II. ... QUI SE HEURTE À PLUSIEURS OBSTACLES ET ENTRAÎNE DES RISQUES
D'après les établissements français interrogés, les auditions réalisées et les études récentes menées, la mise en oeuvre de l'initiative des alliances européennes semble se heurter à plusieurs obstacles.
Dès avril 2020, l'Association des universités européennes publiait une étude (cf. graphique infra) qui soulignait les différents défis auxquels les établissements devaient faire face dans le cadre de leur participation à cette initiative des universités européennes : financement, durabilité, problème d'accréditation etc...
En 2024, six années après le lancement des alliances européennes, un certain nombre d'obstacles subsistent, parmi lesquels la question du financement, de la valorisation de la recherche, de la gouvernance, de la mise en place des programmes conjoints, ou de l'insuffisante reconnaissance de l'engagement du personnel.
A. UN FINANCEMENT INCERTAIN QUI QUESTIONNE LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DES ALLIANCES
Le défi majeur pour les établissements qui participent à cette initiative des universités européennes est de consolider le modèle économique des alliances, et notamment d'assurer la pérennité et de mettre fin à la fragmentation des financements dont ils bénéficient.
1. Une inquiétude sur la pérennité des financements essentielle au développement des alliances
a) Le modèle existant des appels à projet semble peu compatible avec la logique de long terme des alliances
Paroles d'établissements français...
« La logique projet - et le mode de financement par appels à projet pour des périodes limitées (3 à 4 ans) - n'est pas cohérente avec la transformation en cours dans nos alliances, transformation dont l'objectif est la construction d'un ensemble intégré d'universités. »
« Le fonctionnement en mode projet n'est pas idéal au vu de l'ambition transformatrice des alliances européennes. Les objectifs sont grands mais l'horizon de financement est très court. »
« Le fonctionnement par projets, avec des livrables définis plusieurs années à l'avance, incite les équipes à se concentrer sur le présent - nécessité de remplir les objectifs immédiats - alors que la construction d'une université européenne requiert une vision de long terme. »
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Le mode de financement par appel à projet pour des périodes limitées, et la logique « projet » plus généralement, empêchent les alliances de développer une vision de long terme, alors que l'initiative des universités européennes a une ambition de transformation du paysage de l'enseignement supérieur européen.
Il semble difficile de construire des alliances pérennes, sur la base d'appels à projets répétés, au « risque d'épuiser les équipes et de ne pas leur donner de perspective », selon un établissement.
Il y a en effet un coût administratif et financier pour répondre et suivre ces appels à projets. Un établissement rappelle que « la réponse à des appels à projets est chronophage, et les chances de succès peuvent être basses ». Même en cas de réussite aux projets, « cela entraîne une charge de travail supplémentaire conséquente afin de respecter les règles de suivi administratif et financier d'un nouveau dispositif qui seront certainement différentes ».
b) Des doutes sur la poursuite des financements européens et français
Il existe un sentiment d'incertitude s'agissant de la poursuite des financements européens et français chez les établissements, membres des alliances.
Au niveau européen, selon le ministère français de l'enseignement supérieur, il n'y a plus d'appels à projet prévus dans le contexte de l'actuel cadre financier européen (2021-2027). Toutefois, le financement des alliances devrait a priori être assuré jusqu'en 2028/29, sous réserve de l'adoption du programme de travail Erasmus+ pour 2026 et 2027, qui devra faire l'objet d'une négociation au Conseil et au Parlement européen. Selon la Commission européenne, en cas d'adoption de ce programme de travail, des appels à projet devraient être lancés en 2026 et 2027, ciblant principalement les alliances déjà existantes.
Les financements ultérieurs seront dépendants du nouveau cadre de financement pluriannuel de l'Union européenne (UE). D'après les informations communiquées aux rapporteurs, les services de la Commission européenne travaillent avec les alliances universitaires européennes, d'autres organisations de parties prenantes de l'enseignement supérieur et les pays de l'UE sur « une voie d'investissement » (« investement pathway ») pour les alliances européennes pour la période 2028-2034.
