Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2024

III. COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

SOMMAIRE

A. PREMIERE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE 195

1. 28 % des lois sont totalement application six mois après la fin de l'année parlementaire 2022-2023 195

2. Un taux de mise en application en hausse 195

3. État d'application des lois et mesures d'initiative sénatoriale 198

4. L'application des lois votées selon la procédure accélérées 199

5. La publication des rapports 200

B. DEUXIEME PARTIE : LES LOIS ADOPTÉES AU COURS DE L'ANNÉE 2022-2023 201

1. Loi n° 2022-1449 du 22 novembre 2022 visant à accompagner la mise en place de comités sociaux et économiques à La Poste 201

2. Loi n° 2022-1587 du 19 décembre 2022 visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation et à interdire le démarchage de ses titulaires 202

3. Loi n° 2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi 204

4. Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 211

5. Loi n° 2023-29 du 25 janvier 2023 visant à faire évoluer la formation de sage-femme 250

6. Loi n° 2023-87 du 13 février 2023 visant à calculer la retraite de base des non-salariés agricoles en fonction des vingt-cinq années d'assurance les plus avantageuses 252

7. Loi n° 2023-140 du 28 février 2023 créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales 254

8. Loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture 256

9. Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (réforme des retraites) 267

10. Loi n° 2023-378 du 19 mai 2023 visant à améliorer l'encadrement des centres de santé 288

11. Loi n° 2023-379 du 19 mai 2023 portant amélioration de l'accès aux soins par la confiance aux professionnels de santé 293

12. Loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions 299

13. Loi n° 2023-567 du 7 juillet 2023 visant à favoriser l'accompagnement des couples confrontés à une interruption spontanée de grossesse dite fausse couche 301

14. Loi n° 2023-622 du 19 juillet 2023 visant à renforcer la protection des familles d'enfants atteints d'une maladie ou d'un handicap ou victimes d'un accident d'une particulière gravité 303

15. Loi n° 2023-659 du 26 juillet 2023 visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche et à renforcer la sécurité du transport maritime 303

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1^er octobre 2022 et le 30 septembre 2023 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2024.

A. PREMIERE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

1. 28 % des lois sont totalement application six mois après la fin de l'année parlementaire 2022-2023

Sur les 14 lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2022-2023, 2 étaient d'application directe et 2 sont entièrement mises en application au 31 mars 2024.

La proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint donc 28 % pour 2022-2023.

Mise en application des lois promulguées
du 1^er octobre 2022 au 30 septembre 2023

Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux des mesures d'application prises qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.

2. Un taux de mise en application en hausse

Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2022-2023, 317 mesures d'application étaient attendues contre 191 en 2021-2022. Le nombre de mesures d'application attendues a augmenté de 65 % en un an, notamment du fait du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

Taux de mise en application des lois au 31 mars de l'année N+ 1^128(*)

Année parlementaire	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023
Nombre de mesures attendues	73	242	194	165	196	191	317
Nombre de mesures prises	53	155	124	79	134	116	223
Nombre de mesures à prendre	20	87	70	86	62	75	94
Taux de mise en application	73 %	64 %	64 %	48 %	68 %	61 %	70 %

Au 31 mars 2024, 223 mesures avaient été prises, soit un taux d'application de 70 %, un nombre en hausse de 9 points sur un an.

Ce taux d'application est en hausse par rapport à celui observé lors de la session précédente (61 %) et se situe au-dessus de la moyenne des taux observés lors des sessions antérieures, exception faite de la session 2020-2021, marquée par la pandémie de covid-19, où le taux avait été historiquement bas, à 48 %.

À elles seules, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2023 et la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2023 appellent respectivement 106 et 100 mesures réglementaires, soit 65 % de l'ensemble des mesures. Le taux d'application de ces deux textes diffère. La LFSS pour 2023 a un taux d'application de 57 %, tandis que la LFRSS pour 2023 a un taux d'application de 96 %. À la même période, le taux d'application de la LFSS pour 2023 est en baisse par rapport à 2022 (65 %) et 2021 (79 %).

Si l'on ne tient pas compte de la LFRSS pour 2023, le taux d'application s'élève à 58 %. Hors lois de financement, le taux d'application s'élève à 59 %.

Taux de mise en application des lois au 31 mars 2024 hors arrêtés

À la différence du secrétariat général du Gouvernement (SGG), qui assure uniquement le suivi des décrets pour mesurer le taux d'application des lois, le Sénat tient également compte des arrêtés prévus par celles-ci.

En retenant la méthode de calcul du SGG, donc en excluant les arrêtés, le taux d'application s'élève à 78 % (173 décrets publiés sur les 221 prévus).

