N° 217
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 décembre 2024
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
économiques (1)
relatif au programme
Territoires d'industrie,
Par Mme Martine BERTHET, M. Rémi CARDON et Mme Anne-Catherine LOISIER,
Sénatrices et Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente ; MM. Alain Chatillon, Daniel Gremillet, Mme Viviane Artigalas, MM. Franck Montaugé, Franck Menonville, Bernard Buis, Fabien Gay, Pierre Médevielle, Mme Antoinette Guhl, M. Philippe Grosvalet, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, M. Rémi Cardon, Mme Anne-Catherine Loisier, secrétaires ; Mme Martine Berthet, MM. Yves Bleunven, Michel Bonnus, Denis Bouad, Jean-Marc Boyer, Jean-Luc Brault, Frédéric Buval, Henri Cabanel, Alain Cadec, Guislain Cambier, Mme Anne Chain-Larché, MM. Patrick Chaize, Patrick Chauvet, Pierre Cuypers, Éric Dumoulin, Daniel Fargeot, Gilbert Favreau, Mmes Amel Gacquerre, Marie-Lise Housseau, Brigitte Hybert, Annick Jacquemet, Micheline Jacques, MM. Yannick Jadot, Gérard Lahellec, Vincent Louault, Mme Marianne Margaté, MM. Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Lucien Stanzione, Jean-Claude Tissot.
SOMMAIRE
I. LE PROGRAMME TERRITOIRES D'INDUSTRIE, UN INSTRUMENT ORIGINAL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE TERRITORIALISÉE 16
A. DE L'INSTRUMENT DE COHÉSION SOCIALE À L'OUTIL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE : LES DEUX TEMPS DES TERRITOIRES D'INDUSTRIE 16
1. Les Territoires d'industrie de phase 1 (2018-2022) : une carte blanche aux territoires 16
a) La dernière pièce du puzzle de la reconquête industrielle ? 16
b) Une méthode novatrice : la carte blanche aux territoires 16
c) Une désignation volontariste des Territoires d'industrie, révélatrice du double objectif du programme 17
2. La phase 2 (2023-2027) : rendre le programme plus opérationnel 20
a) Des périmètres plus opérationnels 20
b) Une méthode légèrement rénovée 21
B. UNE APPROCHE ORIGINALE : LA PRISE EN COMPTE DES FACTEURS TERRITORIAUX DANS LES DYNAMIQUES INDUSTRIELLES 24
1. Un sous-jacent théorique trop longtemps ignoré : l'impact des facteurs locaux sur les dynamiques industrielles 24
2. Une architecture de gouvernance reflétant la logique ascendante et territorialisée du programme 26
a) Au niveau local, une architecture de gouvernance bicéphale associant élus et industriels, plébiscitée 26
b) La qualité du dialogue avec l'État, un autre élément facilitateur crucial 27
c) Les chargés de mission, des facilitateurs 27
3. Un programme à l'origine dépourvu de tous moyens financiers 28
II. UNE MISE EN oeUVRE INÉGALE, PERTURBÉE PAR LA CRISE COVID 30
A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DES FINANCEMENTS COUPÉE NET PAR LES MESURES DE FREINAGE BUDGÉTAIRE 30
1. Une montée en puissance des financements avec la période covid 30
a) Le nécessaire déblocage de crédits dédiés au programme 30
b) Lors de la crise de la covid et du plan de relance, une substitution de crédits d'urgence aux crédits récurrents 31
c) Des engagements financiers initiaux non tenus, compensés par les plans de relance 32
2. Un nouveau financement dédié en phase 2 insuffisant par rapport aux besoins 34
a) Des moyens budgétaires de phase 2 normalisés... 34
b) ... en outre coupés net par les mesures de freinage budgétaire... 36
c) ... et in fine largement insuffisants 37
3. Un bilan de financement mitigé 38
a) Un fléchage imparfait des financements promis aux Territoires d'industrie 38
b) Un soutien financier insuffisant en faveur des collectivités engagées en faveur de l'industrie dans leurs territoires, notamment pour le volet foncier 41
B. UNE INÉGALE APPROPRIATION PAR LES DIFFÉRENTS ACTEURS, DANS LES TERRITOIRES 45
1. Une inégale implication des régions, appelée à monter en puissance en phase 2 45
a) Une réticence initiale débouchant sur une implication hétérogène 45
b) Une implication croissante des régions, avec le soutien de l'État 47
c) Un bilan financier difficile à établir 48
2. Les chambres de commerce et d'industrie, grandes absentes des Territoires d'industrie 48
