C. L'ABF EST AUJOURD'HUI UN MAILLON FRAGILISÉ DE LA CHAÎNE PATRIMONIALE
Les conditions de travail des ABF sont devenues plus complexes ces dernières années, traduction non seulement des difficultés inhérentes à leurs missions mais également d'un effet de ciseau, avec une progression des effectifs qui n'a pas suivi celle de leurs tâches.
Cette dégradation de leurs conditions de travail met aujourd'hui en péril la protection des monuments et sites, transformant l'ABF en « maillon fragilisé »46(*) de la chaine patrimoniale.
1. L'ABF au bord de la saturation administrative
Le terme de « saturation administrative » pour qualifier la situation des ABF a été mentionné à plusieurs reprises devant la mission d'information. Elle résulte de l'extension du périmètre géographique de leur compétence ainsi que de l'accumulation de leurs missions. La conséquence en est la progression très substantielle du nombre de dossiers à traiter.
a) Un périmètre d'intervention qui s'étend
Le large périmètre sur lequel interviennent les ABF ainsi que le nombre croissant de monuments historiques constituent des facteurs structurels cumulatifs de leur surcharge administrative. Albéric de Montgolfier, président de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture (CNPA), relevait ainsi le 3 avril : « La mission de l'ABF est presque une mission impossible. [...] 8 % du territoire français sont potentiellement concernés par un avis de l'un des 189 ABF, souvent en zone rurale avec des déplacements ».
Effets cumulatifs de l'augmentation des
protections patrimoniales
relevant de la compétence des
ABF
NB : ACR : Architecture contemporaine remarquable
MH : Monument historiques
SPR : Site patrimonial remarquable
Les barres vertes représentent le nombre des autres SPR dotés d'un document de gestion ayant valeur de servitude d'utilité publique.
Les barres rouges représentent le nombre de PSMV (plan de sauvegarde et de mise en valeur).
Source : Direction régionale des affaires
culturelles
d'Île-de-France et Préfet de la région
d'Île-de-France
Les zones couvertes par les ABF ont ainsi connu une très forte expansion, avec un point d'inflexion majeur dans les années 1960 et 1970. Le nombre de monuments historiques couverts connait ainsi une croissance régulière et continue, avec une multiplication par plus de deux depuis 1975.
b) L'accumulation de nouvelles missions
En plus d'une extension géographique de leur champ d'action, les ABF ont également dû absorber de nouvelles missions.
Dans sa réponse écrite au questionnaire adressé par le rapporteur, la DGPA note ainsi : « La réalisation des missions des ABF se heurte principalement aux évolutions de leur champ d'action et de leur charge de travail, dans un contexte général où leurs missions sont régulièrement interrogées. Le renforcement des exigences en matière de sécurisation des cathédrales, l'extension progressive du corpus patrimonial, l'inscription des enjeux patrimoniaux dans les politiques urbaines et paysagères, la désaffection des centres-bourgs, la difficile adaptation du bâti ancien aux normes liées aux enjeux climatiques sont autant de sujets urgents et fondamentaux qui nécessitent une disponibilité forte et un engagement soutenu des services ». 47(*)
En effet, l'ampleur des missions constitue un facteur dirimant de nature structurelle de cette accumulation de la charge de travail des ABF dans la plupart des départements, en particulier les nouvelles missions concernant les projets d'énergies renouvelables, « dont le nombre croît exponentiellement » selon Albéric de Montgolfier, président de la CNPA, et la sécurité incendie dans les cathédrales.
c) Conséquence : la multiplication des avis
La conjugaison du territoire à couvrir, du nombre de monuments et de SPR, d'une part, et de l'ampleur des missions de l'ABF, d'autre part, produit un effet de saturation et conduit à une multiplication des avis, indépendamment du contexte post-covid, ainsi que l'a relevé la DGPA dans sa contribution : « Leur situation est encore fragilisée par une très forte augmentation des demandes d'autorisation d'urbanisme, qui s'est confirmée au-delà de la sortie de la crise sanitaire ».
