PREMIÈRE PARTIE
LE
FONCIER, OBJET DE PROPOSITIONS :
RESTITUTION DES COP FONCIER
OUTRE-MER
Modérateurs du débat :
Caroline Cunisse,
directrice
générale, Interco' Outre-mer
et
Philippe Schmit,
expert foncier et
urbanisme, Urba Demain
Mme Caroline Cunisse, directrice générale, Interco' Outre-mer. - Je propose que chacun se présente.
Mme Laure Belanger, vice-présidente au Tribunal de première instance de Papeete et magistrate coordonnatrice du Tribunal foncier de la Polynésie française. - Je suis vice-présidente au tribunal de première instance de Papeete et coordinatrice du tribunal foncier depuis qu'il a vu le jour en septembre 2017. J'ai d'ailleurs contribué à sa mise en place en tant que conseillère de la ministre de la Justice, Mme Christiane Taubira. Celle-ci m'avait confié, alors que je relevais encore de la DACS (Direction des affaires civiles et du sceau), une mission en ce sens, en Polynésie française.
Mme Sylvie Hoareau, directrice du cabinet généalogique de l'océan Indien. - Je dirige le cabinet généalogie de l'océan Indien à La Réunion. Je me félicite de la coordination entre acteurs privés et publics, et me réjouis, en qualité de généalogiste, de participer à ce colloque.
M. Eugène Larcher, vice-président de l'agglomération Espace Sud Martinique, maire de Les Anses d'Arlet. - Je suis vice-président de l'agglomération Espace Sud Martinique, maire de Les Anses d'Arlet, vice-président d'Interco' Outre-mer, et conseiller territorial, en charge de la coopération.
M. Erik Terquem, président directeur général du groupe Terquem, généalogiste. - Je dirige le groupe Terquem généalogie, qui compte une quinzaine de succursales, dont quelques bureaux outre-mer.
Je ne peux que saluer l'organisation de ce colloque. Je distinguerai le foncier constructible, à forte valeur ajoutée, du foncier naturel ou agricole. Le foncier constructible présente, a priori, moins de difficultés à traiter, sauf lorsqu'il reste à en identifier les ayants droit. Quoi qu'il en soit, des moyens différents doivent être consacrés à ces deux types de foncier.
M. Philippe Schmit, expert foncier et urbanisme, Urba Demain. - Je suis expert en aménagement et en urbanisme foncier, associé à Interco' Outre-mer.
M. Claude Plénét, vice-président de l'agglomération du Centre Littoral, maire de Rémire-Montjoly. - Je suis maire de Rémire-Montjoly, commune guyanaise de 30 000 habitants, vice-président de la communauté d'agglomération du centre littoral et membre du bureau d'Interco' Outre-mer.
Il me revient d'introduire ce colloque. Quand j'échange avec mes collègues de Mayotte, je serais tenté de dire que nous ne faisons pas face aux mêmes réalités de terrain. Chaque territoire ultramarin semble confronté à ses propres problématiques. Il fallait cependant bien convenir d'un angle sous lequel aborder ensemble le sujet du foncier. Nous avons travaillé sur l'indivision, les autorisations d'urbanisme, la police de l'urbanisme et, surtout, la planification. Qui apparaît mieux placé que le pouvoir exécutif local, c'est-à-dire qu'une équipe municipale, pour en fixer les objectifs ?
J'ai visité Fort-de-France. Comme à Cayenne, la problématique de l'indivision y est palpable. Des maisons du centre-ville y sont à l'abandon depuis des années. Comment y remédier ? Des recommandations vous seront présentées tout à l'heure. Prenez-les comme une boîte à outils, dans laquelle prélever ce que vous estimerez utile.
Ni mon collègue Eugène Larcher, ni moi-même, ne nous prétendons des spécialistes du foncier. Nous n'en sommes pas moins confrontés à ses problématiques. En Guyane, à première vue, et à la différence des territoires insulaires, l'espace n'est pas ce qui manque. Pour autant, dans les communes de l'intérieur, le foncier n'appartient pas forcément aux collectivités, ce qui pose problème.
Par ailleurs, le sujet de l'indivision se révèle complexe à gérer pour les maires car il touche à la famille. À titre d'exemple, à Rémire-Montjoly, nous souhaitions aménager un parking à proximité d'une école. À l'issue d'une enquête, nous avons identifié le propriétaire du terrain. En réalité, derrière celui-ci ne se cachaient pas moins de vingt ayants droit, répartis entre deux branches hostiles d'une même fratrie. Au final, nous ne savons toujours pas à qui appartient l'espace que nous souhaitons aménager.
Concernant les autorisations d'urbanisme, les mêmes problèmes reviennent sans cesse sur nos territoires. Les constructions illicites - terme plus adapté, selon moi, que celui, souvent utilisé aussi, de constructions indignes - posent des difficultés aux maires, désarmés face à la prolifération des squats. Il revient à la police municipale de se rendre sur place pour dresser un procès-verbal. Le maire promulgue alors un arrêté interruptif de travaux (AIT), à transmettre au procureur chargé d'y donner suite. Le temps qu'aboutisse la procédure, les constructions à faire disparaître ont décuplé. J'ai proposé un système dérogatoire pour les outre-mer, autorisant la démolition immédiate de toute construction irrégulière en cours. Un tel dispositif apparaît cependant complexe à instaurer, d'autant qu'un recours reste possible.
Les constructions outre-mer devraient également gagner en qualité. La France est plurielle. Les mêmes règles ne sauraient s'appliquer partout. Un architecte doit tenir compte du climat. En Guyane, nous ne craignons pas les cyclones. Mon collègue de Grand-Santi est en revanche témoin d'une sécheresse inédite. Nous ne saurions autoriser à construire n'importe comment, sous peine de mettre en danger les résidents en cas d'événement climatique.
Il importe de planifier l'urbanisme, à travers le plan local d'urbanisme (PLU), notamment. Mais comment déclarer une zone constructible sans vision ni maîtrise du foncier ?
M. Philippe Schmit. - Le recueil de recommandations que je m'apprête à vous présenter est consultable en ligne. Je passerai d'abord en revue nos treize recommandations relatives à l'indivision en commençant par les recommandations stratégiques ou politiques avant d'évoquer les recommandations plus techniques.
Un consensus existe quant à l'existence d'une problématique de l'indivision sur les cinq territoires ultramarins représentés dans l'Interco' Outre-mer. La situation n'en gagnerait pas moins à être objectivée.
Il conviendrait de construire des observatoires locaux de l'indivision, de préférence à l'échelle intercommunale. Ces structures permettraient de collecter des données à la fois quantitatives et qualitatives.
L'article 248 de la loi 3DS laisse le soin aux intercommunalités de désigner des référents chargés du recensement des propriétés en indivision. D'après nos observations, cette disposition semble restée lettre morte. Il n'en conviendrait pas moins d'inciter à l'appliquer et de valoriser les missions des « référents indivision » des intercommunalités pour en faire des acteurs de premier plan face aux enjeux, d'observation, d'une part et, d'autre part, fiscaux, sociaux et territoriaux de l'indivision.