Taux de mise en application des lois partiellement applicables adoptées définitivement entre le 1^er octobre 2022 et le 30 septembre 2023

	Nombre de mesures prévues (hors rapports)	Nombre de mesures prises	Taux de mise en application
Loi n° 2022-1449 du 22/11/2022 visant à accompagner la mise en place de comités sociaux et économiques à La Poste	4	1	25 %
Loi n° 2022-1587 du 19/12/2022 visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation et à interdire le démarchage de ses titulaires	5	4	80 %
Loi n° 2022-1598 du 21/12/2022 portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi	12	11	92 %
Loi n° 2022-1616 du 23/12/2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023	106	61	58 %
Loi n° 2023-171 du 09/03/2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture	51	37	73 %
Loi n° 2023-270 du 14/04/2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023	100	96	96 %
Loi n° 2023-379 du 19/05/2023 portant amélioration de l'accès aux soins par la confiance aux professionnels de santé	20	6	30 %

Les délais de parution des décrets et arrêtés prévus par les lois de la session 2022-2023 se dégradent, 60 % des mesures publiées l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi contre 65 % pour la session 2021-2022. Par ailleurs, 84 % des mesures prises l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.

Délais de parution des mesures d'application prévues
concernant les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire

Inférieur ou égal à 6 mois	135	60 %
De plus de 6 mois à 1 an	55	24 %
De plus de 1 an à 2 ans	35	16 %

3. État d'application des lois et mesures d'initiative sénatoriale

Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale représente 17 % du total des mesures attendues.

Le taux de mise en application de ces mesures est de 78 %, soit un taux supérieur au taux global de mise en application des (70 %). Ce taux est en amélioration : il n'était que de 55 % pour la session 2021-2022.

Origine des mesures d'application prévues par les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2021-2022
(à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures prévues selon leur origine	Texte initial	Amendement du  Gouvernement	Amendement d'origine sénatoriale	Amendement de  l'Assemblée nationale	Introduction en commission mixte paritaire	Total
Mesures prises	119	35	43	18	8	223
Mesures restant à prendre	43	16	12	19	4	94
Total	162	51	55	37	12	317
% du total général	51 %	16 %	17 %	12 %	4 %	100 %
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine	73 %	69 %	78 %	49 %	69 %	70 %

Deux lois définitivement adoptées lors de cette session est issue deux propositions de loi d'initiative sénatoriale :

- la loi n° 2022-1449 du 22 novembre 2022 visant à accompagner la mise en place de comités sociaux et économiques à La Poste de Mme Denise Saint-Pé ;

- la loi n° 2023-140 du 28 février 2023 créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales de Mme Valérie Létard et plusieurs de ses collègues.

Ce chiffre s'inscrit dans la continuité du nombre de propositions de loi d'initiative sénatoriale définitivement adoptées par session. Il se situe dans la moyenne haute. Depuis la session 2017-2019, seule la session 2018-2019 a connu autant de propositions de loi d'initiative sénatoriale définitivement adoptées dans le domaine de compétences de la commission.

Origine des lois promulguées depuis 2017
après examen au fond par la commission des affaires sociales

	Projets de loi	Propositions de loi AN	Propositions de loi Sénat
2017-2018	6	2	0
2018-2019	3	5	2
2019-2020	3	3	1
2020-2021	1	5	1
2021-2022	5	9	1
2022-2023	4	8	2

4. L'application des lois votées selon la procédure accélérée

Hormis la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour lesquelles elle est de droit, six lois promulguées en 2022-2023, entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée.

Deux d'entre elles sont d'application directe et quatre nécessitent toujours des mesures d'application :

- loi n° 2022-1449 du 22 novembre 2022 visant à accompagner la mise en place de comités sociaux et économiques à La Poste (partiellement applicable) ;

- loi n° 2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi (partiellement applicable) ;

- loi n° 2023-171 du 09/03/2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture (partiellement applicable) ;

- loi n° 2023-379 du 19/05/2023 portant amélioration de l'accès aux soins par la confiance aux professionnels de santé (partiellement applicable) ;

- loi n° 2023-567 du 07/07/2023 visant à favoriser l'accompagnement des couples confrontés à une interruption spontanée de grossesse dite fausse couche (d'application directe) ;

- loi n° 2023-622 du 19/07/2023 visant à renforcer la protection des familles d'enfants atteints d'une maladie ou d'un handicap ou victimes d'un accident d'une particulière gravité (d'application directe).

5. La publication des rapports

a) Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois

En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Tous les rapports prévus au titre cet article ont été transmis pour les lois adoptées cette année.

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Légifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;

- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations, une fois le dépassement probable de cette date connu.

b) La publication des rapports demandés par le Parlement

Sur les 8 rapports demandés par les lois promulguées sur la période couverte par la présente note, aucun n'a été remis à la date du 31 mars. Il est néanmoins à préciser que la date de remise de ces rapports prescrite par la loi est parfois postérieure.

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* ¹²⁸ À l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise.