EXAMEN EN DÉLÉGATION
Lors de sa réunion du 16 novembre 2023, la délégation aux collectivités territoriales a autorisé la publication du présent rapport.
Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Nous présenterons ce jour le rapport du premier volet de la mission sur le statut des élus locaux qui a trait aux indemnités. Ce rapport a été réalisé par Éric Kerrouche, François Bonhomme et moi-même.
Nous avons dû travailler très rapidement. Il nous a fallu attendre la reconstitution de la délégation, le 18 octobre, puis désigner un rapporteur avec une présentation du rapport ce jour, avant le congrès des maires. Je remercie mes collègues pour l'intensité et la qualité du travail fourni.
Le premier volet de notre mission sur la facilitation et la sécurisation de l'engagement des élus a trait aux indemnités des élus locaux, en affirmant que l'engagement des élus locaux est un engagement civique qui n'a pas de prix, mais a un coût, en premier lieu pour les élus locaux qui méritent d'être totalement reconsidérés. Comme le dit souvent le Président du Sénat, il n'y a point d'avenir pour nos territoires - et j'ajouterai pour la République - si les élus n'en ont plus.
Ce constat est au coeur de deux rapports du Sénat, publiés en juillet 2023 : le rapport de Gérard Larcher, Président du Sénat, intitulé « Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur ''pouvoir d'agir '' » et le rapport sur l'avenir du maire, de Mathieu Darnaud, vice-président du Sénat, intitulé « Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires ». Tous deux lancent un signal d'alarme que nous devons prendre très au sérieux.
On compte 345 communes qui n'ont pas de conseil municipal complet, faute de candidats en nombre suffisant. Je ne parle pas du nombre de communes de taille significative qui n'ont eu qu'une liste aux élections. Au-delà des 1 200 démissions répertoriées depuis les dernières élections municipales, le désenchantement et la lassitude posent question.
Nous nous sommes saisis du sujet qui comporte trois volets. Le premier, sur le régime indemnitaire, nous a conduits à auditionner, ou à recevoir les contributions de toutes les associations d'élus et à nous plonger dans les rapports précédents du Sénat qui restent pertinents. Je pense notamment au rapport de 2018 de la délégation aux collectivités et que je vous invite à lire puisque l'essentiel des volets dont nous parlerons ont été couverts.
L'engagement de l'élu local en France a été construit sur le principe d'un engagement civique fondé sur la gratuité. Le mandat découle d'une élection au suffrage universel, ouverte à tous les concitoyens à partir d'un certain âge. Il ne s'agit donc pas d'un métier rémunéré, mais d'une fonction élective à durée déterminée. Seul un tiers des élus locaux reçoit aujourd'hui une indemnité afin de compenser l'exercice de leur charge. Nous savons cependant que les crises se succèdent et nous ne pouvons accepter que le dévouement rime avec sacrifice personnel, familial, professionnel et financier, d'autant que s'ajoute à cela l'exposition au risque pénal. L'exigence de temps n'a plus rien à voir avec le temps initialement consacré par les maires à leur mandat, en raison de la complexité, mais aussi du fait de la montée en puissance de l'intercommunalité, très exigeante, et des difficultés de recrutements de personnel - 1 600 postes de secrétaires de mairie ne sont ainsi pas pourvus aujourd'hui. Nous proposons donc de garantir une meilleure protection matérielle des élus afin de faciliter et de sécuriser l'exercice du mandat d'élu local. La sécurisation de l'élu sécurise également sa famille.
Nous présenterons huit recommandations. Nous avons d'abord examiné notre recommandation formulée en 2018. Une interrogation perdure sur la gratuité de la fonction élective ou sur la professionnalisation de la fonction élective. En 2018, l'importance de la gratuité avait été réaffirmée, mais la délégation avait recommandé de revaloriser le niveau maximal des indemnités de fonction des maires des communes de moins de 100 000 habitants, et particulièrement en deçà de 1 000 habitants. Dans la loi « engagement et proximité », le Sénat a rehaussé les indemnités des élus des plus petites communes, avec une revalorisation entre 30 et 50 %. La proposition initiale du gouvernement visant une revalorisation de 100 % semblait irréaliste puisque les élus ont du mal à utiliser l'intégralité des indemnités. La revalorisation de 30 à 50 % a donc donné satisfaction aux élus des plus petites communes. L'association des maires ruraux ne parle effectivement plus, ou très peu, de la revalorisation des indemnités. Le travail a donc été effectué correctement. Nous sommes allés jusqu'aux communes de moins de 3 500 habitants.