Au niveau français, l'enveloppe des 100 millions d'euros prévus risque de ne pas suffire pour financer les derniers établissements lauréats. En effet, sur ce montant, restent à ce jour 40,7 millions d'euros à partager entre les établissements lauréats des vagues 4 et 5.
Difficultés rencontrées par les universités avec le financement délivré par le ministère français
*Retards dans le versement des fonds
Certains établissements interrogés ont fait part aux rapporteurs de retards dans le versement des financements promis, qui mettaient en péril une partie de leurs activités. Il semble qu'à ce jour ces difficultés aient été résolues, puisque le ministère a indiqué que les fonds avaient été versés.
*Non-accompagnement financier des universités qui rejoignent une alliance en cours de programmation
Ainsi, une université qui se trouve dans ce cas a indiqué que sa « participation à l'Alliance se fait exclusivement sur les fonds propres de l'université ; ce qui représente environ 200 000 euros par an. Il convient de relever que c'est un « investissement » lourd pour l'université ». En dépit de plusieurs demandes, l'université n'a obtenu aucune aide financière du ministère pour la soutenir pendant la période transitoire.
c) ...qui peut empêcher l'alliance de se développer durablement
Cette inquiétude sur la pérennité des financements peut ainsi freiner le développement des alliances, et notamment générer des difficultés dans le recrutement de personnels. Un établissement pointe ainsi « le risque de faire porter le pilotage et l'animation des actions des alliances par des personnels spécifiquement recrutés en CDD, ce qui fragilise l'intégration durable de ces actions dans la vie d'un établissement, et son articulation étroite avec ses autres activités. Sans parler de la situation précaire de ces personnels, qui sont souvent des professionnels de très grande qualité qui contribuent à l'internationalisation profonde de nos établissements d'enseignement supérieur français ».
2. Des fonds européens conséquents mais inférieurs aux coûts et insuffisants au regard des objectifs ambitieux affichés par la Commission européenne
Les montants des financements européens semblent certes conséquents, en valeur absolue, mais, comme indiqué par certains établissements, trop faibles une fois divisés par le nombre d'établissements et d'années concernés (cf. encadré infra).
Paroles d'établissements français...
« Bien que l'alliance devrait recevoir un financement à hauteur de 12 millions (contre 5 millions lors de la phase pilote), la durée du projet a été allongée (4 ans au lieu de 3 ans) et deux universités supplémentaires ont rejoint l'alliance (la Commission a clairement incité à l'élargissement des alliances au moment de leur renouvellement) ».
« Le faible niveau de budget Erasmus+ pour notre établissement s'explique par le fait que le budget total de 14,4 millions d'euros pour 4 ans accordé à notre alliance sur cette deuxième phase (2022/26) a été réparti entre 1) les 12 établissements, en fonction des responsabilités prises par chacun dans les lots de travaux et des niveaux de salaire nationaux ; 2) la fondation du consortium qui finance quelques postes centraux au sein de l'alliance ».
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Par ailleurs, ces montants semblent insuffisants, pour la plupart des établissements français interrogés, pour atteindre les objectifs ambitieux affichés par la Commission européenne. L'initiative des universités européennes induit en effet un changement d'échelle pour les établissements, qui ont besoin de financements conséquents. Les établissements recourent ainsi à d'autres sources de financements, notamment leurs fonds propres, quand elles le peuvent.
Paroles d'établissements français...
« Les alliances sont sous-financées relativement aux objectifs ambitieux affichés ».
« Les alliances ont bénéficié de financements conséquents mais non adaptés aux ambitions affichées. »
« Le changement d'échelle, l'intensification des activités de l'alliance requiert de plus en plus de fonds (pour financer des mobilités, des nouveaux cours, de nouvelles méthodes d'apprentissage, de la recherche innovante...etc.) ».
« La subvention européenne est à peine suffisante pour couvrir les coûts de participation, de voyage, de recrutement et d'implication des personnels. De nombreuses actions du programme de travail ne sont pas financées par la subvention et devront faire l'objet soit d'un apport de l'établissement, soit d'une recherche de financement complémentaire. »
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Par ailleurs, la structuration des financements n'est pas totalement adaptée aux objectifs assignés aux alliances, comme indiqué par un établissement interrogé : « l'initiative Universités européennes (y compris son mode de reporting) est structurée comme un projet Erasmus+ classique d'action clé 2 ou 3 qui finance traditionnellement la mise en oeuvre d'activités pédagogiques beaucoup moins ambitieuses ». Ainsi, l'objectif de 50 % de mobilités ne peut être atteint seulement avec le financement proposé par la Commission européenne, d'autant que les fonds Erasmus « classiques » (action-clé 131) ne suivaient déjà pas l'évolution des besoins.
