B. L'ABF, AGENT CENTRAL DE L'AMBITION PATRIMONIALE ET ARCHITECTURALE FRANÇAISE
Agent central de l'ambition patrimoniale et architecturale française, l'ABF exerce de larges missions de contrôle, de conseil et de conservation, qui se sont sédimentées au fil du temps et sont aujourd'hui retracées par le décret statutaire des architectes et urbanistes de l'État (AUE) du 2 juin 2004.
Celui-ci définit le cadre général de son action en précisant que les AUE « concourent à la conception et à la mise en oeuvre des politiques publiques relatives à l'urbanisme, la construction, l'architecture et le patrimoine, l'habitat et le logement, l'aménagement du territoire et l'environnement. Ils contribuent au développement de la qualité architecturale, urbaine et environnementale ».
1. L'ABF, l'homme aux avis
a) Une mission de contrôle devenue emblématique de la fonction
L'ABF a pour principale mission de rendre des avis sur les demandes d'autorisation d'occupation du sol - c'est-à-dire les permis de construire, les permis d'aménager, les permis de démolir, les déclarations préalables de travaux ainsi que les autorisations spéciales (mobiliers, vitrines, enseignes17(*), etc.) - affectant les espaces protégés. Le contrôle des travaux en zone protégée permet en effet de garantir la compatibilité des modifications projetées avec la préservation des monuments historiques, afin de prévenir toute atteinte à l'intérêt d'art ou d'histoire ayant justifié leur inscription ou leur classement.
L'ABF peut émettre deux types d'avis :
- avis simple
- ou avis conforme (dit « accord »).
Un avis simple de l'ABF peut ne pas être suivi par l'autorité compétente qui délivre l'autorisation, contrairement à l'avis conforme qui s'impose à celle-ci.
La nature « simple » ou « conforme » de l'avis est déterminée par la zone protégée (abord d'un monument historique, SPR ou site inscrit) et la nature de la demande d'autorisation (déclaration préalable, permis de construire, de démolir, etc. ) (Cf. tableau ci-après). Ainsi, un projet situé dans le périmètre de protection d'un monument historique classé ou inscrit, sans covisibilité ne requiert qu'un avis simple de l'ABF, dépourvu de portée obligatoire. En revanche, l'avis doit être obligatoirement suivi en cas de covisibilité ou lorsque le projet se situe dans SPR ou en site inscrit pour les permis de démolir.
Ces avis, auxquels la fonction est parfois identifiée et résumée, sont recueillis par l'administration lors de l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme.
Leur portée juridique varie en fonction de la sensibilité de l'espace protégé ou de l'objet de la demande d'autorisation : selon les cas, les ABF rendent ainsi un avis simple ou un avis conforme liant le pétitionnaire. Plus de la moitié des avis émis par l'ABF concernent une zone dans laquelle son accord est nécessaire ; 48 % sont à l'inverse des avis simples qui n'engagent pas le demandeur.
L'avis conforme constitue bien entendu la procédure la plus contraignante pour les porteurs de projets. Ce pouvoir propre de l'ABF fait de lui le garant indépendant et incontournable de la protection du patrimoine : non seulement l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme est tenue de le respecter, mais le supérieur hiérarchique de l'ABF ne peut le modifier18(*).
Portée juridique des avis rendus par les ABF
* Exceptions à l'avis conforme listées ci-après.
Source : Direction générale des patrimoines et de l'architecture du ministère de la culture
Quelques exceptions importantes à l'avis conforme ou « accord », mentionné dans le tableau ci-dessus, devenu avis simple, concernent :
- l'installation d'antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne et des locaux nécessaires à leur fonctionnement ;
- les opérations relatives à l'habitat dans des installations insalubres ou impropres (Article L. 522-1 du code de la construction et de l'habitation) ;
- les mesures prescrites pour les immeubles à usage d'habitation déclarées insalubres à titre irrémédiable (Article L. 1331-28 du code de la santé publique) ;
- et les mesures prescrites pour des immeubles à usage d'habitation menaçant ruine ayant fait l'objet d'un arrêté de péril et assorti d'une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d'habiter (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation).
La portée contraignante de l'avis conforme étant source d'éventuels conflits, la mission a choisi d'y consacrer un développement spécifique.
b) Le domaine étendu de l'avis conforme
Un avis conforme de l'ABF est nécessaire pour l'autorisation des projets de travaux touchant à trois types de zones protégées : les abords d'un monument historique, les sites patrimoniaux remarquables et les sites inscrits.
· Projets de travaux aux abords d'un monument historique
En ce qu'elle impose la délivrance d'une autorisation préalable à la réalisation d'un projet de construction, de démolition ou de modification d'un immeuble, la protection des abords des monuments protégés constitue une servitude d'utilité publique au sens du code de l'urbanisme. En application de l'article L. 631-32 du code du patrimoine, un avis conforme est alors requis avant toute réalisation de « travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords ».