Le mandat local pénalise souvent ceux qui l'exercent. L'indemnité est ainsi largement inférieure au salaire moyen brut en France. Nous avons voulu estimer ce que pourrait coûter le remplacement des maires et des exécutifs par des fonctionnaires de catégorie A, à temps plein ou partiel. Le mode de calcul est sérieux et l'estimation aboutit à un coût de 3,4 milliards d'euros. Si les élus étaient remplacés par des fonctionnaires, même très investis, l'augmentation serait considérable sachant que l'engagement et la présence des fonctionnaires seraient peut-être moindres à celle des élus, lors d'événements comme les inondations du Pas-de-Calais. Nous soulignons également l'existence d'interrogations sur la corrélation entre l'indemnité et le temps consacré au mandat. Selon les retours des élus, ils consacrent en moyenne 32 heures par semaine à leur mission. Je rappelle que les indemnités sont déterminées de manière forfaitaire, en fonction des strates de la population, sans référence au temps consacré à la mission. Cette situation favorise donc les retraités et interroge sur la corrélation entre la démographie des élus locaux et la composition de la population française. Il existe une représentation disproportionnée de certaines strates démographiques et catégories socioprofessionnelles, ce qui nous amène à nous interroger sur le statut de l'élu étudiant.
Une association des jeunes élus a formulé des propositions : il est important de considérer l'engagement des étudiants qui sont les élus de demain. Nous appelons de nos voeux la création de dispositions particulières leur permettant de concilier mandat et études. Aujourd'hui, les étudiants ne bénéficient pas des autorisations d'absence pour leurs cours dont bénéficient les salariés.
Enfin, le principe même de gratuité pose question. Éric Kerrouche évoquera avec précision cette notion de contrat de droit public particulier qui fait l'objet d'une proposition de loi qu'il a déposée. Dans notre première recommandation, nous confirmons à ce stade la gratuité de l'engagement d'élu, mais il nous semble toutefois impératif de remédier à la dégradation des conditions d'exercice des mandats et nous formulons des propositions concrètes, à mettre en oeuvre dès le 1er janvier 2024.
Nous proposons d'indexer chaque année les indemnités des élus sur l'inflation puisque les élus ont perdu à peu près 9 % de pouvoir d'achat avec l'inflation. Avant le renouvellement municipal de 2026, une revalorisation globale des indemnités doit intervenir. L'indexation sur l'inflation a été chiffrée à 52 millions d'euros pour 2024.
Nous n'avons pas formulé de proposition concrète à ce stade pour plusieurs raisons. Les associations d'élus consultées ont toutes des propositions différentes, sans unité de position. Il nous a donc semblé plus raisonnable d'affirmer cette nécessité de revalorisation des indemnités pour tous les élus locaux, tout en considérant qu'il reste à affiner les modalités. À plus long terme, nous souhaitons réfléchir à la création d'un nouveau statut rémunéré pour certaines catégories d'élus.
La question de savoir ce qui sera à la charge des communes se pose : vous savez qu'il existe une dotation particulière élu local (DPEL) qui est l'accompagnement financier de l'État pour favoriser l'indispensable engagement citoyen et rendre possible le versement de l'indemnité aux élus par les communes. Dès le rapport de 2018, notre délégation préconisait d'augmenter le seuil d'éligibilité à la DPEL de 1 000 à 2 000 habitants et de hausser son montant à proportion des revalorisations indemnitaires. Le gouvernement a réformé en 2020 l'architecture de la DPEL en créant deux parts : la première est attribuée aux communes dont la population est inférieure à 1 000 habitants et dont le potentiel financier est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de France métropolitaine de moins de 1 000 habitants ; la seconde part permet de majorer la première part pour les communes dont la population est inférieure à 500 habitants.
Plus de 85 % des communes de moins de 1 000 habitants sont éligibles à la DPEL. Celles qui restent ne sont pas extrêmement riches pour autant : il suffit qu'une commune de cette taille compte une personne ayant gagné au loto pour faire exploser le potentiel financier de la commune. Nous proposons de supprimer cette clause de potentiel financier et de passer la DPEL de 1 000 à 3 500 habitants, en l'indexant sur l'inflation.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Je vous présente nos propositions suivantes.
Pour la troisième proposition, nous souhaitons garantir la responsabilisation financière de l'État en créant une dotation compensant l'action remplie par les maires au nom de l'État. Ils consacrent effectivement une part de leur activité à des tâches réalisées au nom de l'État qu'il s'agisse des tâches d'état civil, de la préparation des élections, de la police judiciaire, ou encore de l'appui aux fonctions régaliennes avec la police municipale.