Évolution du nombre total en France d'avis rendus par les ABF
Source : d'après les données de la
direction générale des
patrimoines et de l'architecture au
ministère de la culture
Le nombre total d'avis instruits en 2023 représente une augmentation de 71,8 % depuis 2010, la hausse étant particulièrement forte depuis 2020. Ces dossiers représentent près de 32 % de l'ensemble des demandes d'autorisation d'urbanisme déposées en France par an48(*).
En 2023, les ABF ont ainsi instruit 488 974 dossiers, donnant lieu à 538 893 avis.
Répartition régionale du nombre d'avis rendus en 2023
Source : d'après les données du ministère de la culture
La surcharge administrative de l'ABF s'est non seulement aggravée avec la multiplication des avis mais également avec les réformes successives de l'État qui ont fait des ABF le dernier expert en termes de droit du sol depuis que les directions départementales des territoires (DDT) n'ont plus le rôle d'instruction des permis de construire. Les ABF ont donc été particulièrement sollicités, notamment dans les zones rurales.
En moyenne, chaque ABF émet ainsi 2 851 avis par an, soit 13 par jour travaillé.
Afin de faire face à l'afflux de dossiers, dans des délais qui demeurent contraints et à moyens constants, les ABF donc ont réduit la durée moyenne d'examen des projets qui leur sont soumis.
Évolution du délai moyen d'instruction
Source : d'après les données de la DGPA
À terme, cette tendance de fond à la hausse du nombre d'actes à instruire s'avère problématique. En effet, les ABF ne pourront pas indéfiniment absorber la montée en puissance de la mise en oeuvre de la transition énergétique, dont témoignent le triplement des dossiers relatifs aux installations photovoltaïques entre 2021 et 202349(*) et l'augmentation du nombre d'immeubles et de zones protégées.
2. Des moyens budgétaires insuffisants
L'élargissement du champ d'intervention des ABF ne s'est pas accompagné d'un renforcement suffisant des moyens qui leur sont consacrés.
Cela a un impact sur l'attractivité de la profession mais également sur l'organisation et le fonctionnement des services.
Yves Dauge, président d'honneur de l'Association des biens français du patrimoine mondial, s'inquiète ainsi devant la mission d'information le 21 mai : « On laisse dépérir un service départemental sous tension, incapable de faire face aux délais imposés et à la masse de demandes. Mon département, l'un des plus riches en patrimoine, compte cinq ou six secteurs sauvegardés, du patrimoine partout, des périmètres de protection des abords en abondance. On y manque cruellement de personnel compétent. Les absences augmentent, les agents craquent. Continuons-nous ainsi ? On pense que le débat porte sur les avis simples ou conformes. Il est ridicule de se quereller à ce sujet. La véritable question concerne le service au bord de la catastrophe. Il ne peut plus fonctionner ».
Les crédits budgétaires alloués aux DRAC pour la mise en oeuvre des missions des ABF relèvent de la sous-action 2 « Sites patrimoniaux » de l'action 2 « Architecture et sites patrimoniaux » du Programme 175 « Patrimoines » de la mission budgétaire « Culture ». L'enveloppe globale permettant la mise en oeuvre des dispositifs introduits par la LCAP s'élevait à 5 millions d'euros en 2016 pour s'établir à plus de 9 millions d'euros en 2024. Les crédits de la sous-action ont vocation à financer les études des PDA, celles des SPR et de leurs plans de gestion, les travaux en SPR et en abord de monuments historiques ainsi que les biens du Patrimoine mondial.
La répartition des crédits pour les DRAC en 2024 était la suivante :
- 50 % des crédits alloués aux SPR (création de SPR et élaboration des plans de gestion) ;
- 25 % aux PDA et aux biens du Patrimoine mondial ;
- 25 % aux travaux en SPR et en abord de monuments historiques.
Ce budget est jugé par certains comme largement insuffisant, voire « défaillant et alarmant », prenant l'exemple de l'enveloppe de quatre millions d'euros pour les SPR à répartir sur 101 départements50(*).
