II. COMPTE RENDU DE LA RÉUNION DU 4 AVRIL 2024 DE PRÉSENTATION DES CONCLUSIONS DE L'AUDITION PUBLIQUE DU 29 FÉVRIER 2024
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - Les conclusions de l'audition publique sur la protection de la biodiversité marine en haute mer nous sont maintenant présentées par notre collègue députée Mereana Reid Arbelot que je remercie d'avoir organisé cette très intéressante audition.
Mme Mereana Reid Arbelot, députée, rapporteure. - Monsieur le président, Monsieur le premier vice-président, chers collègues, je suis honorée et touchée que l'Office se soit penché sur un sujet qui résonne fortement en moi. Je suis originaire d'un monde insulaire situé dans le triangle polynésien bordé, au nord, par les îles Hawaï, à l'est, par l'île de Rapa Nui, connue sous le nom d'île de Pâques, et à l'ouest par Aotearoa, le pays du « long nuage blanc », plus connu sous le nom de Nouvelle-Zélande. Au coeur de ce triangle, la Polynésie française est constituée de 118 îles réparties en cinq archipels sur une surface équivalente à l'Europe continentale, et on y trouve l'archipel des Gambier, qui est sans doute, avec l'île de Pâques et la Nouvelle-Zélande, l'une des dernières terres atteintes par l'homme dans son exploration du Pacifique.
De 3500 avant Jésus-Christ à 1200 après Jésus-Christ, les populations dites austronésiennes parcourent et apprivoisent l'immense « moana Nui a Hiva », l'océan Pacifique, en se repérant notamment grâce aux étoiles. J'évoque les migrations polynésiennes pour qu'on se rappelle qu'il y a des populations liées à l'océan depuis la nuit des temps et que nous tous, ici, sommes bien liés aux océans.
En effet, ceux-ci fabriquent la moitié de l'air que nous respirons, nous leur devons une inspiration sur deux. Pensons-y. Ils absorbent un tiers du gaz carbonique que nous produisons. Pensons-y. Ils abritent 80 % de la vie sur la Terre, des micro-organismes aux gigantesques baleines. La faune qu'ils accueillent constitue le principal moyen de subsistance pour plus de trois milliards d'êtres humains. Pensons-y.
Leur protection et leur préservation sont primordiales pour notre survie et celle de nos descendants. Pourtant la biodiversité que renferment les océans est méconnue. On estime que seulement 10 % des espèces marines en zone abyssale ont pu être observées et étudiées.
Les défis liés à la science, à l'environnement et à l'économie sont colossaux, comme l'ont révélé les puissants qui, de tout temps, ont cherché à s'approprier des espaces marins et des ressources naturelles.
Dès le début des années 2000, les États se sont interrogés, dans le cadre de l'Assemblée générale des Nations Unies, sur la nécessité de protéger la biodiversité en haute mer. Le 19 juin 2023, en se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, un accord portant sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, connu sous le sigle anglais BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction) a été adopté par consensus.
Si la France souhaite qu'il entre en vigueur pour la Conférence des Nations Unies sur l'océan qui se tiendra à Nice en juin 2025, l'OPECST, lui, apporte son petit corail au récif en présentant les raisons qui ont poussé à son élaboration et en rappelant les conditions à réunir pour assurer son efficacité.
L'audition du 29 février a montré que le BBNJ visait à combler les lacunes du droit international concernant la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité marine en haute mer. Les écosystèmes marins profonds, peu explorés et vulnérables du fait d'espèces très longévives ou à faible renouvellement, attirent pour leurs riches ressources. La pêche industrielle en haute mer, pratiquée depuis des décennies, cible ces zones hors juridictions nationales.
La découverte de gisements de minéraux marins fait également peser des risques importants sur la biodiversité, s'ils venaient à être exploités.
L'exploitation des ressources génétiques marines en haute mer offre des opportunités prometteuses en pharmacologie et cosmétique, mais elle est actuellement dominée par dix pays dont émanent 90 % des demandes de brevets sur les gènes d'organismes marins.