Cet espace patrimonial protégé correspond par défaut à la zone définie par le tracé d'un rayon de 500 mètres autour du monument19(*), associé à un critère optique, la covisibilité. En application de l'article L. 631-1 du code du patrimoine, les collectivités ont également la possibilité de définir elles-mêmes un zonage de manière plus fine dans le cadre d'un périmètre délimité des abords (PDA).
Dans le cas où un PDA a été adopté, l'ensemble des travaux sur les immeubles situés dans la zone ainsi définie sont soumis à l'avis conforme de l'ABF ; en l'absence de PDA, seuls les travaux touchant aux immeubles situés dans le champ de visibilité d'un monument historique à moins de 500 mètres de celui-ci sont soumis à cet accord.
La complexe notion de covisibilité
La notion de covisibilité a fait l'objet d'une très abondante jurisprudence du Conseil d'État, qui a permis de la préciser. Plusieurs principes ont ainsi été définis par le juge :
ü la covisibilité depuis le monument s'apprécie depuis tout point normalement accessible de l'édifice, conformément à sa destination ou son usage (arrêt du 20 janvier 2016, Commune de Strasbourg) ;
ü depuis un tiers point, la co-visibilité s'apprécie à l'oeil nu, à partir de tout point normalement accessible au public. Ce tiers point peut être situé à plus de 500 mètres du monument (arrêt du 5 juin 2020, Sociétés M2B et Villa Bali) ;
ü la covisibilité peut être temporaire, un écran végétal composé de plantes à feuilles caduques ne fait ainsi pas obstacle à la détermination du champ de visibilité d'un monument (arrêt du 11 février 1976, Union des assurances de Paris) ;
ü les travaux sur un immeuble situé en abord de monument historique n'ont pas forcément à être eux-mêmes en situation de covisibilité avec le monument historique (arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 7 décembre 2023).
· Projets de travaux dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables (SPR)
Le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables (SPR) constitue également une servitude d'utilité publique garantissant la protection, la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel (article L. 630-1 du code du patrimoine).
Dans le cadre d'un SPR, le principe d'un avis conforme de l'ABF portant sur les travaux relevant d'une déclaration préalable, permis de construire, de démolir ou d'aménager visant à modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis ou non bâtis (cour ou jardin par exemple), y compris les éléments d'architecture et de décoration, est posé par l'article L. 632-2 du code du patrimoine20(*). Il revient alors à l'ABF de s'assurer « du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant » ainsi que « du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine ».
· Projets de travaux de démolition dans un site inscrit
Un espace naturel ou bâti de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque peut également être protégé en tant que site inscrit. L'avis rendu par l'ABF21(*) sur les projets de travaux dans ces sites est dans la plupart des cas un avis simple ; un avis conforme est cependant requis en cas de projet de démolition22(*).
c) Des décisions aux conséquences importantes pour les pétitionnaires
Sur chaque dossier d'avis conforme, l'ABF peut émettre trois types d'avis emportant des conséquences différentes pour les pétitionnaires : un accord, un accord assorti de prescriptions ou un refus.
Sens des avis rendus par les ABF en 2023
Source : Direction générale des
patrimoines et
de l'architecture du ministère de la culture
(1) Des accords pouvant être assortis de prescriptions obligatoires
Les avis favorables rendus par les ABF peuvent être assortis :
- de recommandations, qui n'ont pas de portée obligatoire et consistent généralement en des conseils techniques et architecturaux ou des observations de méthode ;
- en cas d'atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du monument historique, de ses abords ou du site patrimonial remarquable, de prescriptions devant obligatoirement être mises en oeuvre par les pétitionnaires.
(2) Des avis défavorables très minoritaires mais suscitant d'importantes critiques
Les ABF ont également la possibilité de rendre une décision de refus fondée sur une solide motivation, telle que l'absence de qualité architecturale du projet présenté.
Alors que la figure de l'ABF est souvent identifiée à ces refus, ceux-ci ne représentent que 7 % des décisions rendues sur l'ensemble des demandes qui leur parviennent - ce taux étant stable depuis 2010. Selon les données fournies par la direction générale des patrimoines et de l'architecture (DGPA) du ministère de la culture, 34 230 avis défavorables ou refus d'accord ont ainsi été rendus en 2023 sur 489 000 demandes d'autorisation. Jean-François Hébert, directeur général des patrimoines et de l'architecture, a ainsi souligné que « ces avis défavorables [...] représentent une part très limitée de leur activité [...]. À l'inverse, personne ne les remercie pour les milliers d'avis favorables rendus, soit 90 % des avis, ou pour les avis rendus afin d'éviter la mise en oeuvre de projets qui dégraderaient notre patrimoine ».
Il faut par ailleurs noter que le risque d'avis défavorable est amplifié par l'absence de recours à un architecte sur une large partie des dossiers soumis à accord. Le recours à un architecte n'étant pas obligatoire pour les projets de moins de 250 m2, 80 % de la production de logements français intervient sans l'intervention d'un architecte.