En effet, en dépit d'une hausse substantielle de ces crédits les huit dernières années, ils n'ont pas été mis en rapport avec la charge de travail des ABF. À titre d'exemple, leurs frais de déplacement étant directement imputés sur les budgets des DRAC, les ABF peuvent être contraints de ne plus se déplacer en cours d'année, pour raisons budgétaires. En outre, ils ne disposent pas de budgets opérationnels de programme (BOP) pour les missions relevant du code de l'environnement.
Enfin, le montant des crédits alloués aux missions des ABF doit être évalué à l'aune de l'ensemble de la dotation du programme budgétaire (175) à hauteur de plus de 1,1 milliard d'euros, en crédits de paiement, en LFI 2023 au titre du financement des politiques publiques destinées à la constitution, à la préservation, à l'enrichissement et à la mise en valeur du patrimoine muséal, monumental, archéologique, archivistique et architectural51(*).
Si les DRAC ont bénéficié d'un quart de la hausse des crédits du programme 175, l'action 02 « Architecture et espaces protégés », hébergeant notamment les crédits alloués aux sites patrimoniaux, a, en revanche, enregistré la plus petite progression des crédits des actions de ce programme, soit 3 %.52(*)
La Cour des comptes s'est interrogée sur la soutenabilité du programme 175 dans le cadre de l'exécution budgétaire de la LFI pour 2023, en raison des investissements pour grands travaux, aux caractères souvent peu exhaustifs entrainant un risque de demandes de crédits de paiement très supérieures aux disponibilités53(*).
Dans ce contexte budgétaire contraint, seule une volonté politique forte en faveur des missions des ABF et de la protection patrimoniale pourrait conduire à la mobilisation de nouveaux crédits au bénéfice des DRAC.
3. Des conséquences préoccupantes pour la protection patrimoniale
La surcharge de travail des ABF entraine de multiples conséquences tant sur la réalisation de leurs missions que sur la protection patrimoniale.
Les auditions ont ainsi mis l'accent sur « le rempart actif » de la protection du patrimoine, que représentent les ABF « face aux menaces de toutes sortes que le temps ou les appétits immobiliers ou infrastructurels peuvent susciter. Ils comptent également parmi les meilleurs connaisseurs du patrimoine, sur le terrain. »54(*)
Or, le temps contraint de l'ABF pour accomplir ses nombreuses missions peut conduire à des incohérences urbanistiques. Les UDAP étant composées de petites équipes de 4 à 16 agents, pour les plus importantes, l'absence d'une personne peut perturber très rapidement le traitement des dossiers ainsi que la relation avec ceux qui les sollicitent. Le manque de temps de l'ABF pour instruire un dossier peut conduire paradoxalement, soit à un accord tacite55(*), soit à un refus a priori56(*), alors source de contradiction dans la cohérence des avis rendus pour des projets similaires.
En outre, un tel flux d'avis, associé au sous-effectif de leur profession, se révèle être problématique en termes de suivi des autorisations, en particulier des prescriptions. Un contentieux visant à sanctionner les travaux réalisés sans autorisation est par nature chronophage. Ce temps contraint constitue un frein à l'exercice de la mission des ABF57(*).
En outre, l'image de « censeur » souvent associée à l'ABF peut conduire certains porteurs de projets à ne pas demander d'autorisation de travaux58(*) pour échapper à toutes contraintes techniques, pouvant les amener à des choix incohérents en termes de matériaux ou de rénovation thermique, contraires à la qualité architecturale et patrimoniale que les ABF défendent. Cette absence de conformité est également source d'incompréhensions et de sentiments d'« injustice » pour ceux qui ont déclaré leurs travaux et se sont conformés aux prescriptions de l'ABF59(*).
Comme le reste du présent rapport le montrera, le manque de disponibilité des ABF les empêche également d'exercer pleinement leur mission de conseils auprès des élus locaux.