Face aux convoitises que suscite la biodiversité en haute mer, la protection effective des zones ne relevant pas de la juridiction nationale est rendue difficile par des lacunes juridiques. D'une part, les activités en haute mer sont gérées par une multitude d'organisations et d'instruments sectoriels sans réelles consultation ni harmonisation mutuelles. D'autre part, si la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer oblige les États à protéger le milieu marin, y compris hors de leur juridiction, cette directive générale est peu appliquée et son contrôle complexe et onéreux du fait de l'éloignement des côtes.
Face à ce constat, les États membres des Nations Unies ont adopté, en juin 2023, le BBNJ, instrument international juridiquement contraignant, afin de renforcer la gouvernance des zones au-delà de la juridiction nationale.
Le BBNJ comble les lacunes juridiques dans quatre domaines : la création d'aires marines protégées, la réalisation d'études d'impact environnemental, l'utilisation des ressources génétiques marines et le renforcement des capacités des États en développement.
En ce qui concerne la création d'outils de gestion par zone, y compris d'aires marines protégées, le BBNJ prévoit que les États pourront désigner collectivement ou individuellement des aires protégées ou tout autre outil de gestion de zone. Afin d'éviter toute situation de blocage, les décisions et les recommandations peuvent être prises à la majorité des trois quarts des parties présentes s'il n'est pas possible de parvenir à un consensus.
En ce qui concerne les études d'impact environnemental, des seuils de déclenchement sont prévus et le BBNJ stipule qu'elles nécessitent la consultation des parties prenantes, la publication d'un rapport d'évaluation et la notification de toute activité entreprise.
Le BBNJ encadre les activités liées aux ressources génétiques marines et le partage des bénéfices découlant de leur exploitation. Un centre d'échange collecte les informations sur les activités liées aux ressources génétiques marines des zones internationales et génère automatiquement un identifiant normalisé de lot « BBNJ ». Il prévoit aussi le partage monétaire des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques marines.
Enfin, il renforce les capacités des États en matière de développement et de transfert de technologies marines. L'objectif est double : diminuer les inégalités en recherche scientifique entre les États et accroître la capacité des pays en développement à satisfaire aux obligations de l'accord, notamment la création et la gestion d'aires marines protégées.
In fine, le BBNJ ouvre la voie à une gouvernance multilatérale, inclusive et prenant en compte les intérêts des États en développement pour garantir la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité.
Le BBNJ accorde un rôle central à la science, à la fois comme outil d'aide à la décision et comme outil de coopération. La science joue un rôle clé dans la prise de décision par le biais de l'organe scientifique et technique composé d'experts dotés de compétences scientifiques et techniques. Les attributions de cet organe sont multiples. Il intervient à tous les stades d'existence des aires marines protégées, recommande des mesures d'urgence en cas de grave menace à la biodiversité en zone marine internationale et identifie les activités nécessitant une étude d'impact environnemental.
Par ailleurs, la science joue un rôle prépondérant comme outil de coopération, en particulier dans le cadre du renforcement des capacités et du transfert des technologies marines. Cela peut se traduire par le partage et l'utilisation des données, connaissances et résultats de recherche pertinents, ainsi que par l'élaboration de programmes de recherche et de développement.
Dans le cadre du partage des avantages non monétaires découlant des activités liées aux ressources génétiques marines, la science a également une place prédominante, que ce soit au travers de l'accès libre à des données scientifiques faciles d'accès et réutilisables ou au travers du renforcement de la coopération technique et scientifique.
Le BBNJ reste néanmoins le fruit d'un compromis, et l'efficacité réelle de cet accord est conditionnée à la levée de certains obstacles. Il s'ajoute à de nombreuses recommandations sur la navigation, l'exploitation des fonds marins et des ressources halieutiques. Son application devra donc concilier la conservation de la biodiversité avec les autres obligations conventionnelles, puisque toutes les conventions ont une valeur juridique équivalente.