Le financement problématique des mobilités en France
Un des objectifs des alliances d'universités européennes est la création d'un campus interuniversitaire permettant la mobilité d'au moins 50 % des étudiants. De plus, en France, depuis 2020, la demande en nombre de mobilités formulées par les établissements d'enseignement supérieur est en forte augmentation : elle est passée de 73 873 mobilités (Appel à projet 2020) à 104 767 (Appel à projet 2023).
Or, en 2023, le budget accordé à la France pour les mobilités de l'enseignement supérieur a permis de financer uniquement 53 % des mobilités demandées (budget disponible de 127,4 millions d'euros pour un total demandé de 218 millions d'euros).
De plus, la demande de la part d'EES impliqués dans des universités européennes représente 28 592 mobilités, soit 27 % de la demande totale.
Ainsi en 2024, même si le budget octroyé à la France est en hausse (147 millions d'euros), en fonction du nombre total de mobilités demandées, on s'attend à une stabilité voire à une baisse du nombre de mobilités financées.
Source : Réponse de l'agence Erasmus + au questionnaire.
3. Une fragmentation des financements européens, organisés « en silo », qui contraint les établissements à aller chercher des financements dans plusieurs programmes.
Les établissements doivent aller chercher des financements dans plusieurs programmes européens, alors même que ce projet d'universités européennes se veut structurant et concerne tous les champs de l'université (formation, recherche, innovation). Un établissement indique ainsi que « le financement non-intégré des différentes missions de nos alliances (formation, recherche, innovation) est suboptimal ».
Paroles d'établissements français...
« Alors même que l'appel à projet sur les universités européennes pouvait laisser penser qu'il portait en lui les prémisses d'une vision et d'un fonctionnement globaux de l'enseignement supérieur et de la recherche sur le continent, certaines alliances s'étonnent parfois d'être contraintes de frapper à d'autres portes pour porter des projets qui s'inscrivent pourtant dans cette ambition ».
« Lorsqu'il s'est agi pour l'alliance de proposer un diplôme commun, l'initiative a été orientée vers le budget d'Erasmus Mundus. Il en est de même pour les projets de recherche et les programmes scientifiques qui demeurent aujourd'hui fléchés vers « Horizon Europe ».
« Il persiste donc une forme d'organisation en silos de la machine européenne qui semble placer les guichets et les services d'appui « à côté » du projet structurant d'université européenne, alors même que ce dernier devrait embrasser l'ensemble des sujets. »
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Les rapporteurs regrettent également le manque de communication et de concertation entre les deux directions de la Commission européenne - la DGEAC (Direction générale « Éducation, Jeunesse, Sport et Culture ») et la DGRTD (Direction générale de la recherche et de l'innovation) - dont ressortent les activités des universités européennes (missions de formation et de recherche).
Par ailleurs, même à l'intérieur d'un même programme, notamment Erasmus+, les financements peuvent être très segmentés. Il en découle un manque de souplesse dans l'utilisation des fonds, pointé par les établissements. Par ailleurs, comme noté par un établissement, « les formats de financement des mobilités Erasmus+ classique ne correspondent pas aux exigences des alliances. À titre d'exemple, la rigidité des critères de financement des mobilités Erasmus type STT41(*) ne correspond pas aux besoins de financement des mobilités inclus dans les programmes conjoints (notamment avec les notions d'universités d'envoi et universités d'accueil) ».
Cette quête des financements constitue un « casse-tête » perpétuel », qui accroît la charge administrative des établissements (cf. encadré infra).
Paroles d'établissements français...