Ces éléments pèsent sur l'attractivité de la profession et renforcent la situation de sous-effectifs, alimentant un effet « boule de neige » de saturation administrative. Les témoignages recueillis par la mission d'information et développés dans la deuxième partie du présent rapport en font un point d'attention majeur et une source de friction entre les ABF et les élus locaux.
4. Le manque d'attractivité du corps des AUE
• L'ABF appartient au corps interministériel des architectes et urbanistes de l'État (AUE)60(*), auquel il accède après avoir passé un concours.
Ce haut fonctionnaire est un acteur pivot dans l'élaboration des politiques territoriales, en portant la parole de l'État notamment dans le domaine de l'urbanisme, de l'architecture et du patrimoine. Cependant, ce corps n'apparait plus aussi attractif qu'auparavant pour plusieurs raisons, dont les principales sont les conditions d'exercice liées à l'expansion de leurs missions et à des rémunérations en deçà de celles proposées dans les corps équivalents de la fonction publique.
• Seule une vingtaine de postes est ouverte chaque année. Le concours est coorganisé par le ministère de la culture et le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Il est ouvert aux détenteurs d'un diplôme donnant droit au port du titre d'architecte en France, pour la voie externe ainsi qu'aux fonctionnaires et agents ayant effectué cinq années de service public pour la voie interne. Chaque candidat choisit une option qui détermine le ministère de rattachement, « patrimoine architectural, urbain et paysager » pour le ministère de la culture ou « urbanisme, aménagement » pour le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Les candidats ayant réussi le concours reçoivent une formation d'une année dispensée par l'École de Chaillot et l'École des Ponts ParisTech, en liaison avec l'Institut national du patrimoine.
Les fonctions des AUE et en particulier des ABF sont variées car elles font intervenir le contrôle et le conseil mais également la direction d'équipes et la recherche. Le premier poste d'un AUE au ministère de la culture est généralement celui d'adjoint au chef d'une UDAP, ce qui lui confère le titre d'ABF. Il pourra ensuite exercer des missions au sein des DRAC jusqu'au poste de directeur régional. Il peut également construire sa carrière en fonction de ses appétences puisque chaque ministère offre une diversité de services61(*), centraux, déconcentrés, établissements publics. En outre, il existe des passerelles entre les deux ministères.
La rémunération brute annuelle d'un AUE, primes comprises, variait en 2021 de 45 000 euros en début à 110 000 euros en fin de carrière62(*), soit un niveau moindre que les rémunérations pratiquées dans d'autres ministères, et singulièrement celui de la transition écologique auquel les AUE peuvent candidater.
• En conséquence, les compétences pluridisciplinaires de l'ABF mobilisant l'intelligence des territoires au service de l'intérêt général ne semblent plus mobiliser les candidats, comme le relève le ministère de la culture dans sa contribution écrite : « Tous [les postes d'AUE] n'ont pas été pourvus, signe d'une désaffection pour le métier d'AUE, plus prononcée côté Culture (option patrimoine) que du côté de la Transition écologique (option aménagement), ce qui traduit une désaffection vis-à-vis de la fonction d'ABF ou une méconnaissance de la carrière proposée. »63(*)
Les inscriptions au concours de l'École de Chaillot se sont, en effet, réduites de manière drastique (quatre et trois élèves retenus pour douze postes ouverts pendant deux années)64(*). Lors de son audition, le directeur général des patrimoines et de l'architecture a jugé « alarmant » le fait de ne pourvoir l'ensemble des postes au concours et a souligné « un déficit d'attractivité des AUE » 65(*).
Selon le président de l'association nationale des DRAC, « le concours est considéré par les nouvelles générations comme un repoussoir plutôt que comme un attrait comme cela a pu être le cas pour nos générations »66(*). La « méconnaissance de la carrière » comme évoqué par la DGPA ne peut expliquer à elle seule la « désaffection » de la fonction. D'autres facteurs, intrinsèquement liés, tels que les conditions de travail des ABF, peuvent être considérés comme autant d'obstacles pour un candidat architecte, préférant l'exercice libéral au statut de fonctionnaire.