Par ailleurs, il importe de structurer le dialogue avec les particuliers. L'insuffisance des échanges entre les différentes sphères de professionnels, dont les géomètres et les notaires, pose problème. Nous recommandons de hisser l'indivision au rang de sujet majeur des conférences territoriales. Il convient d'y réunir les élus locaux et les entités parapubliques comme les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ou les établissements publics fonciers (EPF), mais aussi les géomètres, les notaires ou les généalogistes pour les amener à discuter, en particulier de l'indivision, au moins une fois par an, à l'échelle intercommunale. Ceci faciliterait la coordination de leurs actions.
Il importe de dissiper, par des plans de communication, les incompréhensions liées à la complexité du sujet de l'indivision. La population peine à en percevoir les enjeux. Les plaintes à l'encontre des notaires, qui mettent souvent des années à régler une succession, ne sont pas rares. Diffuser un message collectif cohérent et encourageant aiderait à résoudre le problème. Nous proposons de coordonner l'action de l'État aux initiatives prises à l'échelle du territoire. L'État devrait donner, en matière de communication, une impulsion sous forme de cadre commun à adapter localement, y compris dans les langues vernaculaires.
Il importe d'accompagner les administrés indivisaires, pour la plupart en désarroi. Des étudiants en droit pourraient être facilement mobilisés dans le cadre de conventions avec des organismes de formation.
Il serait bon de savoir qui, précisément, s'occupe de l'indivision au niveau étatique. L'État devrait ainsi désigner un « référent indivision » dans chaque territoire. L'indivision n'a pas uniquement trait à la fiscalité. La direction générale des finances publiques (DGFIP) n'est donc pas la seule concernée. De même, la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) n'a pas à s'occuper seule de l'indivision, sous le prétexte que celle-ci concerne le logement ; pas plus que cette mission n'est censée revenir exclusivement à l'Office national des forêts (ONF) ou à la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt.
Le référent indivision de l'État assurerait le lien avec le référent indivision du territoire.
Il importe que, dans chaque territoire ultramarin, soit mise en place une juridiction exceptionnelle en charge des affaires foncières, baptisée, selon les cas, tribunal foncier, chambre foncière ou commission de conciliation foncière. La structuration de juridictions spécialisées enverrait un signal fort à la population.
Mme Laure Belanger. - Je ne peux que souscrire à la recommandation de créer une juridiction exceptionnelle, telle qu'il en existe déjà en Polynésie française. La création de ce tribunal foncier résulte d'une étroite collaboration entre le territoire et l'État. Rattaché au tribunal de première instance, il dispose d'une compétence spécifique pour les affaires dites « de terre », c'est-à-dire touchant à la propriété, au partage, à la délimitation de la terre ou encore à son accès, lorsqu'il est compliqué par des servitudes. Ce tribunal, unique en France, s'inscrit dans une tradition en Polynésie française, où les juridictions s'occupant des affaires de terre ont toujours été des juridictions particulières. Il fonctionne depuis le 1er décembre 2017.
Je lui vois trois raisons d'être.
D'abord, il possède une valeur symbolique : son existence même souligne l'importance qu'accordent les autorités aux problématiques foncières, sachant que celles-ci font partie du quotidien de la plupart des familles polynésiennes.
De plus, il constitue un point d'entrée unique pour les habitants confrontés à un problème foncier. Ainsi, en Polynésie française, le service d'accueil unique du justiciable (SAUJ) n'est pas concerné par les affaires foncières. Le tribunal foncier facilite la communication institutionnelle et l'identification, par les professionnels, des interlocuteurs auxquels s'adresser.
Enfin, il accroît l'efficacité de la justice car il emploie un personnel spécialisé (trois magistrats en l'occurrence), sélectionné à la fois pour ses compétences en matière foncière et son appétence pour ce type d'affaires. Le personnel de greffe de ce tribunal a lui aussi été recruté pour son intérêt envers les affaires foncières et ses compétences dans ce domaine.
Des règles de procédure particulières y ont été mises en place. Le juge y dispose ainsi de pouvoirs élargis afin de venir en aide aux justiciables, qui ne sont pas tenus d'engager un avocat. Un magistrat peut désigner, en cours de procédure, un médiateur foncier - profession réglementée depuis quelques années en Polynésie française - sous réserve qu'aucun indivisaire ne s'y oppose. Ce médiateur dispose alors d'un délai de trois mois renouvelables pour parvenir à un accord. Si celui-ci n'est pas homologué, la procédure reprend son cours. Par souci de faciliter la médiation, nous avons demandé aux médiateurs - ce qu'ils ont bien volontiers accepté - de nous suivre lors de nos audiences, y compris dans les îles. Avant qu'elles débutent, ils présentent leur fonction. La prise en charge de leurs frais de transport a été négociée avec le conseil d'accès aux droits. Nous espérons que le nombre de dossiers de médiation, encore limité pour l'heure, progressera au fil du temps.
M. Eugène Larcher. - Je parlerai de mon territoire, la Martinique, une île de 1 100 km2, s'étendant sur soixante kilomètres de long et treize de large. Sa population de 385 000 habitants vieillit en raison du départ des jeunes, principalement à cause d'un manque de logements.
Les populations ultramarines ne disposent que de moyens financiers limités. Or régler une succession revient excessivement cher. Certains propriétaires y renoncent dès lors. Par ailleurs, l'héritage de la colonisation continue de peser.
La loi Letchimy apparaît obsolète. Il faudrait que les intercommunalités se saisissent elles-mêmes de l'indivision pour que le traitement du sujet progresse. Si on ne met pas un terme à l'indivision, le tribunal foncier n'aurait pas de raison d'être. De fait, j'encourage les communautés d'agglomération à franchir un pas de plus, de manière à mettre fin à l'indivision. Faute de terrain disponible, les entreprises ne peuvent pas s'installer outre-mer, ce qui entraîne un déficit de créations d'emploi. En l'absence de travail, les jeunes s'en vont et un cercle vicieux s'instaure. Pour le rompre, il convient d'abord de s'attaquer au problème que posent les successions, puis à l'indivision.
M. Claude Plénet. - Je donnerai un exemple de l'intérêt d'un travail sur le dossier de l'indivision. J'ai discuté avant-hier avec mon collègue de Saint-Esprit, Fred Tirault. La commune de Saint-Esprit compte 10 240 habitants et 402 biens immobiliers vacants, soit 10 % du parc. Fred Tirault a lancé deux procédures, l'une d'acquisition d'un bien présumé sans maître et l'autre, de déclaration d'état d'abandon manifeste. Seul a progressé le traitement d'une vingtaine de dossiers sur les quarante-deux en cours depuis 2020. Ceci prouve l'intérêt de s'orienter vers la conciliation et une procédure judiciaire. Certes, toute procédure judiciaire s'annonce longue et son aboutissement, incertain. Le règlement d'une succession demeure coûteux en France. Hériter entraîne des dépenses et implique donc de disposer des fonds nécessaires, ce qui ne va pas de soi.
En Martinique, 38 000 logements demeurent vacants pour des raisons de succession ou d'indivision. Ce chiffre donne une idée de l'ampleur du chantier auquel s'atteler. Je ne sais comment envisager de régler la problématique à laquelle fait face, dans sa commune, mon collègue de Matoury, Serge Smock, par ailleurs président de la communauté d'agglomération du centre littoral de Guyane (CACL). Des quartiers immenses y sont squattés, comme d'ailleurs à Cayenne et dans beaucoup de communes de Guyane. Sans la conciliation, le maire risque de se retrouver seul face à un mur. Il n'en faut pas moins avancer et construire les territoires, de manière à la fois quantitative et qualitative.