Les décisions de refus donnent en tout état de cause lieu à la formulation de critiques nombreuses et parfois violentes, notamment quand sont en jeu le renouvellement urbain et la mutation des quartiers. Ces critiques sont généralement fondées sur l'impression d'une variabilité et d'un manque de cohérence dans les avis rendus à des dates ou sur des périmètres différents, et qui sont dès lors reçus comme des sanctions ; les porteurs de projets et certains élus regrettent également des analyses empreintes de subjectivité ou un manque de dialogue en amont de la décision.
Indépendamment de la légitimité de ces contestations, celles-ci peuvent se résoudre dans le cadre du dialogue. Jean-François Hébert a ainsi souligné devant la mission d'information que l'émission d'un avis défavorable « ne revient pas à mettre un point final à un projet. Les plus engagés des ABF souhaitent trouver des compromis en amodiant, en modifiant le projet initial pour qu'il respecte le patrimoine. » Ce dialogue peut être fluidifié par l'intervention, à la demande de la DRAC, de l'un des 160 architectes-conseils de l'État (ACE)23(*).
En cas d'échec, les porteurs de projet ont la possibilité de s'engager dans la voie du recours.
2. Un pouvoir propre susceptible de recours
En effet, si l'avis défavorable de l'ABF n'est pas modifiable par l'autorité hiérarchique de l'ABF ou par l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme, il est en revanche, depuis la loi 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (dite « LCAP »), susceptible de recours administratif dans le cadre tracé par l'article L. 632-2 du code du patrimoine, préalablement à une éventuelle saisine du juge administratif24(*). Il revient alors au préfet de région de confirmer l'avis de l'ABF ou d'y substituer le sien.
a) Des recours en faible nombre mais en forte augmentation
• 930 recours seulement ont été introduits en 2022, ce qui correspond à 0,2 % des avis rendus par les ABF. Selon les informations fournies par la DGPA, une part significative d'entre eux a été déclarée irrecevable, principalement pour des raisons de procédure25(*) ou de non-respect des délais26(*).
Le nombre de recours présentés a cependant fortement augmenté au cours des dix dernières années (+ 1 140 % depuis 2012), avec une accélération depuis 2019.
Évolution du nombre d'avis et de recours
contre les décisions des ABF depuis 2020
Source : Direction générale des
patrimoines et
de l'architecture du ministère de la culture
Dans environ 80 % des cas, l'avis de l'ABF a été confirmé, comme l'illustre le cas particulier de l'Île-de-France en 202127(*).
Issue des 117 recours formulés en 2021 en Île-de-France
Source : Direction régionale des affaires
culturelles
d'Île-de-France et Préfet de la région
d'Île-de-France
Les contentieux introduits devant le juge administratif sont quant à eux très limités et se comptent en unités.
• La mission d'information observe ici que le recours administratif contre la décision de l'ABF, qui donne en cas de contestation le dernier mot au préfet de région, a été initialement pensé comme une manière pour ce dernier de mettre en balance les différentes politiques publiques qu'il a la charge de mener sur le territoire. Ainsi la défense du patrimoine paysager peut-elle devoir céder, dans certains cas précis, devant un objectif économique ou environnemental.
Dans le cadre de ses déplacements, la mission a cependant pu constater que l'outil du recours, parce qu'il peut être perçu comme un désaveu du choix de l'ABF et donc participer d'une remise en cause de son autorité, est parfois sous-utilisé. Tel ne devrait pas être le cas, la faculté pour le préfet de région de substituer son avis à celui de l'ABF, au terme d'une procédure spécifique, étant la simple manifestation de sa faculté d'arbitrer entre différents objectifs sur un cas d'espèce.
b) Une procédure complexe et susceptible d'amélioration
• L'initiative de la procédure appartient conjointement à l'autorité compétente en matière d'urbanisme (le plus souvent le maire) et au demandeur de l'autorisation.
La procédure de recours varie selon la nature de son initiateur :
- tandis que l'autorité compétente peut contester l'avis de l'ABF quel que soit son sens (accord, accord avec prescription ou refus), le recours du demandeur de l'autorisation ne peut porter que sur une décision négative de l'autorité compétente motivée par un refus de l'ABF. Cette restriction est parfois mal comprise, comme en a attesté la Fédération Patrimoine-Environnement devant la mission d'information ;
- tandis que les pétitionnaires disposent, à compter de la réception de la notification émise par l'autorité compétente, d'un délai de deux mois pour introduire leur recours, ce délai n'est que de sept jours à compter de la réception de l'avis de l'ABF pour l'autorité compétente ;
- seul le demandeur de l'autorisation a la possibilité de faire appel à un médiateur désigné par le président de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA) parmi les membres de cette commission titulaires d'un mandat électif. Ce médiateur remet son avis au préfet de région dans un délai d'un mois à compter de sa saisine ;
- l'examen du recours de l'autorité compétente est effectué par la section 2 de la CRPA, qui statue dans le délai maximal de deux mois, tandis que celui du demandeur de l'autorisation est instruit par les services de la DRAC, avec l'intervention du médiateur, si sollicitée par le demandeur, et celle de la CRPA, si souhaitée par le préfet de région ;
- l'absence de réponse du préfet au recours de l'autorité compétente contre l'avis de l'ABF vaut décision implicite d'acceptation de ce recours, tandis qu'elle constitue un rejet du recours porté par le demandeur.