5. Un sous-effectif problématique
Cette désaffection relative pour la fonction d'ABF renforce les difficultés liées au sous-effectif. La question de surcharge de travail est donc également directement liée à celle du nombre d'ABF et des effectifs des UDAP.
a) Des effectifs figés dans le temps ?
En décembre 2023, on dénombre 189 ABF dont 91 hommes et 98 femmes. Plus de la moitié sont affectés en Île-de-France, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Auvergne-Rhône-Alpes et PACA.
Répartition des ABF par région en 2024
Source : d'après les données du ministère de la culture
Les ABF sont entourés d'une équipe de collaborateurs au sein de l'UDAP, composés d'agents administratifs des catégories B et C. Les ingénieurs des services culturels et du patrimoine (ISCP) et les techniciens des services culturels et Bâtiments de France (TSCBF) jouent un rôle non négligeable dans l'instruction des avis et la réalisation des différentes missions des UDAP. C'est pourquoi leur effectif varie en fonction du nombre des ABF pour former une équipe autour de ces derniers, comme en témoigne le graphique ci-après.
Répartition régionale des effectifs en 2024
Source : d'après les données du ministère de la culture
La progression des effectifs des ABF n'est que de 6 % depuis 2013, à l'image des effectifs globaux des UDAP (5,6 %).
Deux catégories de fonctionnaires bénéficient d'une forte progression de leurs effectifs : les techniciens des services culturels et des bâtiments de France et les ingénieurs des services culturels et du patrimoine, respectivement de plus de 84 % et 92 %67(*).
Ces efforts réels apparaissent cependant encore insuffisants dans certains départements comme en témoigne le directeur de la DGPA devant la mission. En effet, ces recrutements sont destinés à combler les vacances, incluses dans le plafond d'emplois, à « distinguer du niveau idéal des effectifs nécessaires à l'accomplissement des missions. Or, dans certains endroits, on manque d'effectifs. Certains préfets aident les UDAP en utilisant leur réserve de 3 %, mais, le plus souvent, il s'agit de petits bouts de contrats et non pas d'un véritable équivalent temps plein (ETP). Ce n'est donc pas suffisant. Tous les ans, nous encourageons nos collègues du secrétariat général à demander des emplois supplémentaires en faveur des UDAP à la direction du budget, avec un succès modeste. »68(*)
Par ailleurs, si le recrutement d'architectes contractuels témoigne de la prise en compte du problème par le ministère de la culture, celui-ci produit des effets limités car ces architectes ne peuvent signer les actes en lieu et place des ABF.
Évolution des effectifs (ETP) des UDAP
ADJA : Adjoints administratifs
ATSM : Adjoint technique
AUE : Architectes et urbanistes de l'État
ISCP : Ingénieurs des services culturels et du patrimoine
SA : Secrétaires administratifs
TESCBF : Techniciens des services culturels et bâtiments de France
Source : d'après les données de la
direction
générale des patrimoines et de
l'architecture
Certaines unités ont longtemps été marquées par des sous-effectifs récurrents. Ces derniers « sont cependant en voie de résorption. 13 postes sont actuellement vacants », selon la DGPA69(*).
b) Une déconnexion entre la progression des effectifs et celle de l'activité
Néanmoins, l'évolution du nombre d'ABF n'a pas corrélativement suivi celle des avis, avec 6 % d'effectifs supplémentaires pour une augmentation de 63 % des avis sur la période 2013-2023.
Évolution comparative du nombre d'avis et d'AUE (ETP) en UDAP
Source : données de la direction
générale des patrimoines
et de l'architecture du
ministère de la culture
* 46 Cf. rapport de la Cour des comptes intitulé « La politique de l'État en faveur du patrimoine monumental » de juin 2022, (p. 56).
* 47 Source : réponse de la DGPA au questionnaire de la mission.