Il n'est pas acceptable que tant de constructions demeurent à l'abandon, envahies par la végétation dans les Antilles, en particulier à Basse-Terre ou Pointe-à-Pitre. L'exécutif assume une part de responsabilité dans ce problème. Il a un rôle de facilitateur à jouer. Le recours à la conciliation apparaît indispensable.
M. Erik Terquem. - Les propos qui viennent d'être tenus résonnent profondément en moi. Ils trouveront à n'en pas douter un écho chez les professionnels concernés par le foncier comme les géomètres. Claude Plénet, sachez qu'il existe des solutions pratiques pour régler les problèmes que vous évoquez, tout à fait symptomatiques de ce que nous constatons sur le terrain.
Pour régler une indivision, il importe d'identifier précisément, d'une part, le bien concerné et, d'autre part, les ayants droit. La moitié des recherches foncières que mène notre cabinet à la demande d'héritiers montrent que les terrains que ceux-ci revendiquent n'appartiennent plus, en réalité, à leur famille. Aussi importe-t-il de déterminer la généalogie du titre de propriété, quitte à convoquer l'expert géomètre pour borner le bien et en établir la superficie.
La qualité héréditaire du co-indivisaire doit aussi être prouvée. Il ne suffit pas de s'inscrire dans une généalogie pour prétendre à un héritage. Les héritiers d'un bien ne sont autres que les descendants vivants les plus proches du porteur du titre de propriété. Il importe d'établir une dévolution successorale certifiée, qui permette au notaire d'enregistrer l'acte de notoriété, lequel conférera la qualité héréditaire aux héritiers.
À La Réunion, nous dénombrons en moyenne entre 90 et 130 héritiers par indivision, sachant que, selon l'administration fiscale, 37 % du territoire de La Réunion est en indivision. Pour identifier les parcelles en indivision, il suffirait à l'administration centrale étatique de recenser toutes les parcelles où l'impôt foncier n'est pas levé. Il en résulte d'ailleurs des milliards d'euros de pertes pour les administrations, locales comme nationales.
Depuis quinze ans, à La Réunion, notre cabinet suit 750 dossiers, soit 15 000 héritiers. Le généalogiste établit une dévolution successorale, un tableau certifié, et soumet à la validation d'un notaire un acte de notoriété conférant la qualité héréditaire aux ayants droit. Le généalogiste assume ensuite un second rôle : celui de mandataire successoral des héritiers.
L'article 36 de la loi du 23 juin 2006 autorise le maire à saisir un généalogiste, car il est dans l'intérêt de la commune d'identifier les ayants droit et les titres de propriété - piliers fondamentaux de la résolution d'une succession. Un généalogiste peut devenir le mandataire des héritiers, lorsque ceux-ci signent une procuration en ce sens. De fait, il arrive à des héritiers d'avoir besoin d'un mandataire, en raison d'une mésentente entre eux, ou parce que leur nombre trop important les contraint à désigner un tiers pour centraliser les informations. Il se peut aussi que le généalogiste assume un rôle de mandataire après avoir été désigné en tant que tel par une procédure judiciaire. D'une manière ou d'une autre, la désignation d'un mandataire suffit en général à débloquer la situation, ne serait-ce que pour des raisons financières.
Depuis quinze ans, à La Réunion, notre cabinet a avancé plus de 4 millions d'euros sur ses fonds propres pour accompagner les familles dans le règlement des actes indispensables à l'aboutissement de leur dossier. Parmi ces actes, citons : l'acte de notoriété conférant la qualité héréditaire ; la recherche du titre de propriété ; le bornage du terrain par un expert géomètre ; la valorisation du terrain par un expert en valeur vénale - sans omettre les frais d'avocat en cas de procédure judiciaire.
Il est nécessaire de mobiliser environ 10 000 euros en moyenne par indivision. Le mandataire, en coordination avec les services publics, pourrait être destinataire d'une telle somme. J'invite par ailleurs à distinguer les terrains à forte valeur ajoutée, en zone constructible, susceptibles de contribuer au développement économique des communes, des nombreuses parcelles agricoles non constructibles présentant des enjeux moindres.
M. Claude Plénet. - Combien d'ayants droit en moyenne dénombrez-vous par succession à l'échelle nationale ? Comment les ayants droit remboursent-ils votre cabinet ? Grâce à la vente du bien ?
M. Erik Terquem. - Notre cabinet est saisi par les héritiers qui acceptent, par contrat, de nous abandonner un pourcentage de la valorisation de leur bien, sachant qu'il nous reviendra de le liquider. Souvent, il est question de petites parcelles, qu'il n'est pas possible d'attribuer à l'ensemble des ayants droit, trop nombreux. Nous prélevons un pourcentage sur le montant du bien, une fois celui-ci vendu, plus des frais sur le montant de la transaction.
M. Claude Plénet. - Les ultramarins éprouvent souvent un fort attachement aux biens de leur famille, dont ils ne souhaitent pas se dessaisir. Que se passe-t-il dans de tels cas de figure ?
M. Erik Terquem. - À l'échelle nationale, le problème ne se pose pas. L'arsenal législatif en place suffit à régler le problème des indivisions. En lieu et place d'un héritier absent ou défaillant, dans un délai de six mois suivant le décès, en cas de non-dépôt de la déclaration de succession ou de non-règlement des impôts dus au titre du droit de succession, l'administration domaniale doit liquider le bien.
M. Antony Etelbert, docteur en anthropologie. - Je me présente en tant que docteur en anthropologie, ingénieur, urbaniste et spécialiste en ingénierie foncière. Ce que j'ai entendu à propos de l'indivision me peine. Nos sociétés sont déjà très fracturées et conflictuelles. Le règlement de l'indivision ne fait qu'aggraver une telle situation. Une solution plus douce, axée sur la médiation, ne serait-elle pas envisageable ? Dans le cadre d'une indivision, à la différence de celui d'une copropriété, tous les propriétaires ou ayants droit se connaissent. Dans certaines circonstances, il faudrait aboutir, au besoin à l'issue d'une médiation, à un partage du foncier en lots. La propriété commune du foncier correspond à une résurgence des cultures africaines, notamment igbo. Chez les Igbos, la terre appartenait au clan et, lorsqu'un de ses membres voulait construire, il s'adressait au patriarche qui lui désignait une parcelle. J'aimerais ainsi ajouter une dimension culturelle anthropologique aux réflexions développées par Interco' Outre-mer.
M. Claude Plénet a évoqué les biens sans maître ou à l'abandon. Les baux à construire pourraient bénéficier aux collectivités, de manière à partager les revenus sans déposséder les propriétaires.
M. Tearii Alpha, maire de Teva I Uta. - J'ai été ministre des Affaires foncières pendant huit ans au sein du gouvernement d'Édouard Fritch, où j'ai contribué à la création du dispositif foncier en place en Polynésie française. L'objectif du gouvernement Fritch consistait à réussir la cohésion territoriale à travers le règlement foncier. L'indivision représente à la fois un frein et une chance, dans certaines situations, car elle peut éviter qu'une famille se retrouve dépossédée d'un bien.