Par ailleurs, l'exclusion des questions de pêche et des activités minières du champ d'application du BBNJ affaiblit considérablement l'efficacité des mesures qui pourront être prises pour la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité marine dans les zones ne relevant pas d'une juridiction nationale.
Enfin, le BBNJ autorise toute partie qui s'opposerait à la création d'une aire marine protégée à être exonérée des contraintes liées à cette dernière.
D'autres obstacles, d'ordre procédural, devront être levés pour garantir l'efficacité de ce traité. D'abord, soixante États doivent le ratifier pour qu'il entre en vigueur. Les Palaos et le Chili l'ont fait et, dernièrement, les Seychelles et Belize les ont rejoints, mais la ratification rapide par les États membres de l'Union européenne et l'Union elle-même ne semble pas garantie. Le coût et la lourdeur de certaines procédures comme celles visant à créer une aire marine protégée ont été pointés par les intervenants. Les activités de recherche sur les ressources génétiques marines exigent aussi des moyens humains et financiers très importants.
Surtout, l'efficacité des outils du BBNJ dépend d'éléments importants dans leur mise en oeuvre. Ainsi l'efficacité des aires marines protégées dépend de leur niveau de protection. Or les États ont tendance à privilégier la quantité - afin de respecter l'objectif des 30 % de mers et océans protégés - au détriment de la qualité. Le suivi et la surveillance des futures aires marines protégées sont indispensables pour garantir la mise en oeuvre effective des mesures adoptées. Ce contrôle dépend actuellement de la capacité et de la volonté politique des États de contrôler les activités des navires qu'ils ont immatriculés.
Les études d'impact environnemental ne garantiront pas l'utilisation durable des ressources tant que les lacunes scientifiques sur l'exploitation minière en eau profonde ne seront pas levées.
J'en viens aux huit recommandations que je vous propose de formuler au nom de l'Office.
Première recommandation : oeuvrer pour une entrée en vigueur rapide du BBNJ.
Deuxième recommandation : lors de la ratification du BBNJ par le Parlement français, nous devrons exiger l'activation de la clause de l'article 70 pour exclure l'application de certaines dispositions aux ressources génétiques marines collectées avant l'accord, afin d'éviter une insécurité juridique pour les collections de certains établissements de recherche français établies depuis des siècles. Le projet de loi de ratification devrait être présenté en conseil des ministres fin avril ou début mai.
Troisième recommandation : la France doit poursuivre son action de persuasion auprès de la communauté internationale, afin d'imposer un moratoire sur l'exploitation minière des fonds marins dans l'attente d'un progrès des connaissances scientifiques sur l'incidence des activités minières sur ces écosystèmes.
Quatrième recommandation : il est indispensable d'adopter une approche holistique de la conservation de la biodiversité. Concrètement, il faut veiller à ce que les décisions des États, y compris la France, au sein des organisations internationales soient cohérentes et visent la protection de la biodiversité en haute mer.
Cinquième recommandation : la France doit intensifier son effort de recherche pour l'exploration des fonds marins, notamment en concrétisant l'investissement promis de 300 millions d'euros prévu dans le plan France 2030.
Sixième recommandation : renforcer le niveau de protection et la surveillance des activités dans les aires marines protégées. Pour cela, il est indispensable de s'assurer de la capacité technique et de la volonté politique des États en matière de contrôle des navires battant leur pavillon. Cela peut passer par des coopérations interétatiques et le renforcement des contrôles portuaires. Au regard de la superficie de son domaine maritime, la France devrait être un modèle dans la création et la surveillance des aires marines protégées en privilégiant la qualité sur la quantité.
Septième recommandation : nous devons multiplier les démarches pédagogiques pour sensibiliser les populations et les générations futures à la conservation de la biodiversité en haute mer.
Huitième recommandation : l'État français doit impliquer davantage les outre-mer dans la mise en place du BBNJ. Les communautés insulaires entretiennent avec l'océan une relation qui favorise sa préservation. Elles sont également les premières intéressées par une protection efficace. Le gouvernement français gagnerait à associer les outre-mer à la protection de la biodiversité marine et à s'inspirer des pratiques traditionnelles comme le rahui pour assurer la conservation et l'exploitation durable des océans.