« Les alliances ont été appelées à répondre aux appels des autres programmes européens (Europe numérique, EIT, etc.) mais ceux-ci se sont révélés inadaptés ou de nature à accroître considérablement une charge administrative déjà lourde pour les universités plutôt qu'à consolider l'alliance. »
« L'alliance a pu diversifier ses sources de financement en étant lauréate d'autres appels à projets, mais cela crée des difficultés relatives à la gestion et au suivi de ces projets, avec des temporalités, des règles de financement et de reporting qui ne convergent pas, alors que tous servent un même objectif : construire une alliance durable ».
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Il convient néanmoins de noter que le passage à un mode forfaitaire du financement Erasmus + pour la 2ème phase des alliances a rendu les process de justification des coûts plus souples pour les établissements.
4. Un financement complémentaire national nécessaire, pouvant conduire à des rythmes de déploiement différents au sein des universités européennes
Paroles d'établissements français...
« Le cofinancement national est l'une des clés du succès et de l'engagement des universités car sans celui-ci, une bonne partie des ambitions initiales n'auraient pas été tenues, le financement européen permettant difficilement de couvrir même la moitié des ressources réellement nécessaires pour se rapprocher des grandes ambitions portées par les alliances européennes. »
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Afin de couvrir les coûts inhérents au développement des alliances, le financement national semble indispensable pour certains établissements, notamment français. Toutefois, les différences entre les contributions nationales entre établissements peuvent entraver la collaboration au sein de l'alliance, rendant difficile la réalisation de certaines de ses ambitions, et induisent des rythmes de déploiement distincts au sein des alliances.
Le financement national s'avère ainsi nécessaire, notamment en France, pour compenser notamment la répartition des fonds européens entre établissements, puisqu'elle peut se faire parfois au détriment des établissements français.
En effet, les partenaires d'une alliance ne bénéficient pas de manière équivalente des crédits européens. La répartition de la dotation européenne se fait notamment en fonction du nombre de personnels par université et du taux horaire moyen dans le pays concerné.
Un établissement français indique ainsi qu'il bénéfice au sein de son alliance d'un financement inférieur à la plupart de ses partenaires, car la répartition de l'enveloppe de crédits européens au sein de son alliance se fonde essentiellement sur les salaires journaliers moyens par catégorie de personnel, lesquels sont relativement bas dans la fonction publique française par comparaison avec les autres pays d'Europe occidentale et du Nord. L'établissement a ainsi bénéficié de 963 461 euros, contre 1 455 926 euros pour un établissement norvégien, 1 530 545 euros pour un établissement autrichien et 1 415 051 euros pour un établissement néerlandais. Une université interrogée indique également qu'une université norvégienne avec ses 3 500 étudiants et ses 450 employés, par exemple, perçoit presque autant qu'une université espagnole qui compte plus de 20 000 étudiants et près de 3 000 employés.
Le financement national, via l'Agence nationale pour la recherche (ANR), importe aussi pour compenser le sous-financement structurel des établissements français et améliorer la situation financière difficile dans laquelle se trouvent de nombreux établissements d'enseignement supérieur.
Paroles d'établissements français...
« Si l'abondement français via l'ANR (1 euro pour 1 euro) est supérieur à l'abondement d'autres universités de l'alliance, cela compense la faiblesse des structures de nos universités qui sinon seraient incapables de mettre en oeuvre les évolutions rendus nécessaires par l'alliance et plus généralement par l'internationalisation de notre université ».
« Le cofinancement national est l'une des clés du succès et de l'engagement des universités car sans celui-ci, une bonne partie des ambitions initiales n'auraient pas été tenues. Dans le contexte français actuel de restrictions budgétaires drastiques infligées aux universités, cette remarque est à prendre en considération et est d'autant plus vraie pour notre université, qui doit subir depuis quelques années un déficit de plusieurs millions d'euros/an et n'a pas les moyens de cofinancer l'alliance européenne sur fonds propres ».
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Le soutien de l'État a permis de financer des actions concrètes de formations innovantes, des mobilités, ou des actions de recherche, qui n'étaient parfois pas éligibles à la subvention européenne. Les établissements ont également souligné la souplesse d'utilisation de ces fonds, grâce à un fléchage large, facilitant leur fongibilité, et autorisant une procédure de justification cohérente avec le contrôle interne de l'établissement.