Dans les deux cas, c'est le préfet de région qui est saisi28(*) afin de confirmer l'avis de l'ABF ou d'y substituer le sien dans un délai de deux mois à compter de la date de réception du recours29(*) :
- si ce dernier est validé, l'autorité compétente clôt l'instruction en l'état ; le demandeur de l'autorisation peut alors saisir le tribunal administratif contre la décision de l'autorité compétente ;
- le préfet de région a également la possibilité de modifier ou d'invalider la décision de l'ABF. Le principal motif d'infirmation30(*) est la réévaluation de l'impact des travaux sur la conservation et la mise en valeur du site patrimonial concerné. L'auteur du recours peut alors être réorienté vers l'UDAP afin de s'assurer du maintien de la qualité architecturale du projet. Si le recours émane du demandeur de l'autorisation31(*), l'autorité compétente prend une nouvelle décision dans un délai d'un mois.
Cette procédure administrative peut se poursuivre par la saisine du tribunal administratif dans le cadre d'un recours contentieux pour excès de pouvoir ou mettant en cause la responsabilité des services de l'État ou des collectivités territoriales dans le cadre de leurs missions.
Schéma de la procédure de recours en cas de désaccord avec l'avis de l'ABF
Source : Direction générale des
patrimoines et
de l'architecture du ministère de la culture
• Sans revenir sur cette procédure, la mission d'information jugerait cependant pertinent de permettre un examen des dossiers litigieux au niveau départemental, dans un cadre qui permettrait d'exposer sereinement les préoccupations des parties prenantes. Plusieurs exemples informels de cette pratique ont été portés à la connaissance de la mission, avec des résultats très satisfaisants. Il est donc proposé d'instaurer une commission de médiation, qui se réunirait sous l'autorité du préfet ou de son représentant, et qui examinerait sur une base périodique les dossiers transmis par les maires afin de proposer un règlement. Cette commission réunirait des représentants des élus, de l'État, les associations de défense du patrimoine, l'ABF et des professionnels de la construction comme les CAUE.
Recommandation n° 1 : Mettre en place au niveau départemental une commission de médiation composée d'élus, de représentants de l'État, de l'ABF du département, de professionnels de la construction comme les CAUE et des associations de défense du patrimoine. Sans préjudice des voies de recours, elle se réunirait périodiquement pour examiner les dossiers transmis par les maires faisant l'objet d'un désaccord avec l'ABF et proposer un règlement.
c) Des alternatives au recours encore sous-utilisées
(1) En amont, la conciliation ou le dernier recours avant le recours
Le faible nombre de recours peut donc s'expliquer aussi bien par la crainte de désavouer l'ABF que par la qualité de ses avis ; souvent, un ultime dialogue noué avec l'ABF permet également d'éviter l'introduction d'un recours.
Les contestations peuvent en effet bien souvent être résolues de manière informelle après échange téléphonique, mail ou rendez-vous. Selon les informations fournies par Françoise Gatel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation et de l'association des Petites cités de caractère, une forme de conciliation est ainsi systématiquement proposée par la région Bretagne, ce qui permet de réserver l'examen des CRPA aux seuls dossiers n'ayant pas fait l'objet d'un dialogue fructueux.
(2) En aval, une médiation trop tardive
En dépit d'une certaine dynamique, l'intervention du médiateur lors de la saisine du préfet de région par le porteur de projet est encore trop peu développée. En effet, même si leur nombre a doublé par rapport à l'année précédente, 110 recours seulement ont fait l'objet d'un examen par un médiateur en 2022, selon les informations fournies par l'ANABF.
Cette possibilité, qui constitue une amélioration certaine, n'a donc pas encore pleinement atteint ses objectifs. Comme le rapporte l'ANABF, elle « demande beaucoup de temps et d'investissement à l'administration et aux médiateurs eux-mêmes, qui sont des élus locaux, et qui peinent encore à trouver un fonctionnement adéquat - le médiateur peut se sentir démuni pour aborder des sujets techniques que sont les avis des ABF et la valeur architecturale d'un projet. Il peut également rencontrer des difficultés à se rendre disponible pour exercer cette fonction qui intervient en plus de ses autres mandats d'élus, et demande souvent du temps de préparation pour comprendre sereinement tous les enjeux d'un projet. »
Enfin, si l'objet de la médiation est louable en ce qu'elle vise à remédier à l'absence de dialogue avec l'ABF en amont des projets, elle intervient par essence trop tardivement, après l'engagement d'une procédure de recours par le demandeur d'autorisation, selon l'avis de la plupart des personnes auditionnées.