Il importe de s'orienter vers la médiation et la conciliation. Rien ne sert de titrer individuellement des terres pour, au final, s'en retrouver démuni. Il reste à inventer une gestion collective de l'indivision. Nous avons organisé, en 2017, un colloque intitulé « Sécurisation foncière », où nous avions convié le conseil supérieur du notariat (CSN) et son président Didier Nourissat pour qu'il accompagne, avec des experts généalogistes et géomètres, la Polynésie française vers l'instauration d'un système disruptif, toujours d'actualité.
Nous avons mis en place, à l'intention des familles, une aide individuelle à la sortie d'indivision, non remboursable et plafonnée. Nous avons en outre proposé une gestion collective de l'indivision par la création de titres collectifs de propriété. Nous avons même cherché à créer une fiducie foncière pour organiser le développement de terrains fonciers. Il s'agit d'inciter les familles à partager une ambition publique d'aménagement d'un foncier privé en amenant leur intérêt particulier à converger avec l'intérêt général.
Mme Micheline Jacques, président. - En Polynésie française, en contrepartie de cette aide non remboursable, les familles renoncent au droit de vendre leur bien pendant trente ans. La préservation du foncier présente une utilité indéniable. L'exemple de Saint-Barthélemy, territoire de 21 km2 à peine, l'illustre parfaitement : la pression foncière, considérable, et les prix exorbitants des terrains incitent la population à vendre. Je m'évertue à lutter contre cette tendance.
M. Claude Plénet. - Une famille, dans le cadre d'une indivision, n'a parfois de commun que son nom. Il arrive qu'elle ne réunisse que des étrangers, voire, pire encore, des ennemis. Aussi importe-t-il d'établir la part des choses quand il est question de famille.
Je me rappelle avoir signé un acte chez un notaire de Cayenne, qui m'a dit craindre qu'une branche d'une famille en croise une autre dans son office, auquel cas, ils risquaient d'en venir aux mains. Peut-on encore parler de famille dans ces circonstances ?
M. Philippe Schmit. - Abordons à présent nos recommandations techniques.
Il est ressorti de discussions dans le cadre des COP foncier que certaines dispositions de la loi Letchimy gagneraient à être ajustées. L'une d'elles porte sur la simple majorité requise en outre-mer pour traiter en indivision les affaires, sachant qu'en droit commun, dans l'Hexagone, l'unanimité est requise. La loi Habitat dégradé du 9 avril 2024 a prorogé le terme de la loi Letchimy jusqu'en avril 2038 tout en la faisant quelque peu évoluer. Selon nos travaux, loin de rassurer les notaires, cette loi n'est que fort peu utilisée. Aussi proposons-nous aux parlementaires de l'ajuster. La loi Letchimy s'applique en principe aux indivisions ouvertes depuis au moins dix ans. Pourquoi ne pas réduire ce délai à cinq ans ? Les délais de contestation et les modes de saisine du tribunal posent, eux aussi, problème. Les acteurs de terrain reprochent à cette loi un manque de fluidité. Son actuelle formulation ouvre la voie à plus de problèmes qu'elle n'apporte de solutions.
La problématique de la prescription acquisitive (ou usucapion) constitue un sujet de taille. Dans l'Hexagone, elle s'étend sur trente ans. La loi Habitat dégradé du 9 avril 2024 a toutefois, sous certaines conditions, réduit à dix ans le temps d'occupation nécessaire pour faire prévaloir un droit à reconnaissance de propriété. De vives inquiétudes se sont exprimées à ce sujet dans les Antilles. D'aucuns y voient un risque d'explosion sociale. La réduction du temps d'occupation a résulté d'une initiative parlementaire plutôt mahoraise. Peut-être le territoire de Mayotte présente-t-il, de ce point de vue, une particularité unique.
Nous recommandons d'opter pour un moyen terme en établissant le délai de prescription acquisitive à vingt ans en outre-mer. De plus, la notion d'usage « non équivoque » du terrain, pourtant bien présente dans le Code civil, n'apparaît plus dans la loi du 9 avril 2024. Nous y voyons un danger. Nous avons enfin été alertés à propos des délais de contestation et des mécanismes de publicité.
Des dispositifs publics d'aide individuelle aident les indivisaires à régler les frais associés à une succession - de géomètre, de généalogiste, d'avocat ou encore de médiateur foncier, le cas échéant. Les sommes correspondantes deviennent rapidement exorbitantes, au point que leur règlement se convertit en obstacle infranchissable. Surtout, elles suscitent des crispations quand leur paiement n'aboutit à rien de concret. Il importe de dresser un bilan des aides existantes.
Un GIP (Groupement d'Intérêt Public) de titrement et de règlement des indivisions a vu le jour en Martinique. Des dispositifs de prêt à taux zéro et d'avances remboursables sont en place. Il conviendrait de dresser un bilan de ces dispositifs et d'évaluer leur efficacité.
Par ailleurs, vaut-il mieux attribuer les aides aux individus ou directement aux professionnels mobilisés dans le règlement des indivisions ? Il nous semble qu'une réflexion s'impose, à partir d'un bilan de l'existant. Aux Antilles, je n'ai pas encore rencontré une seule famille épargnée par le sujet de l'indivision, qui crée des ravages, notamment en termes d'entretien des bâtiments. Comment octroyer les aides individuelles pour qu'elles jouent pleinement leur rôle ? Peut-être Laure Belanger pourra-t-elle nous éclairer de son point de vue.
Dans le même ordre d'idées, il serait bon qu'une mission gouvernementale de l'IGF (Inspection Générale des Finances) ou de l'IGEDD (Inspection Générale de l'Environnement et du Développement Durable) évalue les effets des mécanismes fiscaux (taxations, abattements et exonérations applicables aux successions, donations et partages) afin de déterminer ceux qui jouent un rôle de levier ou, à l'inverse, de frein ; d'une part, dans l'Hexagone, et d'autre part, en outre-mer.
Rappelons que le principal problème de l'indivision réside dans son cumul. Certaines s'étendent ainsi sur pas moins de trois générations. Plus le temps passe, moins une solution s'esquisse. Aussi importe-t-il d'encourager la transmission des biens du vivant de leur propriétaire. Culturellement, ce mécanisme demeure rare en outre-mer - de même qu'en France, de manière générale, encore qu'il progresse toutefois. Ceci nous ramène à nos premières recommandations concernant la nécessaire mise en place de plans de communication.
Les indivisions figent les bâtiments dans un niveau d'entretien médiocre. La même remarque vaut, plus encore en Guadeloupe qu'en Martinique, pour le petit foncier agricole, en friche ou mal entretenu. Il en résulte, non seulement un problème social, mais aussi territorial, de détérioration des paysages et d'entrave à l'action publique.
En somme, l'indivision apparaît comme l'un des facteurs du désordre foncier et le principal obstacle à surmonter dans ce domaine.
Mme Laure Belanger. - Les dispositions facilitant l'acquisition de la propriété par usucapion ne sont pas applicables en Polynésie française. Je partage les inquiétudes qui se font jour à travers vos recommandations quant aux risques d'instabilité juridique et de tensions sociales susceptibles de résulter d'un recours trop aisé à l'usucapion.