Par ces conclusions, je souhaite avoir éveillé votre intérêt et votre curiosité pour une lecture plus approfondie du rapport sur le BBNJ.
Je remercie l'Office ainsi que tous les intervenants qui ont participé à l'audition publique. Soyons tous convaincus que le travail effectué et la réflexion autour de ce sujet revêtent toute leur importance aujourd'hui et pour les années qui viennent. Restons réalistes pour être des acteurs constructifs à nos échelles, gardons une part de rêve pour croire que c'est possible.
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - À l'instar des débris spatiaux, cette problématique revêt une dimension internationale. Elle révèle la difficulté de mener à terme des travaux au niveau international et de mobiliser une volonté internationale, après un accord conclu en juin 2023 qui demande à être ratifié. Certes, en doublant chaque mois le nombre d'États l'ayant ratifié, comme c'est le cas depuis février, on peut espérer atteindre rapidement le nombre de soixante, mais neuf mois après, le processus n'est toujours pas enclenché dans beaucoup de pays. L'objectif est d'annoncer l'entrée en vigueur de cet accord international lors de la conférence des Nations Unies sur l'océan qui se tiendra en France en 2025, mais le chemin est encore long. Compte tenu de l'étendue de ses aires maritimes, la France a un rôle de modèle à jouer. Elle doit être exemplaire et à l'initiative ; il me semble qu'elle l'est.
Votre première préconisation invite à faire jouer tous les leviers d'action dont nous disposons en tant que parlementaires. Nous sommes tous membres d'un ou de plusieurs groupes d'amitié et avons des contacts avec nos homologues étrangers dans nos assemblées respectives. Nous pouvons aussi solliciter les têtes de listes aux élections européennes qui auront lieu prochainement, puisqu'il s'agit aussi d'un sujet européen. Nous pouvons être leaders en rassurant les parties prenantes françaises sur la possibilité d'activation de la clause prévue à l'article 70, ce qui est pour nous essentiel.
Je me réjouis de l'inscription de cet accord à l'ordre du jour du Parlement, fin avril-début mai. Nous nous en saisirons. Je suggère que nous ayons une action collective auprès des candidats aux élections européennes, parce que c'est le rôle de l'Office d'alerter. C'est une évaluation a posteriori mais quand une alerte sur la mise en oeuvre d'un traité international va dans le bon sens, nous sommes pleinement dans notre rôle.
Mme Mereana Reid Arbelot, députée, rapporteure. - Je voudrais souligner le lien qui existe avec le sujet précédent des débris spatiaux. Si ce qui se trouve dans le ciel finit sur la Terre, tout ce qui se trouve sur Terre finit à la mer. Je ne souhaite pas être pessimiste, mais on travaillait sur le BBNJ depuis les années 2000 et il n'a été adopté qu'en 2023. Souhaitons que pour l'espace, ce soit beaucoup moins long.
Quant à l'action de chacun, en tant que parlementaire, elle s'exerce dans les groupes d'amitié, dans nos relations politiques et au sein de nos différents groupes. Je compte aussi sur l'OPECST, sur vous tous, pour parler du BBNJ.
M. Daniel Salmon, sénateur. - Ce sujet crucial fait écho à l'action de l'association Bloom, qui vient de lancer une coalition citoyenne pour la protection de l'océan qui va interpeller les responsables politiques à l'occasion des élections européennes.
La présentation montre combien les aires marines protégées en France le sont peu, victimes du chalutage de fond qui détruit les fonds marins, bombe à retardement comparable à la déforestation. Comme pour l'espace, ce qui se passe dans le fond des mers est lié directement à nos modes de vie et de consommation sur les terres. Il est urgent d'imposer des réglementations partagées afin de protéger tous les écosystèmes dont nous avons grand besoin.