Il n'en reste pas moins que l'intervention d'un médiateur élu constitue une étape utile, et généralement perçue de manière très positive par ceux qui ont pu en bénéficier. La médiation permet en effet d'ouvrir un espace de dialogue apaisé, et peut désamorcer des situations en apparence compromises. La mission d'information juge donc utile d'en améliorer non pas le fonctionnement, mais la connaissance auprès des élus locaux et des pétitionnaires, via les DRAC.
Recommandation n° 2 : Développer la médiation et mieux la faire connaître auprès des élus.
3. Une responsabilité centrale dans la conservation et la sécurisation des édifices protégés
Les ABF assurent également la veille sanitaire et la conservation des 43 000 monuments répartis sur l'ensemble du territoire32(*). Ils participent à ce titre au contrôle scientifique et technique de l'ensemble des monuments historiques de leur département d'affectation ; ils sont également chargés de l'entretien et de la conservation des monuments historiques de l'État affectés au ministère de la culture ou à ses établissements publics. Les travaux de restauration ne relèvent en revanche pas de leur compétence.
a) La veille sanitaire
Le contrôle scientifique et technique exercé par l'État33(*) sur la totalité des monuments historiques classés et inscrits, lui appartenant ou non, est destiné à assurer leur conservation dans les meilleures conditions. Il permet également que les interventions éventuellement réalisées ne portent pas atteinte « à l'intérêt qui a justifié leur protection, en vue d'en assurer la transmission aux générations futures dans le meilleur état possible ».
Cette vérification périodique de l'état sanitaire des monuments historiques et de leurs conditions de conservation consiste à « établir leur état sanitaire, identifier et prévenir les risques, réaliser les synthèses territoriales et la comparaison dans le temps et mettre à jour les données existantes et la protection juridique ».34(*)
b) L'ABF, conservateur et maître d'oeuvre
Le contrôle de l'état sanitaire du monument historique permet de préconiser soit des travaux immédiats ou courants de maintenance et d'entretien, soit des travaux de réparation. Deux décrets du 22 juin 2009 relatifs respectivement à la maîtrise d'oeuvre des immeubles classés au titre des monuments historiques (n° 2009-749) et à l'assistance à maîtrise d'ouvrage des services de l'État chargés des monuments historiques (n° 2009-748) encadrent ces travaux.
Ces missions de maîtrise d'oeuvre se déclinent différemment selon que le monument historique appartient ou non à l'État. En effet, les ABF avaient précédemment la maîtrise d'ouvrage pour l'entretien de tous les monuments classés de leur circonscription, publics et privés. Une ordonnance relative aux monuments historiques et aux espaces protégés de 200535(*) restreint leurs interventions aux seuls monuments appartenant à l'État. En effet, l'article L. 621-29-2 du code du patrimoine dispose que « le maître d'ouvrage des travaux sur l'immeuble classé ou inscrit est le propriétaire ou l'affectataire domanial si les conditions de la remise en dotation le prévoient ».
Deux cas doivent donc être distingués :
· Les biens appartenant à l'État
L'ABF est le conservateur des immeubles appartenant à l'État et affectés au ministère de la culture ou à un établissement public placé sous sa tutelle, aux termes de l'article R. 621-69 du code du patrimoine. À ce titre, il assure la maîtrise d'oeuvre des travaux de réparation de ces immeubles avec le suivi de la réalisation des travaux d'entretien et de réparation ordinaire ou de réparation d'entretien de ces monuments historiques.
L'ABF assure également la maîtrise d'oeuvre des travaux de réparation des immeubles classés, appartenant à l'État, qu'ils soient ou non mis à la disposition d'établissements publics, aux termes de l'article R. 621-25 du code du patrimoine. Les travaux de réparation constituent « des interventions limitées, destinées à remédier à des altérations en cours, sans modification de l'aspect général ni de la nature des matériaux et qui ne nécessitent pas de réflexion conceptuelle préalable36(*) ».
· Les biens n'appartenant pas à l'État
Concernant les immeubles classés n'appartenant pas à l'État, l'ABF n'est en charge de la maîtrise d'oeuvre des travaux de réparation des immeubles, que dans les cas, soit de situation de péril ou de danger imminent, soit de carence de l'offre privée ou publique, aux termes de l'article R. 621-26 du code du patrimoine.
Il peut également offrir son assistance pour la maîtrise d'ouvrage des travaux sur un immeuble classé ou inscrit, en raison soit de l'insuffisance des ressources du propriétaire ou de la complexité du projet de travaux, soit de la carence de l'offre publique et privée (articles L. 621-29-2 et R. 621-70 du code du patrimoine)37(*).