En Polynésie française, l'usucapion apparaît comme une importante source de contentieux au tribunal foncier. Il n'est par ailleurs pas facilement admis en jurisprudence. Il importe de respecter les textes de loi, très stricts dans ce domaine. L'usucapion n'est surtout pas aisément admise quand un indivisaire l'invoque. Pour se faire reconnaître comme le propriétaire d'une terre, il faut s'être comporté matériellement et intentionnellement comme un propriétaire exclusif. Or un indivisaire qui a construit ou planté sur une terre n'a effectué de tels actes qu'en tant que propriétaire indivisaire. Il faudrait, pour invoquer l'usucapion, que l'indivisaire démontre avoir agi en tant que seul et unique propriétaire et que les autres indivisaires le reconnaissent comme tel. Nous nous heurtons là à la mentalité et à la culture polynésiennes. Dans la tradition polynésienne, quand une famille se répartit l'occupation d'une terre, en laissant par exemple un membre d'une fratrie y élever une construction, il n'est pas question pour autant de lui réserver, à lui et à sa descendance, la propriété exclusive du lopin concerné. Simplement, la solidarité familiale entre en jeu. Or les descendants revendiquent par la suite la propriété privative de la terre bâtie, généralement en bord de lagon.
M. Erik Terquem. - Je salue l'intervention de Laure Belanger. Le problème que vous soulignez n'est pas tant propre à la culture polynésienne que lié au respect de la propriété. L'acte d'usucapion, lorsqu'il est sollicité au profit d'un occupant co-indivisaire, porte préjudice aux autres héritiers, ce qui apparaît intolérable. L'acte d'usucapion ne saurait poursuivre un objectif spéculatif ni profiter à des personnes n'ayant jamais occupé le terrain concerné. Des contentieux surgissent d'ailleurs à ce sujet. L'acte d'usucapion peut régler une indivision à condition qu'il ne résulte pas d'une demande de l'occupant actuel du terrain, mais du précédent occupant, à savoir ses parents ou grands-parents. Il importe dès lors de remonter la dévolution successorale. Faute de quoi, l'usucapion fait figure de bombe à retardement dans les indivisions.
Le législateur en a encore exacerbé le potentiel disruptif en accentuant la différence entre le citoyen de métropole et l'ultramarin, à l'égard d'un droit pourtant constitutionnel - celui de la propriété. Le texte de loi auquel je fais référence n'a pas été soumis au contrôle du Conseil constitutionnel qui, sans cela, l'aurait sans nul doute invalidé.
M. Saïd Omar Oili. - L'initiative de la loi que vous évoquez est en effet partie de Mayotte. Chaque territoire est différent, bien que nous soyons tous de nationalité française. Avant la départementalisation, à Mayotte, nous n'avions ni nom ni prénom, étant simplement connus en tant que « fils de... ». Le législateur a créé une commission de révision de l'état civil. Cinq ans ont été laissés à l'ensemble des Mahorais pour se choisir un nom, gratuitement. Bien que nous soyons à l'origine bantous, musulmans ou africains, nous portons désormais tous un nom à la manière française. La loi 3DS oeuvre dans le même esprit. La différenciation doit devenir une réalité dans notre République. Uniformiser les pratiques nous conduirait à l'échec.
Pourquoi ne pas laisser cinq ans à la population pour régler le problème qui nous occupe ? Certaines collectivités font face à des difficultés financières. Une telle initiative leur assurerait un afflux de trésorerie.
Près de 60 millions d'euros reviendraient à la commune de Mamoudzou si le cadastre était à jour. Une telle somme éviterait de trop solliciter l'État. En réalité, des possibilités considérables s'ouvrent à nous pour prendre en main notre propre développement. Malheureusement, nous nous sentons parfois méprisés à Paris. En tant que parlementaires, nous ferons entendre les voix de nos territoires partout où cela sera nécessaire pour que notre différence soit acceptée au sein de la nation française.
Mme Micheline Jacques, président. - Je souscris entièrement aux propos de mon collègue Saïd. La délégation aux outre-mer s'apprête à rendre un rapport sur l'adaptation des modes d'action de l'État aux réalités des territoires.
D'un territoire à l'autre, sous le prétexte que la loi est une et indivisible, son application crée des inégalités. Prenons un exemple simple : il n'est pas possible d'enseigner de la même manière le long de l'Oyapock qu'à Paris. Cette notion de différenciation et d'adaptation s'avère cruciale pour les territoires ultramarins.
L'État dépense mal ses ressources. Une révision des postes budgétaires se traduirait par l'amélioration de la situation de bien des collectivités, assortie d'économies pour l'État dans les territoires ultramarins. Du moins les dépenses de l'État y gagneraient-elles en efficacité. Je plaide pour un développement des outre-mer par le travail et la création de richesses. Nos territoires sont des territoires d'innovation. Ils doivent être pris pour exemple car ils apporteront des solutions à l'Hexagone, surtout en la période de changements climatiques que nous traversons. Montrons-nous fiers de nos territoires, plutôt que de demander à l'État de trouver des solutions à notre place. J'apprécie l'approche de la Polynésie française, qui n'a pas hésité à proposer sa propre vision du développement de son territoire. Saint-Barthélemy s'en est beaucoup inspiré. Il appartient à chaque territoire de développer son propre projet en fonction du potentiel qu'il présente.
Les territoires ultramarins transcendent les clivages partisans. Nous avons la chance d'être représentés sur les bancs du Sénat par vingt et un parlementaires sur les trois cent quarante-huit que compte cette assemblée. Notre rôle de parlementaire consiste à faire connaître les réalités de nos territoires à nos collègues de l'Hexagone. J'en profite pour remercier Vivette Lopez ainsi que d'autres collègues impliqués dans les enjeux que doivent relever les outre-mer.
M. Charles Nebot, consultant patrimonial indépendant. - En tant qu'ancien conseiller en gestion de patrimoine, je ne peux que m'incliner face à la pertinence de la plupart de vos recommandations. Depuis quatre ans, j'effectue régulièrement des allers-retours entre la Guadeloupe, la Martinique et Paris pour animer des conférences sur le fonctionnement des successions et la sortie de l'indivision. Mes clients déplorent des difficultés à assimiler les informations que je leur délivre, malgré mes efforts pour les rendre accessibles au plus grand nombre. Comment pourrais-je m'inscrire dans la démarche que vous préconisez ?
Lors de chacune de mes conférences interviennent un généalogiste, un banquier et un notaire, afin d'expliquer au grand public les enjeux de la succession. Je demande également à ces professionnels de présenter leur métier, car bon nombre de nos concitoyens redoutent de faire appel à un notaire et de s'engager dans de longues démarches, sans comprendre les éventuels obstacles à leur aboutissement.
J'ai développé des outils permettant au grand public de mieux comprendre le règlement des successions ou encore les dispositions de la loi Letchimy. Je m'interroge sur la manière de les rendre plus accessibles à tout un chacun.
