurs, un dialogue interministériel est actuellement en cours quant aux éventuelles évolutions à apporter au contenu de futurs accords d'exemption de visa sur passeport diplomatique. Deux visions semblent schématiquement s'opposer. La première tend à considérer que ces accords sont avant tout des instruments au service de la politique étrangère de la France et doivent de ce fait être sacralisés. La seconde estime que la politique étrangère ne saurait ignorer les enjeux migratoires et considère légitime d'utiliser ponctuellement ces accords comme des « leviers réadmission ».
La mission d'information rejoint cette seconde vision. Les réflexions formulées précédemment s'agissant de l'intérêt de mettre la politique des visas au service des autres objectifs de la politique migratoire sont en effet pleinement transposables au cas des accords d'exemption de visas pour les titulaires de passeports diplomatiques.
À cet égard, la mission d'information a relevé avec intérêt les propos tenus sur le sujet par Sophie Primas, alors ministre déléguée chargée du commerce extérieur et des Français de l'étranger, devant la commission : « nos deux ministères soutiennent sans réserve l'introduction d'une clause suspensive pour défaut de coopération en matière migratoire dans tout nouvel accord bilatéral d'exemption de visa sur passeport officiel ». Elle soutient pleinement cette initiative particulièrement bienvenue et souligne que la commission des lois examinera attentivement le contenu des futurs accords de cette nature.
3. Les partenariats locaux : une pratique légitime mais qui pourrait être davantage coordonnée
Le sujet des partenariats conclus au niveau local pour l'obtention de « rendez-vous visas » a enfin été signalé aux rapporteurs. Ces partenariats ne constituent certes pas des instruments internationaux à proprement parler. Selon les informations recueillies par la mission d'information, leur importance est cependant loin d'être négligeable dans la gestion quotidienne des relations bilatérales.
Ces accords représentent par ailleurs une bonne illustration de l'articulation encore perfectible de l'action des différents ministères compétents en matière de visas. Pour rappel, la répartition des compétences est fixée par le décret n° 2008-1176 du 13 novembre 2008. Son article 3 précise que « les chefs de mission diplomatique et les chefs de poste consulaire se conforment pour le traitement des demandes de visa aux instructions générales établies par le ministre chargé de l'immigration ; ces instructions sont soumises à l'avis préalable du ministre des affaires étrangères ». Le Quai d'Orsay demeure en revanche compétent s'agissant des visas sollicités par des détenteurs de passeports diplomatiques, des visas relatifs à des cas individuels relevant de la politique étrangère ainsi que des visas relatifs aux procédures d'adoption internationale.
Interrogée sur le sujet, la DFAE a défini ces accords comme des « partenariats administratifs entre les postes diplomatiques et consulaires et des entités locales, qui portent sur les procédures de prises de rendez-vous avec des structures locales dont les employés ont vocation à faire des déplacements en France pour des raisons professionnelles ». Les postes consulaires semblent disposer d'une grande liberté pour la mise en place de ces partenariats. Si les conditions générales d'attribution des visas sont en effet de la compétence du ministère de l'intérieur, la définition des modalités pratiques de leur procédure d'attribution appartient largement au ministère de l'Europe et des Affaires étrangères.
En pratique la DFAE a indiqué que ces partenariats étaient signés entre l'ambassade de France et un organisme tiers de confiance à qui il revient principalement d'identifier des publics « cibles » pour l'obtention de rendez-vous. Il peut s'agir de partenaires institutionnels, économiques ou culturels. Les chambres de commerce, les instituts français ou encore certaines grandes entreprises sont par exemple régulièrement cités. Le contenu de ces partenariats aménage principalement la procédure de dépôt de dossier ainsi que les conditions d'obtention de rendez-vous pour ces personnes prioritaires, voire en réserve certains aux publics sélectionnés. Ces partenariats sont plus ou moins répandus selon les postes consulaires. Si la mission d'information n'a pas eu accès à des données agrégées ou au texte de ces partenariats, elle a néanmoins obtenu un aperçu de l'ampleur que pouvaient prendre ces accords au niveau local. Les ambassadeurs de France dans les trois pays du Maghreb ont ainsi présenté les données suivantes :
- pour l'Algérie : on dénombrerait 93 accords de partenariat de cette nature à Alger et 48 à Oran ;
- pour le Maroc : a notamment été cité le lancement depuis la mi-juin 2024 d'une procédure spécifique à destination des alumni d'établissements d'enseignement supérieur français, avec des créneaux de rendez-vous spécifiques ;
- pour la Tunisie : des conventions auraient été signées avec dix partenaires, parmi lesquels la chambre de commerce franco-tunisienne, des associations patronales, quelques entreprises de confiance ou encore l'institut français. Environ un cinquième des rendez-vous seraient quotidiennement réservés aux personnes sélectionnées par ces partenaires.