Tant ce complément de financement que la souplesse d'utilisation et de justification de celui-ci semblent ainsi nécessaires pour la bonne continuité du projet.
Exemples d'actions financées par les fonds nationaux français
-Ce financement national a notamment permis à l'Université de Montpellier la création de salles spécifiquement équipées et connectées à tous les campus pour effectuer de l'enseignement hybride.
- « Sa plus-value a été déterminante dans les mobilités courtes des étudiants, qui ont bénéficié des fonds ANR pour pouvoir effectuer des mobilités chez les partenaires de l'Alliance ».
- « Le soutien de l'État français a permis de compenser le sous-financement structurel de nos universités mais aussi de soutenir la dimension recherche et innovation de l'alliance pour les universités françaises (cofinancement de thèses, de post-doctorats, financement de mobilités de recherche...). À titre d'exemple, la prise en charge des nouvelles formes de mobilités et formations nous a conduits à accélérer la nécessaire évolution de nos processus-métiers et de notre système d'information nécessaires au traitement administratif des mobilités ».
- « Avec les fonds ANR, nous avons également pu financer les salaires de membres de la cellule 4EU+ qui gère les activités de l'Alliance à Sorbonne Université, car pour les salaires, le budget européen ne suffit pas non plus ».
- « Grâce au financement national France 2023, opéré par l'ANR, nous avons également pu augmenter la mobilité du personnel, en plus des mobilités Erasmus « classiques » (STT et STA42(*)). C'est notamment le personnel BIATSS (personnels des bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques et sociaux et de santé) qui a pu profiter de ces mobilités supplémentaires avec des mobilités de types « job shadowing » dans le cadre de différents projets de service pour échanger de bonnes pratiques à l'échelle d'un service entier (un projet de service - entre 6 et 12 personnes - par semestre) ».
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
Comme indiqué précédemment, tous les États ne financent pas à la même hauteur que la France leurs établissements, membres des alliances. Cette hétérogénéité peut conduire à des rythmes de déploiement différents au sein des universités européennes.
Un établissement recevant un faible soutien national consacrera les fonds européens reçus à des postes de dépenses déjà existants (la masse salariale des employés permanents, les infrastructures techniques...), quand d'autres partenaires mieux soutenus par leur État peuvent avoir la capacité de réserver ces fonds majoritairement à des investissements nouveaux (personnels, appels à projets internes...).
Paroles d'établissements français...
« Nous constatons que tous nos partenaires n'ont pas un soutien important de leur État pour compléter le financement européen et peuvent rencontrer des difficultés budgétaires d'ordre plus général »
« Tous les partenaires ne disposent pas des mêmes soutiens au sein de leurs administrations nationales car les Alliances peuvent souffrir d'incompréhension et de manque de légitimité aux niveaux nationaux. Ainsi, tous les partenaires ne disposent pas de cofinancements nationaux pour leurs activités au sein de l'Alliance. Cela peut provoquer des disparités entre partenaires et à l'avenir, ce manque de clarté pourra fragiliser les relations et nuire aux consortiums qui se sont formés ».
Source : Réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs aux établissements français, membres des alliances.
5. La question délicate des ingérences étrangères, en arrière-plan de l'initiative européenne des alliances
Comme indiqué par le ministère de l'enseignement supérieur français (MESR), l'ingérence étrangère ne concerne pas seulement le projet de développement d'universités européennes mais quasiment toutes les actions mises en oeuvre dans le cadre du programme Erasmus+ (mobilités, partenariats stratégiques dans le domaine de l'enseignement supérieur, etc.).
D'après les informations communiquées aux rapporteurs, le MESR suit de près ce sujet au même titre que l'Agence Erasmus+. En sa qualité de tutelle principale de l'agence nationale, le ministère a ainsi été informé des tentatives d'utilisation des fonds européens à des fins autre que celles établies par le règlement du programme. Sur cette question, l'agence Erasmus + travaille en étroite collaboration avec le Ministère de l'intérieur.
Les rapporteurs ne peuvent qu'encourager cette vigilance et collaboration de toutes les parties prenantes sur ce sujet hautement sensible.
* 41 Staff mobility for Training : mobilité de formation.
* 42 Staff mobility for Teaching Assignment (STA) : mobilité enseignante.