Plusieurs ABF rencontrés par la mission d'information ont regretté de ne plus être en charge depuis 2009 de l'ensemble des opérations dites de « petit entretien ».
Une pratique plus régulière sur les monuments permettrait en effet d'apporter une réponse de proximité à l'érosion de ce parc immobilier notamment dans les petites communes faiblement dotées, d'éviter des investissements plus importants grâce à des interventions précoces, de valoriser la fonction d'ABF par des actions plus positives et d'utiliser pleinement leurs compétences en retrouvant un exercice pratique du métier qui conforte leurs crédibilité et autorité pour les missions de conseil et de contrôle.
c) L'ABF, responsable unique de sécurité des cathédrales
Enfin, aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 15 septembre 2006 relatif à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public relevant du ministère chargé de la culture, l'ABF est désigné responsable unique de sécurité (RUS) des monuments historiques appartenant à l'État, affectés au culte et ouverts au public.
Cela concerne en particulier les 87 cathédrales appartenant à l'État, classées au titre des monuments historiques, dont neuf d'entre elles sont inscrites sur la liste du patrimoine mondial de l'Unesco. En effet, outre leur affectation légale au culte, ces édifices accueillent de nombreuses activités culturelles ouvertes au public. En conséquence l'ABF, conservateur de l'édifice, devenu également le « référent sécurité », est désigné par arrêté du préfet de région comme « conservateur-RUS » pour les travaux et aménagements divers ainsi que pour les manifestations ayant lieu dans l'édifice.
Cette nouvelle mission aux enjeux primordiaux entraîne une charge de travail conséquente pour l'ABF, accentuée à la suite de l'incendie de Notre-Dame de Paris survenu le 15 avril 2019. Le Président de l'ANABF soulignait ainsi le 14 mai la complexité de cette mission par les propos suivants : « Autant la conservation des monuments historiques relève de notre métier, autant le fait d'être RUS constitue la limite du métier ».
En effet, l'ABF « RUS » délivre un avis sur le respect des normes de sécurité pour toutes les activités qui s'y déroulent, quelle que soit leur nature. Il doit s'assurer de la réalisation du Plan de sauvegarde des biens culturels (PSBC) et élaborer un règlement interne de sécurité de la cathédrale (RISC) comportant notamment le cahier des charges d'exploitation (évènements culturels à caractère occasionnel), le registre de sécurité et, le cas échéant, un schéma directeur pluriannuel d'amélioration de la sécurité incendie de l'édifice38(*).
Afin de s'acquitter de cette mission, l'ABF « RUS » doit réaliser de nombreuses tâches souvent jugées chronophages, telles que la préparation des commissions de sécurité. Celles-ci entraînent une surveillance constante de l'édifice en particulier de chaque décor sculpté pour éviter leur chute ou des installations électriques qui sont dans 80 % des cas, la cause des départs de feux.
Cette mission soulève également des enjeux importants, dont celui des astreintes. L'ensemble de ces nouvelles tâches s'ajoutant aux missions inhérentes de conservateur et requérant des compétences particulières en matière de sécurité et de sûreté, il est apparu nécessaire d'apporter un soutien et accompagnement à chaque ABF-RUS avec le recrutement, dans chaque DRAC, d'un ou plusieurs assistants à maîtrise d'ouvrage AMO.
Cette gestion des risques faisant intervenir d'autres acteurs que l'ABF (le coordinateur SSI, la commission de sécurité incendie, l'architecte en chef des monuments historiques de « sécurité des cathédrales », la conservation régionale des monuments historiques ...), leurs participations respectives sont coordonnées dans le cadre d'un plan d'action « sécurité des cathédrales », mis en place par le ministère de la culture39(*).
Étendue de la mission de conservation et de RUS des monuments de l'État en Île-de-France
Rouge et rougeâtre : SPR - Abords de monuments et sites classés - Jaune : Sites inscrits
Source : Direction régionale des affaires
culturelles
d'Île-de-France et Préfet de la région
d'Île-de-France
4. Un rôle de premier plan dans la diffusion de la politique patrimoniale de l'État auprès des élus et des administrés
a) Une fonction de conseil nécessaire et appréciée
Les ABF protègent non seulement le patrimoine, mais visent également à promouvoir un urbanisme, des paysages et une architecture de qualité40(*). À ce titre, ils exercent une mission de conseil auprès des collectivités territoriales et des particuliers. Ils peuvent notamment échanger avec les élus préalablement à l'élaboration de leurs projets d'urbanisme et d'architecture.
Ainsi, les ABF et leurs services, les UDAP, formulent chaque année environ 200 000 conseils dans le cadre d'avant-projets, en amont du dépôt des demandes d'autorisation de travaux soumises à leur contrôle.
Certains avant-projets peuvent faire l'objet d'une concertation entre l'ensemble des acteurs concernés afin de trouver un équilibre entre les enjeux de conservation du patrimoine, de développement urbain et les objectifs environnementaux. Cette concertation est encouragée par le ministère de la culture, afin que les demandeurs, les particuliers comme les collectivités territoriales, puissent saisir les UDAP de manière dématérialisée.