3. Un rôle d'animateur de l'État globalement bien perçu 50
a) Au niveau national, une gouvernance en mode projet agile et efficace 50
b) Au niveau local, un rôle hétérogène mais plutôt bien perçu 51
C. LA NÉCESSITÉ D'UNE ÉVALUATION SOLIDE DU PROGRAMME POUR MIEUX CALIBRER SES ÉVOLUTIONS À VENIR 52
a) Une appréciation en demi-teinte des acteurs du monde industriel 52
b) Des résultats macro-économiques contrastés 52
c) Les ferments de la compétitivité à venir ? 54
2. Mieux évaluer les résultats du programme à tous les niveaux 55
a) Une absence d'évaluation des moyens engagés... 55
b) ... et des résultats obtenus 57
c) La nécessité d'un suivi fin au niveau local comme au niveau agrégé, une recommandation récurrente partiellement satisfaite 57
III. ADAPTER LES POLITIQUES PUBLIQUES AUX BESOINS DES TERRITOIRES, LA CONDITION D'UNE RÉINDUSTRIALISATION RÉUSSIE 58
A. COMPÉTENCES ET ATTRACTIVITÉ : DES BESOINS TERRITORIAUX DIFFÉRENCIÉS, INSUFFISAMMENT SOUTENUS PAR LE PROGRAMME 59
1. L'augmentation des compétences : des actions locales en manque de relais et de coordination nationale 59
a) Des actions proactives au niveau local, souffrant d'un manque de structuration au niveau national 60
b) Une nécessaire stimulation des services en charge de la formation au niveau national 61
c) Affermir le modèle des écoles de production 62
2. Disponibilité des logements et attractivité du territoire : un continuum à réinvestir 65
a) La disponibilité en logements de proximité, un déterminant majeur du recrutement 65
b) Accessibilité et mobilités, deux axes complémentaires de l'attractivité 67
c) Penser l'attractivité comme un tout : un axe du programme à renforcer 68
B. PARTIR DES BESOINS DES TERRITOIRES POUR DÉTERMINER LES ACTIONS À MENER DANS LE CADRE DU PROGRAMME 69
1. Mieux adapter l'offre de service aux problématiques des Territoires d'industrie 69
2. Réactiver l'axe « simplification » du programme en encourageant le recours aux dérogations au droit commun 71
C. FAVORISER L'ÉMERGENCE DE FILIÈRES TERRITORIALES INNOVANTES 73
1. Permettre la structuration de filières territoriales 73
a) Les filières, des moteurs pour le tissu économique 73
b) À la recherche de partenariats : sortir des Territoires d'industrie 76
2. Mieux articuler les projets locaux avec les priorités nationales de politique industrielle, tout en restant à l'écoute des territoires 77
AXE 1 : PÉRENNISER LE PROGRAMME EN RÉORIENTANT SES PRIORITÉS VERS LES PRINCIPAUX DÉTERMINANTS DE L'ATTRACTIVITÉ INDUSTRIELLE 79
Sous-axe 1 : Pérenniser le programme en priorisant les territoires les plus « industrialisables », dans une logique de filière 79
Sous-axe 2 : Réorienter le programme vers les fondamentaux de l'attractivité industrielle 79
Sous-axe 3 : Réanimer l'axe « simplification du programme » 79
AXE 2 : RENDRE LE PROGRAMME PLUS OPÉRATIONNEL AMÉLIORER LA MOBILISATION DES ACTEURS ET EN CIBLANT LE FINANCEMENT 80
Sous-axe 1 : Renforcer la mobilisation des acteurs 80
Sous-axe 2 : Diversifier et mieux cibler les financements 80
AXE 3 : MIEUX S'ADAPTER AUX SPÉCIFICITÉS ET AUX BESOINS DES TERRITOIRES 80
Sous-axe 1 : Adapter l'offre de service aux besoins des territoires 80
Sous-axe 2 : Privilégier la constitution de filières locales 81
AXE 4 : S'APPUYER LE RETOUR D'EXPÉRIENCE DES TERRITOIRES D'INDUSTRIE POUR MIEUX CALIBRER LES POLITIQUES INDUSTRIELLES 81
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES 85
TABLEAU DE MISE EN oeUVRE ET DE SUIVI 91
I. UN OUTIL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE TERRITORIALISÉ TRÈS APPRÉCIÉ DES ACTEURS LOCAUX, MALGRÉ UNE MISE EN oeUVRE ET DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES 10
A. UN INSTRUMENT ORIGINAL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE TERRITORIALE 10
1. Le facteur territorial, un puissant levier de réindustrialisation, longtemps ignoré 10
2. Une architecture de gouvernance et des modalités de mise en oeuvre novatrices 10
B. UN BILAN LOCAL POSITIF, UN BILAN GLOBAL MITIGÉ 11
1. Une mise en oeuvre hétérogène portée par une implication inégale des acteurs à tous les niveaux 11
2. Un bilan financier en trompe-l'oeil 11
