LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : Améliorer le respect des obligations légales et règlementaires de transmission des achats à la direction des achats de l'État (DAE) et à l'observatoire économique de la commande publique (OECP) (DAE, ministère de l'enseignement supérieur).
Recommandation n° 2 : Prévoir au niveau national des systèmes d'information robustes permettant de lier les données d'exécution budgétaire et les informations sur les achats passés par les universités (Direction générale de l'enseignement supérieur - DGESIP, DAE).
Recommandation n° 3 : Encourager la mise en place d'un système d'information achat dans toutes les universités et établissements d'enseignement supérieur (ministère de l'enseignement supérieur, DAE, universités).
Recommandation n° 4 : Désigner dans toutes les universités un référent « performance de l'achat » (universités).
Recommandation n° 5 : Intégrer des objectifs de satisfaction qualité des opérateurs et détailler davantage ceux ayant trait à la performance économique dans le contrat d'objectifs et de performance de l'UGAP (ministère de l'économie et des finances, ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur).
Recommandation n° 6 : Encourager le développement de mutualisations entre les établissements d'enseignement supérieur (universités, ministère de l'enseignement supérieur).
Recommandation n° 7 : Déployer activement des actions de sensibilisation et de formation aux enjeux de performance de l'achat public auprès des personnels des universités (universités).
Recommandation n° 8 : Renforcer la place des enjeux environnementaux et sociaux dans les achats des universités (universités).
Recommandation n° 9 : Intégrer systématiquement dans les contrats d'objectifs, de moyens et de performance (COMP) des indicateurs relatifs aux achats publics des universités et en particulier à la performance de ces achats (ministère de l'enseignement supérieur).
I. UNE COMMANDE PUBLIQUE UNIVERSITAIRE MAL CONNUE MALGRÉ DES MONTANTS EN JEU CONSÉQUENTS
A. UN PILOTAGE NATIONAL LIMITÉ FACE À DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT AUTONOMES
1. L'autonomie des établissements se traduit par un rôle réduit du ministère de l'enseignement supérieur dans leurs achats
La commande publique dans les universités est régie par les règles générales applicables à l'État et ses opérateurs au sein du code de la commande publique. À ce titre, elle est tenue par l'ensemble des principes généraux auxquels sont soumis les acheteurs publics, publicité et mise en concurrence en premier lieu. Les universités sont soumises aux mêmes seuils et aux mêmes procédures que l'État.
Les universités sont ainsi placées sous le régime du décret du 3 mars 20162(*).
Le pilotage des achats publics de l'enseignement supérieur par l'administration centrale relève selon les textes de plusieurs acteurs. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche est responsable de la politique d'achat du ministère en administration centrale et déconcentrée. En revanche, il n'est pas directement responsable des achats des opérateurs de son périmètre, universités comme établissements de recherche.
L'article 8 du décret de 2016 précité confie aux secrétaires généraux des ministères, en l'occurrence le secrétaire général commun au ministère de l'Éducation nationale et de la jeunesse ; au ministère des sports et au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, un rôle de contrôle de la mise en oeuvre de la politique des achats de l'État par les établissements publics de l'État. Ce contrôle est avant tout un contrôle de légalité. Il intègre néanmoins théoriquement une dimension économique : l'article 10 du décret de 2016 prévoit que « le secrétaire général du ministère de tutelle veille à ce que l'organisation des achats de chaque établissement public ou organisme [...] intègre des objectifs d'économie et de performance ».
En second rang, le responsable ministériel des achats (RMA) des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche pilote et anime la fonction d'achats. Aux termes du décret, il « transmet à la direction des achats de l'État tout élément utile pour apprécier le respect de la politique des achats de l'État, des stratégies interministérielles ainsi que l'efficacité et l'efficience des achats du ministère ».
Force est toutefois de constater un écart entre les textes et la réalité. D'une part, le secrétariat général des ministères n'a pas les moyens matériels d'assurer un contrôle sur l'ensemble des opérateurs de l'État dont les trois ministères ont la tutelle. Ainsi, la sous-direction des achats au sein du service de l'action administrative et des moyens (SAAM) ne dispose que d'une trentaine d'agents pour les achats des trois ministères, et sans que ce nombre n'ait augmenté au fur et à mesure des évolutions des règles de la commande publique.