Le site thématique du ministère de la culture « Mes travaux en site protégé »41(*) guide les maîtres d'ouvrage dans la localisation de leur projet, dans sa préparation, sur les personnes à contacter, puis sur le dépôt de la demande d'autorisation de travaux. Ainsi, le site propose de prendre l'attache du conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) du département concerné, quand il existe, afin de recevoir un avis sur la qualité globale du projet, celle du service d'urbanisme de la commune pour s'assurer du respect de la réglementation locale ainsi que celle de l'UDAP, s'agissant de la qualité patrimoniale. En ce qui concerne le dépôt de la demande, une fois le formulaire complété et les pièces téléchargées, l'ensemble du dossier est transmis à l'UDAP. Selon la DGPA, cette démarche en cours d'expérimentation dans certaines UDAP a reçu de nombreux retours positifs.
Par ailleurs, dans le cadre du patrimoine non protégé, subventionné ou labellisé par la Fondation du patrimoine, les ABF peuvent également émettre des avis consultatifs et des conseils préalables à la constitution d'un projet de travaux, tels que des observations sur les compétences nécessaires par rapport à la technicité des travaux envisagés42(*). Ces dernières années, 3 % à 5 % des dossiers de communes, instruits par les UDAP, concernaient des projets situés hors sites protégés43(*). La Fondation du patrimoine a délivré 1 780 labels en 2022 et 1 681 labels en 2023, après avis de l'ABF.
b) La diffusion de la parole des ABF auprès des professionnels de l'architecture ou du patrimoine
Les ABF diffusent leur savoir et expertise dans le cadre de leur participation aux jurys de concours d'architecture ainsi qu'aux rencontres et animations liées au cadre de vie, dans les aspects liés à l'urbanisme, à l'architecture, au patrimoine ou au développement durable... L'expertise recherchée des ABF peut donner lieu à des partages de culture patrimoniale. Ceux-ci sont organisés à l'initiative d'organismes divers tels que le Conseil national de l'Ordre des architectes (CNOA)44(*), qui a installé une conseillère « architecture » dans les Hauts-de-France afin d'animer un réseau composé des ABF et des architectes de terrain, pour échanger sur les réussites architecturales, notamment en matière d'isolation du patrimoine historique ou d'implantation de panneaux solaires.
L'ABF peut également être appuyé par un des 160 architectes-conseils de l'État (ACE), dans ses missions de conseil en amont de certains projets, avant le dépôt de la demande d'autorisation. Ces derniers étant recrutés parmi les architectes praticiens depuis au moins 15 ans, ils peuvent accompagner l'ABF ainsi que l'architecte du projet afin de trouver un compromis entre les contraintes de la protection patrimoniale et les exigences économiques de revitalisation de centres-villes, notamment45(*).
* 17 L'accord de l'ABF est requis pour les demandes d'installation d'enseignes en SPR ou en abords de MH, sur les dispositifs publicitaires et pré-enseignes situés sur une toiture ou une terrasse en tenant lieu en abords de MH et SPR (Articles R.581-11, R.581-16 et R.581-18 du code de l'environnement).
* 18 Le changement d'avis conforme de l'ABF en avis n'est pas anodin pour la protection du patrimoine, y compris en cas d'arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité, comme en témoigne la démolition de quatre immeubles du XVIIe et XVIIIe à Foix. Établis sur l'Ariège, en covisibilité avec le célèbre château de Foix, ces immeubles avaient été placés sous arrêté de péril ordinaire et d'insalubrité pour deux d'entre eux. Selon l'avis simple de l'ABF qui n'a pas été suivi, « l'état du bâti concerné ne justifie pas, en lui-même, une démolition, car il ne présente aucun défaut structurel », diagnostic confirmé par un architecte du patrimoine délégué de l'association Sites & Monuments, chiffrant la réhabilitation du bâti aux normes « logement social » à une somme proche du coût de la seule démolition, prise en charge par le programme national Action coeur de ville. Source : Contribution à la mission de Sites & Monuments.
* 19 Un système d'information géographique (SIG) est utilisé par les UDAP pour géolocaliser les projets dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisation de travaux qu'ils reçoivent. Il permet de distinguer les abords de 500 mètres, des PDA, des SPR et des sites classés / inscrits.
* 20 L'ABF dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer à compter de la réception du dossier. Le défaut de réponse au terme de ce délai vaut accord (cf. article R. 423-67, al. 1 du code de l'urbanisme).
* 21 L'ABF doit se prononcer dans un délai de deux mois. Son silence vaut refus, compte tenu de la gravité de l'opération. (cf. article R*423-67-2 du code de l'urbanisme).
* 22 Cf. article R. 341-9 du code de l'environnement et R. 425-30 du code de l'urbanisme.