II. RECENTRER LE PROGRAMME POUR MIEUX SOUTENIR LES PROJETS INDUSTRIELS DE TERRITOIRES 12
A. RÉORIENTER LE PROGRAMME SUR LES FONDAMENTAUX DE L'ATTRACTIVITÉ 12
1. Penser l'attractivité dans toutes ses dimensions 12
2. Soutenir financièrement les collectivités qui investissent dans le foncier industriel et les infrastructures 12
B. MIEUX ADAPTER LE PROGRAMME AUX BESOINS DES TERRITOIRES 13
1. Prioriser, cibler et diversifier les offres de service des opérateurs de l'État 13
2. Simplifier pour mieux prendre en compte les contraintes locales 13
3. Privilégier la constitution de filières locales 13
I. LE PROGRAMME TERRITOIRES D'INDUSTRIE, UN INSTRUMENT ORIGINAL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE TERRITORIALISÉE 16
A. DE L'INSTRUMENT DE COHÉSION SOCIALE À L'OUTIL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE : LES DEUX TEMPS DES TERRITOIRES D'INDUSTRIE 16
1. Les Territoires d'industrie de phase 1 (2018-2022) : une carte blanche aux territoires 16
2. La phase 2 (2023-2027) : rendre le programme plus opérationnel 20
B. UNE APPROCHE ORIGINALE : LA PRISE EN COMPTE DES FACTEURS TERRITORIAUX DANS LES DYNAMIQUES INDUSTRIELLES 24
1. Un sous-jacent théorique trop longtemps ignoré : l'impact des facteurs locaux sur les dynamiques industrielles 24
2. Une architecture de gouvernance reflétant la logique ascendante et territorialisée du programme 26
3. Un programme à l'origine dépourvu de tous moyens financiers 28
II. UNE MISE EN oeUVRE INÉGALE, PERTURBÉE PAR LA CRISE COVID 30
A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DES FINANCEMENTS COUPÉE NET PAR LES MESURES DE FREINAGE BUDGÉTAIRE 30
1. Une montée en puissance des financements avec la période covid 30
2. Un nouveau financement dédié en phase 2 insuffisant par rapport aux besoins 34
3. Un bilan de financement mitigé 38
B. UNE INÉGALE APPROPRIATION PAR LES DIFFÉRENTS ACTEURS, DANS LES TERRITOIRES 45
1. Une inégale implication des régions, appelée à monter en puissance en phase 2 45
2. Les chambres de commerce et d'industrie, grandes absentes des Territoires d'industrie 48
3. Un rôle d'animateur de l'État globalement bien perçu 50
C. LA NÉCESSITÉ D'UNE ÉVALUATION SOLIDE DU PROGRAMME POUR MIEUX CALIBRER SES ÉVOLUTIONS À VENIR 52
2. Mieux évaluer les résultats du programme à tous les niveaux 55
III. ADAPTER LES POLITIQUES PUBLIQUES AUX BESOINS DES TERRITOIRES, LA CONDITION D'UNE RÉINDUSTRIALISATION RÉUSSIE 58
A. COMPÉTENCES ET ATTRACTIVITÉ : DES BESOINS TERRITORIAUX DIFFÉRENCIÉS, INSUFFISAMMENT SOUTENUS PAR LE PROGRAMME 59
1. L'augmentation des compétences : des actions locales en manque de relais et de coordination nationale 59
2. Disponibilité des logements et attractivité du territoire : un continuum à réinvestir 65
B. PARTIR DES BESOINS DES TERRITOIRES POUR DÉTERMINER LES ACTIONS À MENER DANS LE CADRE DU PROGRAMME 69
1. Mieux adapter l'offre de service aux problématiques des Territoires d'industrie 69
2. Réactiver l'axe « simplification » du programme en encourageant le recours aux dérogations au droit commun 71
C. FAVORISER L'ÉMERGENCE DE FILIÈRES TERRITORIALES INNOVANTES 73
1. Permettre la structuration de filières territoriales 73
2. Mieux articuler les projets locaux avec les priorités nationales de politique industrielle, tout en restant à l'écoute des territoires 77
AXE 1 : PÉRENNISER LE PROGRAMME EN RÉORIENTANT SES PRIORITÉS VERS LES PRINCIPAUX DÉTERMINANTS DE L'ATTRACTIVITÉ INDUSTRIELLE 79
Sous-axe 1 : Pérenniser le programme en priorisant les territoires les plus « industrialisables », dans une logique de filière 79
Sous-axe 2 : Réorienter le programme vers les fondamentaux de l'attractivité industrielle 79
Sous-axe 3 : Réanimer l'axe « simplification du programme » 79
AXE 2 : RENDRE LE PROGRAMME PLUS OPÉRATIONNEL AMÉLIORER LA MOBILISATION DES ACTEURS ET EN CIBLANT LE FINANCEMENT 80
Sous-axe 1 : Renforcer la mobilisation des acteurs 80
Sous-axe 2 : Diversifier et mieux cibler les financements 80
AXE 3 : MIEUX S'ADAPTER AUX SPÉCIFICITÉS ET AUX BESOINS DES TERRITOIRES 80
Sous-axe 1 : Adapter l'offre de service aux besoins des territoires 80