Il est vrai que la faiblesse des ressources des administrations centrales pour analyser et synthétiser les données relatives aux achats des établissements publics, toujours plus nombreux, dont ils assurent la tutelle n'est pas une spécificité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Cependant, ces moyens limités se combinent aux spécificités de l'organisation de l'enseignement supérieur. En effet, s'agissant du cas particulier des universités, la généralisation de l'autonomie des établissements depuis la loi LRU3(*) a été déclinée au travers de la mise en oeuvre, à partir de 2007, du principe d'autonomie budgétaire et financière des universités. Du fait de cette autonomie, le ministère de l'enseignement supérieur n'assume pas de rôle de pilote des achats des universités, chacune étant libre dans la limite des règles de la commande publique.
Le rapporteur spécial est ainsi frappé de l'absence de connaissance systématique de la direction générale de l'enseignement supérieur (DGESIP) non seulement sur le montant des achats, mais également sur l'organisation de la commande publique au sein des universités. Ainsi, les réponses transmises par l'administration au rapporteur spécial indiquent que « la DGESIP n'est pas en capacité de répondre précisément à toutes les questions, s'agissant en particulier de celles portant sur l'organisation interne de la fonction achat de chaque université ou la nature et le volume de leurs achats ».
L'administration centrale du ministère de l'enseignement supérieur assure faire « de la question de l'optimisation des achats un sujet de dialogue avec les établissements », mais reconnaît qu'elle « ne dispose pas d'une vision agrégée et exhaustive de la situation de toutes les universités ». Elle procède essentiellement à des collectes spécifiques et ponctuelles de données au travers d'enquêtes demandées aux universités.
2. Le rôle de la direction des achats de l'État demeure essentiel
La direction des achats de l'État (DAE) est l'administration la plus directement impliquée dans le pilotage de la fonction achat des établissements.
La DAE a un rôle d'animation et de contrôle. Elle définit les indicateurs et les tableaux de bord des achats transmis par les établissements publics dont le volume annuel d'achat est supérieur à 10 millions d'euros. En outre, les textes réglementaires prévoient que les universités rendent compte de leurs résultats à la direction des achats de l'État et à leur autorité de tutelle à qui ils transmettent également une programmation pluriannuelle de leurs achats4(*). Un recensement de ces achats est effectué par la DAE au travers d'une application informatique spécifique. Enfin, le comité des achats des établissements publics de l'État, présidé par le directeur des achats de l'État, comprend des représentants des universités. Ce comité est notamment chargé de formuler toute proposition de nature à améliorer les modalités, l'efficacité et l'efficience des achats.
Plus largement, la DAE a un rôle d'organisation des achats via la mise à disposition des marchés qu'elle négocie pour l'ensemble des directions et opérateurs de l'État. 79 universités et établissements d'enseignement supérieur ont signé la convention permanente de groupement de commandes mise en place par la DAE. Ce faisant, les établissements d'enseignement supérieur représentent près de la moitié des opérateurs de l'État ayant adhéré à cette convention.
Ces établissements peuvent donc bénéficier des 76 marchés interministériels en cours d'exécution ou en préparation, sur des segments d'achats larges (énergie, immobilier et informatique ou services). Les universités adhèrent ainsi à l'ensemble de la gamme de marchés proposés au travers des accords-cadres de la DAE.
Répartition des adhésions des
universités aux accords-cadres
de la DAE par segments
d'achats
Source : commission des finances d'après les données de la DAE
Il convient de noter que les achats spécifiques aux universités ou établissements de l'enseignement supérieur, matériels de recherche en premier lieu, ne sont pas couverts par des supports de la DAE.
* 2 Décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l'État et relatif à la gouvernance des achats de l'État modifié, s'agissant des établissements publics de l'État et des organismes soumis au décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique modifié.
* 3 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.
* 4Annexe 1 de l'arrêté du 18 décembre 2023 modifiant les annexes de l'arrêté du 10 mai 2016 modifié pris en application des articles 4, 7 et 10 du décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l'État et relatif à la gouvernance des achats de l'État.