* 23 Les ACE sont recrutés sur dossier dans le cadre d'une audition interministérielle - par le ministère de la transition écologique et le ministère de la culture - parmi les architectes praticiens depuis au moins 15 ans. Ils sont au nombre de 160 à l'échelle nationale.
* 24 Le préfet de région doit avoir été préalablement saisi d'une contestation de refus de la demande d'autorisation avant tout recours pour excès de pouvoir contre ce refus, sauf si le maire ou l'autorité compétente pour délivrer le permis a lui-même contesté l'avis de l'ABF ou si le ministre chargé des monuments historiques a usé de son pouvoir d'évocation du dossier. (CE, 30 juin 2010, n° 334747, SARL Château d'Épinay).
* 25 Les accords avec prescriptions ne pouvant faire l'objet d'un recours.
* 26 Concernant le demandeur d'autorisation, un recours déposé avant la décision de l'autorité compétente ou après les deux mois est irrecevable.
* 27 Les recours irrecevables et retirés ne sont pas pris en compte. Les recours sont retirés à la suite d'un accord entre l'ABF et le demandeur, en raison soit de l'intervention du service de la DRAC, soit après médiation prévue par les codes de l'urbanisme et du patrimoine.
* 28 Le préfet de région notifie le recours dont il est saisi au demandeur, à l'autorité compétente et au maire, s'ils ne sont pas l'auteur de la saisine.
* 29 Articles R. 423-68 et R. 424-14 du code de l'urbanisme, s'agissant respectivement du recours de l'autorité compétente et celui du demandeur de l'autorisation.
* 30 La DGPA indique ainsi à titre d'exemple que le préfet de région de la Nouvelle-Aquitaine n'avait pas suivi l'avis de l'ABF à deux occasions depuis 2016 (dans le cadre de recours introduits par l'autorité compétente) : un recours introduit contre un avis favorable de l'ABF à propos d'un projet contemporain ; un recours introduit contre un avis défavorable de l'ABF, opposé à la démolition d'un immeuble ancien. Dans ce deuxième cas, le préfet de région n'a pas souhaité suivre l'avis de l'ABF, confirmé par la CRPA ; le projet est actuellement devant le tribunal administratif.
* 31 Article R. 424-14 du code de l'urbanisme.
* 32 On dénombre 45 648 arrêtés de protection de monuments historiques, un monument pouvant faire l'objet de plusieurs arrêtés.
* 33 Il est encadré par le décret n° 2009-750 du 22 juin 2009 relatif au contrôle scientifique et technique des services de l'État sur la conservation des monuments historiques classés ou inscrits.
* 34 Circulaire du ministre de la culture et de la communication relative au contrôle scientifique et technique des services de l'État sur la conservation des monuments historiques classés ou inscrits du 1er décembre 2009 (NOR : MCCB0928985C), p. 3.
* 35 Cf. Ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés.
* 36 Cf. Circulaire du 1er décembre 2009 du ministre de la culture et de la communication, relative à la maîtrise d'oeuvre des travaux sur les monuments historiques classés et inscrits. NOR : MCCB0928988C.
* 37 Cf. Décret n° 2009-748 du 22 juin 2009 relatif à l'assistance à maîtrise d'ouvrage des services de l'État chargés des monuments historiques.
* 38 Cf. Circulaire n° 2005/001 du 4 janvier 2005 relative aux responsabilités en matière de conservation et de sécurité des monuments historiques appartenant à l'État et affectés au ministère de la culture et de la communication / direction de l'architecture et du patrimoine.
* 39 Conçu par la Mission de la sécurité, de la sûreté et de l'audit (MISSA) en 2019, ce plan a été complété avec les travaux du groupe de travail mis en place en juin 2021 au sein de la direction générale des patrimoines et de l'architecture en lien avec tous les acteurs des directions régionales des affaires culturelles.
* 40 Cf. Article 3 du décret n° 2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles.
* 41 https://www.culture.gouv.fr/Demarches-en-ligne/Par-thematique/Monuments-Sites/Mes-travaux-en-site-protege
* 42 En l'absence d'agrément « monuments historiques », les ABF peuvent sensibiliser les maîtres d'ouvrage sur le niveau de compétences, l'expérience et les références souhaitables en vue de garantir le meilleur résultat possible, sans toutefois citer de marques de produits ou de noms de professionnels.
* 43 Source : Réponse de la DGPA au questionnaire de la mission.
* 44 Cf. Audition devant la mission de Marjan Hessamfar, vice-présidente du Conseil national de l'Ordre des architectes (CNOA) et architecte-conseil de l'État auprès de la DRAC des Hauts-de-France.
* 45 Cf. Audition devant la mission de Marjan Hessamfar, vice-présidente du Conseil national de l'Ordre des architectes (CNOA) et architecte-conseil de l'État auprès de la DRAC des Hauts-de-France, sur l'implantation d'un cinéma en centre-ville.