M. Ludovic Haye, sénateur. - Merci pour votre travail exhaustif. Je suis stupéfait du nombre de domaines couverts en termes d'exploitation, de pêche, de préservation de la biodiversité. Les analogies avec l'espace sont nombreuses, notamment sur le plan des connaissances.
On dit souvent que la connaissance des fonds marins relève du vide abyssal. Heureusement, car ne pas connaître certains milieux nous évite d'y aller. Pourtant, il faut nourrir les hommes, on ne pêche pas par simple plaisir et les réalités économiques doivent être prises en compte.
Je rappelle que seuls 24 % des fonds marins sont cartographiés et que seuls 5 % ont été explorés. Je partage la nécessité d'intensifier l'effort de recherche pour l'exploration des fonds marins, qui doit être inspiré par une volonté de connaissance et non d'exploitation. Souvent, on veut bien financer des recherches à condition de savoir ce qu'on peut en tirer, comme de nouveaux forages ou de nouvelles zones de pêche.
J'ajoute que la Marine nationale est animée du même souci de connaissance des fonds marins pour des raisons de sécurité. Je rappelle que seulement 5 % ont été explorés et que seulement 24 % des profondeurs sont connues. Alors qu'on prône l'activation du lien armées-nation ou la mise en place d'actions civilo-militaires, la connaissance des fonds marins peut être améliorée en lien avec nos armées.
Mme Mereana Reid Arbelot, députée, rapporteure. - La France étant la deuxième puissance maritime mondiale, notamment grâce au domaine maritime du Pacifique situé autour de la Polynésie française, la Marine est en train d'y consacrer des moyens supplémentaires. Nous ressentons un regain d'intérêt pour l'océan, ce dont nous nous réjouissons en tant que Polynésiens et Français.
Mme Martine Berthet, sénatrice. - Où en est la recommandation visant à imposer un moratoire sur l'exploitation minière des fonds marins ?
Mme Mereana Reid Arbelot, députée, rapporteure. - Cela n'avance pas beaucoup. Peu de pays soutiennent le moratoire proposé par la France. À nous, parlementaires, de faire du lobbying auprès de nos interlocuteurs pour inciter le Gouvernement à faire entendre cette voix.
Des pays commencent déjà à réserver des zones à exploiter, notamment par des demandes auprès de l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM).
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - En l'état, ce sujet ne fait pas partie de l'accord signé.
Mme Mereana Reid Arbelot, députée, rapporteure. - Cette question est malheureusement extérieure au BBNJ, mais rien ne nous empêche de soutenir le moratoire.
Mme Martine Berthet, sénatrice. - Au vu de l'ampleur de la recherche restant à mener, on regrette de ne pas l'avoir poussée plus loin avant d'accorder des autorisations.
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - Cela va dans le sens des recommandations.
Concernant les fonds marins, j'ai vu une vidéo sur les abysses. Les espèces marines qui les habitent ne ressemblent à rien de connu. Ce monde nous est totalement étranger. Peut-être vaut-il mieux ne pas aller le voir, mais on peut aussi faire savoir qu'il existe des éléments inconnus au fin fond de notre planète. Prenons soin à ne pas tout saccager car nous pourrions regretter la disparition de telles espèces qui ne ressemblent en rien aux poissons que nous connaissons et nous renvoient à des ères anciennes.
M. Jean-Luc Fugit, député, vice-président de l'Office. - J'ai appartenu aussi à la commission de la défense qui a fait inscrire dans la loi de programmation militaire la nécessité de créer un pôle de compétences dédié aux grands fonds. Il devrait largement dépasser le sujet de la défense et devenir un pôle de compétences national ou européen couvrant l'ensemble de la problématique des grands fonds afin de mieux les protéger.
L'Office adopte à l'unanimité les conclusions de l'audition publique du 29 février 2024 et autorise la publication, sous forme de rapport, du compte rendu de l'audition et de ces conclusions.
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - Nous relayerons vos recommandations d'alerter nos collègues français et étrangers sur l'intérêt de ratifier prochainement l'accord BBNJ.