* 48 En 2022, 1 510 708 demandes d'autorisation d'urbanisme ont été déposées en France (source : DGPA et MTECT).
* 49 31 820 dossiers en 2023, soit 6,5 % de la totalité des dossiers ayant fait l'objet d'une expertise de l'ABF (source : DGPA. Réponse au questionnaire).
* 50 Source : Audition de Martin Malvy, président de Sites & Cités remarquables de France.
* 51 Un des objectifs de ce programme est d'« oeuvrer pour la cohésion et le développement des territoires à travers leur mise en valeur patrimoniale et architecturale. » Source : Projets annuels de performances - annexe au projet de loi de finances pour 2024.
* 52 Les crédits des autres actions du programme 175 ont été majorés dans de plus grandes proportions : + 9,3 % pour l'action « Musées », + 8,8 % pour l'action « Monuments historiques », + 6,3 %pour l'action « Archéologie préventive » et + 5,2 % pour l'action « Archives ». Source : Avis au nom de la commission de la culture sur le projet de loi de finances pour 2024, Tome II, Fascicule 1, Culture-« Patrimoines » de Sabine Drexler et annexe n° 8 - Culture au rapport général fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2024 des Rapporteurs spéciaux : Vincent Éblé et Didier Rambaud.
* 53 Source : Cour des comptes. (Avril 2024). Analyse de l'exécution budgétaire 2023 Mission « Culture ».
* 54 Source : réponse de la Fédération Patrimoine Environnement au questionnaire de la mission.
* 55 Un dossier qui n'a pas pu être traité dans les délais équivaut à un accord tacite. Source : audition de Laurent Roturier, président de l'Association nationale des DRAC et directeur régional des affaires culturelles (DRAC) d'Île-de-France, devant la mission.
* 56 Source : audition devant la mission d'Yves Dauge, ancien sénateur, président d'honneur de l'association des biens français du patrimoine mondial et de l'association Sites & Cités remarquables de France.
* 57 Source : contribution de la Fédération Patrimoine Environnement.
* 58 Source : audition devant la mission de Jean-François Hébert, directeur général des Patrimoines et de l'Architecture.
* 59 Source : contribution de la Fédération Patrimoine Environnement et intervention de Anne-Marie Nédélec, sénatrice lors de l'audition de Jean-François Hébert, directeur général des Patrimoines et de l'Architecture devant la mission.
* 60 Ce corps est issu de la fusion en 1993 entre celui des ABF et des urbanistes de l'État, respectivement instaurés en 1946 et 1962.
* 61 Exemples : Centre des monuments nationaux (CMN), Cité de l'architecture et du patrimoine (CAPA), Établissement public du Grand Palais des Champs-Élysées, Laboratoire de recherche des monuments historiques (LRMH), Médiathèque de l'architecture et du patrimoine (MAPA), Musée et domaine du château de Fontainebleau, Musée et domaine national de Versailles, etc.
* 62 Source : ministère de la culture et ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (Octobre 2021). Les Architectes et urbanistes de l'État.
* 63 Source : réponse de la DGPA au questionnaire de la mission.
* 64 Source : audition de Laurent Roturier, président de l'association nationale des DRAC et directeur régional des affaires culturelles d'Île-de-France.
* 65 Source : audition de Jean-François Hébert, directeur général des patrimoines et de l'architecture au ministère de la culture.
* 66 Source : audition de Laurent Roturier, président de l'association nationale des DRAC et directeur régional des affaires culturelles d'Île-de-France.
* 67 En effet, selon la DGPA, les concours d'ingénieurs et de techniciens ont été organisés à l'automne 2023. 44 postes d'ingénieur des services culturels et du patrimoine (ISCP) et 30 postes de techniciens ont été ouverts. Ces postes ont tous été pourvus et sont en cours d'affectation dans les UDAP. Source : audition devant la mission de Jean-François Hébert, directeur général des patrimoines et de l'architecture au ministère de la culture.
* 68 Source : idem.
* 69 Source : réponse de la DGPA au questionnaire de la mission.