Sous-axe 2 : Privilégier la constitution de filières locales 81
AXE 4 : S'APPUYER LE RETOUR D'EXPÉRIENCE DES TERRITOIRES D'INDUSTRIE POUR MIEUX CALIBRER LES POLITIQUES INDUSTRIELLES 81
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES 85
TABLEAU DE MISE EN oeUVRE ET DE SUIVI 91
L'ESSENTIEL
Le mercredi 18 décembre 2024, la commission des affaires économiques a adopté le rapport d'information de Mme Martine Berthet, M. Rémi Cardon et Mme Anne-Catherine Loisier sur le programme Territoires d'industrie.
Soucieux, dans une logique de territorialisation de leur mission de contrôle, de confronter les réalités de terrain aux bilans tirés par les pilotes et acteurs du programme au niveau national, les rapporteurs ont constaté la dynamique très positive - quoique inégale - impulsée par le programme au niveau local, malgré un soutien hétérogène de l'État et de ses opérateurs. Cette démarche s'inscrit dans la logique de « contrôle sénatorial de proximité » souhaité par le Président du Sénat, visant à mieux évaluer l'impact des politiques publiques au niveau local.
Afin d'affermir la composante territoriale de l'effort national de réindustrialisation, les rapporteurs proposent de pérenniser le programme, peu coûteux pour les finances publiques, en le recentrant sur les territoires en capacité de développer une activité structurée autour de filières industrielles. Ils recommandent en particulier de mieux soutenir les initiatives locales visant à renforcer de manière transversale l'attractivité des territoires pour l'industrie et d'encourager le recours aux dérogations, pour mieux s'adapter aux réalités et contraintes locales.
I. UN OUTIL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE TERRITORIALISÉ TRÈS APPRÉCIÉ DES ACTEURS LOCAUX, MALGRÉ UNE MISE EN oeUVRE ET DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES
A. UN INSTRUMENT ORIGINAL DE POLITIQUE INDUSTRIELLE TERRITORIALE
1. Le facteur territorial, un puissant levier de réindustrialisation, longtemps ignoré
Lancé en 2018, le programme Territoires
d'industrie réintroduit la notion de territoires dans la stratégie de reconquête industrielle engagée au mi-temps des années 2010, d'abord focalisée sur la réduction des coûts de production et le soutien aux grandes filières et à l'innovation. Il s'agissait de construire, de manière proactive, le « facteur territorial » à l'oeuvre, par exemple, dans les districts italiens (constitué de « facteurs invisibles » tels que les relations entre acteurs, les traditions et expériences, la culture industrielle, ...), dont le poids dans les trajectoires industrielles a été récemment évalué par la littérature économique à pas moins de 40 %. Cette approche territoriale est d'autant plus pertinente qu'on estime que le tissu industriel déjà existant concentre 70% du potentiel de réindustrialisation en France ; elle pourrait permettre, au total, la création de plus de 400 000 emplois.
Au total, 183 Territoires d'industrie ont été labellisés lors de la reconduction du programme, pour la période 2023-2027, rassemblant 630 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
2. Une architecture de gouvernance et des modalités de mise en oeuvre novatrices
Conçu comme un outil « biface » de cohésion sociale et territoriale et de politique industrielle, le programme, piloté conjointement par la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'économie et par l'Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT), repose sur une logique ascendante d'élaboration de projets au niveau de chaque territoire d'industrie, piloté localement par un binôme constitué d'un élu local et d'un industriel du territoire, épaulé d'un comité de projet composé de l'ensemble des acteurs locaux pertinents en fonction des caractéristiques du territoire, ainsi qu'un représentant de l'État - généralement le sous-préfet. À l'origine, l'État et ses opérateurs soutiennent le programme uniquement via la priorisation vers les Teritoires d'industrie d'outils de politiques publiques existantes, sans crédits supplémentaires.
« L'objectif était de donner carte blanche aux territoires. »