M. Éric Hoffmann, président de l'Ordre des géomètres experts de l'océan Indien. - En tant que géomètre-expert, j'aimerais attirer l'attention sur l'application de la loi Letchimy aux seuls actes notariés. Étendre ses dispositions à d'autres actes délimitant les propriétés et les droits réels qui y sont attachés faciliterait le règlement des indivisions. Les géomètres-experts interviennent après tout dans le même cadre que les notaires.
M. Philippe Schmit. - Je vous invite à formuler par écrit votre proposition.
M. Éric Hoffmann. - Je tiens en outre à rappeler que l'usucapion constitue un mode d'acquisition de la propriété privilégiant l'occupant qui s'est comporté pendant une certaine durée (trente ans à l'origine) comme propriétaire, au détriment de celui qui a délaissé sa propriété. L'usucapion peut parfois résoudre des solutions inextricables - y compris dans le cadre des indivisions.
Enfin, je reviendrai sur les frais liés à la sortie d'indivision. Une telle sortie peut passer par une division de terrain, ce qui - en particulier en zone urbaine - ne va pas sans conséquence en termes d'urbanisme et d'autorisation d'urbanisme. Des travaux coûteux de viabilisation doivent obligatoirement être menés à bien avant la passation de l'acte. Or les propriétaires ne tiennent pas nécessairement à bâtir sans attendre. Certes, il importe de respecter la viabilisation, sous la forme de permis d'aménager, compte tenu du caractère indispensable de la planification. Celle-ci n'en soulève pas moins des questions à la fois financières et techniques.
M. Jean-Claude Labrador, maire de Roura en Guyane. - Je suis maire de la commune de Roura, en Guyane. Depuis une semaine que je suis à Paris, j'entends pour la troisième fois parler de visites de territoires ultramarins ayant laissé de côté mon département. Cela me déçoit.
Surtout, je ne me retrouve pas dans vos débats car le problème de foncier auquel je suis confronté se pose entre l'État et la collectivité. Votre colloque est le troisième auquel j'assiste au sujet du foncier, or il me reste encore à constater des incidences positives des débats sur le terrain. De nombreux problèmes ont été dénoncés, sans que la moindre solution ait été mise en oeuvre. Une décision finira-t-elle par être prise ? Ne devrions-nous pas plutôt orienter nos travaux futurs dans une autre direction ?
M. Claude Plénet. - La pluralité des territoires ultramarins a déjà été soulignée. La problématique de l'indivision n'en est pas moins présente partout, y compris en Guyane, dans le centre-ville de Cayenne comme à Rémire-Montjoly. Pour commencer à résoudre le problème du foncier, il importe d'opter pour un angle d'attaque, quel qu'il soit. Attelons-nous donc à surmonter les difficultés que pose l'indivision.
Nous sommes ici réunis dans un esprit constructif - et non de division. L'important travail déjà mené peut fort bien servir à notre territoire. Les recommandations présentées ce jour ne constituent pas une liste exhaustive, mais une boîte à outils. Il appartient à chacun d'y sélectionner ce qui lui convient pour remédier aux difficultés rencontrées par son territoire.
M. Félix Dada, maire de Grand-Santi en Guyane. - Je suis maire de Grand-Santi, commune guyanaise de 8 000 habitants du Haut-Maroni. Je ne parlerai pas de foncier ni même d'indivision, car, sur notre territoire, nous en sommes encore à chercher à qui appartiennent des terrains bâtis et occupés. Je suis amené à signer des permis de construire sur des terrains sans propriétaire, ce qui me place dans une situation juridiquement délicate. Lorsque je sollicite moi-même une subvention pour la construction d'une route, je dois indiquer à qui appartient le terrain sur lequel celle-ci passe, or aucun document ne me renseigne à ce propos.
M. Philippe Schmit. - Les problèmes de titrement et d'indivision contribuent au désordre foncier. Comme nous ne pouvons pas examiner en profondeur toutes les facettes de cette question, nous avons décidé de nous attacher aujourd'hui à l'indivision. Vous n'en avez pas moins raison : le titrement reste au coeur du problème. Il importe de faire vivre le foncier sur chaque territoire ultramarin, avec les acteurs de terrain.
Mme Coline Sinquin. - D'origine haïtienne et portoricaine, j'ai vécu dix ans à Saint-Martin, où j'étais propriétaire d'un restaurant, que j'ai vendu. À mon retour, quelques années après, j'ai retrouvé ce lieu sans ayant droit envahi et squatté - parfaite illustration du problème du foncier bloqué.
Il a été question d'outils pour libérer le foncier. J'ai fondé Omedom, une entreprise du secteur des nouvelles technologies. À l'instar de la Martinique, Saint-Martin fait face à des aléas climatiques majeurs. Deux mille habitants quittent cette île chaque année. 60 % du foncier n'y est pas assuré. La loi Letchimy y apparaît obsolète. La population vieillit, et les structures familiales ont fort changé, en l'espace d'une vingtaine d'années. Les familles recomposées sont de plus en plus nombreuses. Les successions, complexes, tardent à se régler. Les héritiers, acclimatés au numérique depuis leur plus jeune âge, ne sont pas éduqués aux enjeux du titrement ni du foncier. La crise du foncier recoupe la crise du logement. L'histoire s'effrite, s'égare et se cristallise. La crise que je décris est liée à des enjeux sociaux, sociétaux et culturels, mais aussi économiques et politiques. Il importe de résoudre le problème du foncier pour régulariser des territoires, en maîtriser la population, la protéger et construire avec elle une histoire, entre particuliers et professionnels.
L'outil développé par Omedom se veut une passerelle. Il est destiné aux propriétaires et aux experts qui les accompagnent. Solution à la fois digitale et éthique, il vise à acculturer à la gestion patrimoniale, centraliser des informations, suivre en temps réel des finances et anticiper l'avenir en mentionnant les ayants droit. À la demande de la collectivité de Saint-Martin, j'ai présenté Omedom en août dernier aux services du logement et de l'urbanisme, dans le cadre de la création, en janvier 2025, du GIP dont vous avez dû entendre parler. Quelle place les collectivités laisseront-elles aux solutions innovantes ? Omedom se veut un outil destiné tant à la population qu'aux collectivités. Il prend en compte les spécificités du territoire et son identité. Omedom apparaît tout à fait en phase avec vos première, quatrième, cinquième, onzième et treizième recommandations.
Mme Francette Florimond. - J'aimerais lancer un appel aux spécialistes de la succession. Il m'a fallu régler la succession de mes parents en début d'année. Bien que je dirige une publication économique, je n'ai rien compris au document successoral qui m'est parvenu. Je me suis rapprochée d'un notaire d'une grande compétence, qui l'a reformulé pour m'expliquer les processus de calcul de diverses pensions. Personne, dans ma famille, n'aurait signé le document sans la médiation du notaire. Aussi une approche pédagogique me semble-t-elle indispensable pour surmonter les problèmes de l'indivision.
M. Erik Terquem. - Le notaire, en tant qu'officier public, ne saurait être juge et partie dans les conflits familiaux que font souvent naître les indivisions. Le rôle du notaire consiste à rédiger des actes authentiques et non à gérer une indivision. Cette mission incombe à un mandataire, qui ne saurait être officier public.