Si la mission d'information ne remet pas en cause l'existence de ces partenariats, qui participent de la politique d'attractivité de la France, elle estime néanmoins que leur conclusion pourrait être mieux encadrée et leur mise en oeuvre davantage évaluée. L'existence de ces partenariats administratifs est certes mentionnée dans l'instruction générale sur les visas en date du 12 janvier 2018. Le sujet est par ailleurs effleuré dans le dernier rapport dit « Hermelin » d'avril 2023 sur la politique des visas qui appelle à « définir les publics prioritaires en liaison avec des acteurs de référence et [à] organiser leur insertion dans les créneaux dégagés ». La recommandation n° 18 de ce rapport est de « désigner des référents métiers comme porte d'entrée aux rendez-vous pour les publics prioritaires ». À la connaissance des rapporteurs, ces partenariats ne font en outre pas l'objet d'un processus d'évaluation structuré. La DFAE a uniquement mentionné à ce sujet qu'il était demandé aux ambassades « de réellement mesurer l'opportunité de mettre en place un tel dispositif ». Il semble à cet égard indispensable de déployer de véritables mécanismes d'évaluation, au moins au niveau interne. La mission d'information admet en effet que la conduite de la politique étrangère de la France au niveau local suppose une certaine discrétion.
La mission d'information a par ailleurs relevé que le partage d'informations entre les différents ministères concernés demeurait perfectible. Elle y voit une nouvelle illustration des difficultés à articuler les priorités des différents ministères impliqués, en l'absence de stratégie globale. Elle souligne donc la nécessité d'assurer une coordination suffisante entre les ministères de l'intérieur et de l'Europe et des affaires étrangères sur les partenariats conclus au niveau local en matière de visas.
* 29 En raison de leur caducité de fait, les accords bilatéraux conclus avec des États tiers postérieurement inscrits à l'annexe II du règlement (UE) 2018/1806 ne sont pas mentionnés dans le présent rapport.
* 30 Faute d'accord formel, l'exemption de visa court-séjour pour les ressortissants de Nauru n'est à ce jour pas effective.
* 31 Les huit États tiers concernés sont l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie et l'Ukraine.
* 32 Visa Facilitation Agreement - European Union Readmission Agreement.
* 33 Respectivement à partir des 1er janvier 2022 et 2023.
* 34 Aux termes des éléments publiés par le Conseil, « la suspension couvre les dispositions qui prévoient une exemption des obligations en matière de pièces justificatives, réglementent la délivrance de visas à entrées multiples et réduisent les droits liés à une demande de visa, dans la mesure où ces dispositions sont applicables aux fonctionnaires du régime biélorusse. Cette décision n'affectera pas les citoyens biélorusses ordinaires, qui continueront à bénéficier, en vertu de l'accord visant à faciliter la délivrance de visas, des mêmes avantages que ceux dont ils bénéficient actuellement » (communiqué de presse du 9 novembre 2021 ; décision (UE) 2021/1940 du Conseil du 9 novembre 2021).
* 35 L'accord de facilitation de la délivrance visa a d'abord fait l'objet d'une mesure de suspension partielle (décision (UE) 2022/333 du Conseil du 25 février 2022), avant que celle-ci ne soit étendue à l'ensemble de l'accord (décision (UE) 2022/1500 du Conseil du 9 septembre 2022).
* 36 Accord postérieurement modifié, au 1er juillet 2022.
* 37 À l'exception de l'accord conclu avec le Cap-Vert, qui ne prévoit aucun frais. Des frais supplémentaires d'un montant maximum de 30 euros sont par ailleurs prévus dans les accords afin de couvrir les frais des éventuels prestataires de service mobilisés pour l'enregistrement des demandes.
* 38 Un visa de circulation d'un an est délivré à condition que le demandeur ait obtenu trois visas au cours des deux années précédentes et en ait fait un usage légal. Par prolongation un visa de circulation de deux ans est délivré sous la même condition au demandeur qui a obtenu un visa d'un an lors des deux années précédentes. La même logique s'applique ensuite pour la délivrance d'un visa de circulation valable cinq ans.
* 39 L'augmentation en 2022 du nombre de franchissements irréguliers des frontières de l'Union par la route des Balkans résultait par exemple en partie des accords d'exemption de visa conclus par la Serbie avec 24 pays tiers dont les ressortissants étaient soumis à l'obligation de visa dans l'Union. Un dialogue a été engagé, lequel a débouché sur la dénonciation de certains de ces accords par la Serbie et de l'engagement d'un plan d'alignement de son régime de visa sur celui de l'UE.
* 40 Rapport n° 571 du 6 décembre 2024 de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil dans le cadre du mécanisme de suspension de l'exemption de visa, consultable en anglais.
* 41 La décision (UE) 2022/366 du Conseil du 3 mars 2022 était ainsi limitée « aux passeports ordinaires délivrés à partir du 25 mai 2015, lorsque le nombre de demandeurs retenus dans le cadre des programmes de citoyenneté par investissement du Vanuatu a commencé à augmenter de manière significative ».
* 42 Décision (UE) 2022/2198 du Conseil du 8 novembre 2022
* 43 Communication (2023) n° 297 du 30 mai 2023 de la Commission européenne précitée.
* 44 Au a) du 1 de son article 6.
* 45 En raison de leur caducité de fait, les accords d'exemption de visas pour les titulaires de passeports diplomatiques, de service ou spéciaux conclus par la France antérieurement à l'inscription de l'État partenaire sur l'annexe II du règlement (UE) 2018/2806 ne sont pas mentionnés. Pour des raisons de lisibilité, seuls les États figurant à l'annexe B de l'arrêté du 10 mai 2010 modifié en application d'un accord bilatéral le sont.
* 46 Accord distinct de l'accord relatif à l'exemption de visas court séjour
* 47 Un accord bilatéral en date du 7 octobre 2009 préexistait, mais semble rendu caduc de fait.
* 48 Un accord bilatéral en date du 9 décembre 2009 préexistait mais semble rendu caduc de fait.