Mme Laëtitia Vangout. - Un notaire est quand même tenu à un devoir de conseil. En tant que professionnel du droit, il doit expliquer les actes qu'il rédige. Il lui revient de s'assurer que l'ensemble des signataires d'un acte comprennent ce qu'ils signent. Vous avez eu raison, Mme Florimond, de demander des explications à votre notaire.
M. Philippe Schmit. - En outre-mer, bien que la situation apparaisse malaisée à objectiver, les constructions en infraction - avec ou sans autorisation - s'avèrent bien plus nombreuses que dans l'Hexagone. Il importe de dresser un état des lieux de ce phénomène. L'habitat spontané massif, relevant d'un premier type d'infraction, revêt, en Guyane ou à Mayotte, la forme de villages sortant de terre en une dizaine de jours à peine. À côté de cela s'observent les infractions commises par tout un chacun - y compris des entreprises. Bien que les chiffres manquent, et malgré les tentatives de l'agence d'urbanisme de Guyane de cartographier le phénomène, il semblerait moindre à La Réunion qu'à Mayotte ou en Guyane. Les professionnels de l'urbanisme dans les Antilles estiment que 30 % à 40 % des constructions y enfreignent la loi.
Nous recommandons de procéder à des observations puis à des analyses à l'échelle intercommunale. De telles observations gagneraient à être partagées avec les agences d'urbanisme, mais aussi d'une intercommunalité à l'autre. Beaucoup de constructions sortent de terre sans que nul ne maîtrise ce qu'il se passe. Il a été question, à Mayotte, d'impliquer les agents des polices municipales dans la lutte contre ce problème. Un enjeu d'affirmation du pouvoir politique se fait jour. Il n'est pas facile pour un élu de se montrer ferme.
La population doit comprendre que l'autorisation d'urbanisme ne relève pas d'une sanction. Il importe au contraire de la présenter comme un dispositif de protection. Des intercommunalités ont constitué des services instructeurs mutualisés. Des plans de sensibilisations gagneraient à voir le jour à l'échelle intercommunale. Un argumentaire solide devrait convaincre le citoyen pétitionnaire d'y voir une avancée en matière d'assurance de l'habitation, d'obtention de prêts, de bonne entente avec le voisinage ou encore d'administration judicieuse du bien.
Certes, il reste possible de vendre un terrain construit en infraction, mais au prix d'une extrême vulnérabilité juridique - et ce dans un contexte d'aléas climatiques de plus en plus fréquents. Le problème doit s'envisager à l'aune des transformations environnementales en cours. Sans affirmation du pouvoir politique sur l'usage du sol, un avenir sombre se profile à l'horizon.
Le respect des règles locales d'urbanisme doit devenir un enjeu prioritaire. L'établissement des PLU relève des compétences des communes, à l'exception de Mayotte où ils sont établis à l'échelle intercommunale. Leur déploiement requiert des moyens considérables, en temps comme financièrement, d'autant qu'ils supposent une grande technicité. Faute de fermeté dans leur application, ils ne servent toutefois à rien. Je me suis entretenu avec les auteurs des PLU à Mayotte ainsi qu'avec les chefs de projet. Ils nous ont mis en garde : il importe de réagir rapidement aux infractions, qu'elles soient massives ou le fait d'un simple particulier, faute de quoi surgissent des problèmes de stationnement sur la voie publique. De fait, les coûts du rattrapage, notamment pour les réseaux en Martinique ou en Guadeloupe, représentent des dépenses publiques considérables. En résumé, la police de l'urbanisme constitue un enjeu essentiel.
L'arsenal législatif en place, bien qu'assez complet, demeure insuffisamment utilisé. Une loi promulguée par ordonnance en 2019 a conforté les pouvoirs du maire en matière de mise en demeure et d'astreinte. Le pouvoir local devrait davantage s'en saisir et ainsi être en mesure de témoigner devant le juge qu'il a réagi à temps. Les outils existants auraient intérêt à être pleinement mobilisés avant de faire appel aux tribunaux. Ce point touche aux problèmes d'encombrement judiciaire et nous amène à proposer la création d'une juridiction spécifiquement consacrée aux affaires foncières. Il nous a été rapporté qu'en Martinique, un seul bâtiment illégal aurait été détruit en quarante ans.
Il conviendrait de laisser la possibilité aux maires de confier une partie de leurs pouvoirs de police, de mise en demeure et d'astreinte, au président de l'intercommunalité. Le même débat, à propos de l'échelle territoriale à laquelle agir, s'est tenu dans l'Hexagone voici une quinzaine d'années. Des mécanismes de délégation auraient intérêt à voir le jour.
Il conviendrait de renforcer les contrôles au moindre signe de travaux en cours. Dès qu'un agent de la mairie aperçoit des parpaings en cours de montage, il doit agir, c'est-à-dire établir un constat sur place. J'ai beaucoup discuté de ces problèmes avec les maires de métropole. Force est de reconnaître que la tâche s'avère immensément plus complexe en outre-mer. Elle requiert une organisation rigoureuse assortie d'une affirmation du pouvoir local.
L'instruction des autorisations d'urbanisme a toujours été perçue comme le parent pauvre de l'urbanisme, par opposition à la planification ou à l'élaboration de grands projets d'aménagement. J'appelle les élus à prendre la pleine mesure de la complexité de cette tâche. Beaucoup d'agents, sur les territoires ultramarins, se rendent sur le terrain, la peur au ventre. Si l'État se montre plutôt réactif devant les opérations d'ensemble comme les implantations de populations illégales, il n'en va pas de même face aux infractions du quotidien.
En matière d'autorisation d'urbanisme, il importe que tous respectent les règles et assument leur rôle. Je songe ici aux notaires, assureurs, agents immobiliers, banquiers, constructeurs et architectes. Les banquiers, à Mayotte notamment, reçoivent des demandes de prêts à la consommation en réalité destinés à bâtir. Il leur revient d'assumer leurs responsabilités. Les intercommunalités ont intérêt à communiquer clairement sur ce point.
Un enjeu de la planification urbaine touche à la clarification des relations entre l'État et les collectivités. Le rôle de l'État - de simple contrôle ou stratégique - gagnerait à être précisé. L'urbanisme implique d'édicter des règles. Or, en outre-mer, le propriétaire d'un terrain se croit trop souvent maître de disposer de son bien comme il l'entend. De multiples contraintes sont à prendre en compte. Un élu local dispose d'une marge de manoeuvre que lui-même peine de plus en plus à identifier, du fait de la prolifération des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) ou encore des risques naturels d'inondation (PPRI). Beaucoup d'élus apprécieraient d'oeuvrer avec l'État dans un esprit de coopération à l'abri de toute équivoque. Il revient à l'État de se positionner entre un rôle de contrôle et d'accompagnement. Il conviendrait d'instaurer un débat consigné entre l'État et la commune sur la question de leurs prérogatives respectives en urbanisme, dans l'idée d'éviter les changements de trajectoire intempestifs.
Il a beaucoup été question du Zéro Artificialisation Nette (ZAN). Les lois en vigueur semblent mal acceptées en outre-mer.
Nous recommandons, pour finir, d'interroger le zonage des PLU. Ceux-ci distinguent les zones agricoles des zones naturelles ou encore urbanisées, voire à urbaniser. Certains territoires ultramarins se révèlent toutefois le fruit de mitages. Il s'y trouve des zones à moitié résidentielles et à moitié agricoles. Certains auteurs de documents d'urbanisme, en particulier aux Antilles, déplorent le manque d'une catégorie supplémentaire dans les PLU. Faut-il revenir pour autant à la notion de zone naturelle en partie bâtie (NB) ? Je ne saurais moi-même trancher la question. Elle mérite en tout cas réflexion. Les territoires des Antilles sont tellement hybridés que cela y complique l'établissement du moindre PLU.
Les enjeux liés aux méthodes des recensements et à leur crédibilité se répercutent sur la planification urbaine.
Les groupes de travail instaurés dans le cadre des COP Foncier ont beaucoup réfléchi aux moyens d'associer les populations aux enjeux fonciers. Les modalités de concertation des habitants constituent un sujet de réflexion. Seuls participent aux enquêtes et consultations publiques les propriétaires aspirant à un déclassement de leur terrain - terme propre aux outre-mer. Pourtant, le document débattu ne concerne pas qu'eux. Bien entendu, il importe d'examiner ces sujets à l'aune des transformations sociales et environnementales des territoires.
Mme Micheline Jacques, président. - J'aimerais clôturer cette table ronde par un hommage aux maires, premiers concernés, quoique pas assez écoutés. Ils demeurent les mieux placés pour décider ce qui convient le mieux à leur territoire. Nous n'avons pas abordé le problème de l'immigration, à propos duquel les statistiques manquent. Comment un maire peut-il développer une politique publique sans données disponibles ni vision prospective ?
Il m'a été dit dans un ministère : « je ne connais pas votre loi organique, je ne me suis jamais rendu sur votre territoire ; pour autant, je sais ce qui est bon pour lui ». Un tel discours n'est pas acceptable. Il manque une culture des outre-mer jusque dans les ministères. La compétence en urbanisme doit revenir aux élus du territoire. Sans cela, les problématiques du foncier ne se résoudront jamais. Il est toujours plus aisé d'ajuster un PLU, conçu localement, à l'évolution d'un territoire que d'en établir un d'après des directives émanant du pouvoir centralisé. Comment un maire guyanais peut-il développer son territoire où 90 % du foncier appartient à l'État ?
En tant que président de la délégation, je m'efforce de ne pas m'immiscer dans les affaires des territoires, mais d'accompagner et de défendre les projets, indépendamment de l'appartenance politique de leurs concepteurs. Les intérêts des outre-mer priment sur toute considération partisane.
Je refuse enfin que l'État légifère par ordonnance. Battons-nous pour que cela cesse. Une telle façon de procéder prive le Parlement de débats. Je trouve inacceptable qu'un projet de loi, quel qu'il soit, comporte des dispositions relatives aux outre-mer applicables par ordonnance.
Au sein de la commission des affaires économiques, un collègue spécialiste de l'agriculture a déposé un amendement budgétaire de 8 millions d'euros au bénéfice des agriculteurs ultramarins touchant le RSA. Cette initiative démontre une prise de conscience croissante des enjeux liés à nos territoires. Je reste donc optimiste et espère que nous parviendrons à nous faire entendre à propos d'autres sujets essentiels, notamment la question foncière.
M. Claude Plénet. - J'aimerais revenir sur la police de l'urbanisme et les autorisations d'urbanisme. Le maire est compétent en matière d'aménagement du territoire, dans la mesure où il valide le PLU avec son conseil municipal.
Nous ne saurions parler de construction illicite ni de police de l'urbanisme sans parler d'immigration. L'immigration non contrôlée sur nos territoires engendre du désordre en matière d'urbanisme. Dans l'Hexagone, les immigrés ne bâtissent pas de constructions illicites.
Je m'étonne qu'un seul bâtiment illicite ait été démoli en Martinique, en quarante ans. Dans ma commune de Rémire-Montjoly, nous procédons à une vingtaine de démolitions par an, d'après un principe simple - et tant pis s'il déroge au droit. Nous n'avons pas le choix, comme je l'ai dit au Président de la République lors de son dernier passage dans notre département. Dès que nous repérons une construction illicite en cours, nous procédons à sa démolition. Je n'incite pas pour autant à suivre mon exemple. Le jour venu, au besoin, je défendrai ma position.
Face à la réalité des constructions illicites, la main d'un élu compétent en matière d'urbanisme ne doit pas trembler. Nous devons assumer nos responsabilités, sous peine de voir des quartiers illicites entiers sortir de terre. Certes, il n'est pas facile de se résoudre à la fermeté, car une telle attitude nous vaut des inimitiés. Un élu n'est cependant pas là pour plaire, mais pour servir l'intérêt général. Toute construction illicite pèse sur notre budget de fonctionnement. Nous devons bâtir des écoles, assumer des coûts liés au transport.
Il importe de pouvoir déroger aux règles et d'adapter la procédure d'urgence à nos territoires. En tant que maires, nous faisons la police sur l'ensemble de notre territoire, quitte à nous installer sur des propriétés de l'État pour les défendre. Quand il est question de foncier, il est question de temps long. Certaines successions mettent plus de vingt ans à se régler. Il importait de s'atteler au sujet en décidant d'un angle d'approche, quel qu'il soit. Un travail reste bien sûr à mener sur la problématique du foncier de l'État et sa rétrocession. Avec la présidence d'Interco' Outre-mer, nous avons toutefois estimé urgent d'agir en matière d'urbanisme.
M. Eugène Larcher. - Le maire a toute latitude pour signer un permis de construire, celui-ci pouvant aussitôt être attaqué par le Préfet. Le maire a donc les mains liées en matière d'urbanisme, d'autant plus que la DREAL et l'ONF le surveillent de près. Lorsque l'un de mes administrés dépose une demande de permis de construire, je le convoque pour en discuter. Si son projet n'apparaît pas réalisable, je lui explique les raisons de mon refus - sinon, bien sûr, je le lui accorde aussitôt. Il importe de faire preuve d'humanité. Le propriétaire d'un terrain non constructible n'obtiendra jamais de prêt immobilier. Il ne pourra édifier sa maison qu'une brique après l'autre, pour ainsi dire. Comment exiger de lui qu'il la démolisse, une fois terminée ?
Le conseil municipal ne dispose que d'une voix en commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), soit autant que chacun des services de l'État. De même, le Préfet conserve le dernier mot en matière de PLU.
M. Saïd Omar Oili. - En matière d'urbanisme, comment comptez-vous demander à des populations, vivant à 77 % sous le seuil de pauvreté à Mayotte, de déposer un permis ? Des démarches préalables coûteuses, telles que la consultation d'un bureau d'études, s'avèrent nécessaires. L'État, en échouant à lutter contre la pauvreté outre-mer, ne pousse-t-il pas les citoyens à enfreindre la loi ? Pourquoi les Mahorais ont-ils droit à un traitement à part, alors qu'ils sont Français ? 77 % des habitants de Mayotte n'ont pas accès à l'eau ni à l'électricité. Comment attendre d'eux qu'ils respectent la réglementation en matière d'urbanisme ? Le contournement ou le détournement des lois relève pour les Mahorais d'une technique de survie.
M. Claude Plénet. - En tant que législateur, il vous revient de changer les règles.