La proposition vise donc à reconnaître que le maire exerce deux fonctions séparées, dont l'une consiste à représenter l'État dans la commune, ce qui implique selon nous de créer une contribution propre de l'État estimée à 10 % du plafond indemnitaire du maire. Nous opérons cette séparation symbolique importante pour rendre visible cette mission propre réalisée au nom de l'État.
Cette proposition a une valeur spectaculaire ou « choc ». Cette contribution nous paraît pleinement légitime et cohérente avec l'esprit de nos propositions, puisque le maire est trop souvent devenu une sorte de « passager clandestin » de l'État pour reprendre la formule de notre Présidente.
Concrètement, cette indemnité sera versée à la commune, le cas échéant en complément de la DPEL, pour les communes qui perçoivent cette dotation. Le coût de cette nouvelle mesure est estimé à 63 millions d'euros, chiffre à comparer à celui précédemment donné sur l'estimation du coût des fonctionnaires remplaçant les maires, soit 3,4 milliards d'euros.
Notre quatrième recommandation vise à donner davantage de marges de manoeuvre financières aux conseils municipaux lorsqu'ils attribuent les indemnités aux élus. L'enveloppe globale correspond à l'indemnité maximale des maires et des adjoints en exercice. Elle est déterminée en fonction de la strate démographique de la commune, et ce hors majorations. En 2018, notre délégation avait déjà appelé à clarifier et codifier les modalités de détermination de cette enveloppe. Suivant cette recommandation, la loi « engagement et proximité » prévoit que l'application de majorations aux indemnités de fonction des élus municipaux doit faire l'objet d'un vote distinct lors de la délibération qui fixe le montant des indemnités de fonction.
Cette recommandation de la délégation vise à donner plus de liberté au maire en assouplissant les modalités de calcul de l'enveloppe indemnitaire globale. L'intérêt principal de l'enveloppe indemnitaire globale réside dans le fait de permettre une modulation de rémunération au sein du conseil municipal. Ainsi, si le maire et certains adjoints ne perçoivent pas la totalité de leurs indemnités, le conseil municipal peut décider, sans dépasser le montant de l'enveloppe globale, soit d'attribuer une indemnité plus importante à d'autres adjoints, puisque certaines fonctions d'adjoints sont plus prenantes que d'autres, soit de verser une indemnité aux simples conseillers municipaux ayant reçu ou non une délégation de fonction. Actuellement, les adjoints pris en compte pour le calcul de cette enveloppe sont ceux exerçant effectivement leurs fonctions : si le nombre d'adjoints est inférieur au nombre maximal autorisé en fonction de la strate, l'enveloppe est calculée sur ce nombre effectif. Nous recommandons donc permettre aux communes de définir le volume des indemnités allouées à partir du nombre théorique maximal d'adjoints susceptibles d'être désignés. L'enveloppe globale serait ainsi augmentée, de sorte que si le nombre maximal n'est pas atteint, il serait possible de répartir le surplus au sein du conseil municipal. Une telle majoration donnerait davantage de marges de manoeuvre financières au conseil municipal, en compensation de la charge de travail supplémentaire résultant de l'absence de certains adjoints.
La cinquième recommandation vise à améliorer la prise en charge des frais de transport exposés par les élus locaux quand ils représentent leur collectivité ès qualités. Afin de faciliter l'exercice de leur mandat, les élus peuvent bénéficier de l'indemnisation de frais exposés dans le cadre de leurs fonctions, sur présentation de justificatifs. Il s'agit des frais de transport engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion se tient en dehors du territoire de celle-ci. Des dispositions analogues existent pour les conseillers intercommunaux, départementaux et régionaux.
Nous proposons de rendre obligatoire ce remboursement et de créer, au sein de la DPEL, une part spécifique permettant de financer ces frais de déplacement, pour toutes les communes de moins de 3 500 habitants. En effet, nous ne souhaitons pas que ces frais pèsent sur les budgets locaux. Beaucoup d'élus se refusent de fait à solliciter un quelconque remboursement de leurs frais de transport, même lorsqu'il est prévu par le conseil municipal. Enfin, une attention particulière doit être portée à la situation des élus étudiants dont le lieu d'enseignement peut être éloigné de la collectivité dont ils sont élus.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Je vous présente les recommandations suivantes.
Avant de présenter ces recommandations, je reviens sur la façon de rémunérer les élus. J'ai, avec d'autres collègues, déposé un texte sur la transformation de la logique indemnitaire. Étant donné d'une part la technicité croissante des fonctions électives et d'autre part le temps, de plus en plus important, consacré à l'exercice du mandat, il n'est plus possible, pour certains élus, d'avoir une activité professionnelle et d'exercer en même temps leur mandat. Une interrogation récurrente traverse les perspectives indemnitaires depuis plus de quarante ans : celle d'une rémunération alternative, soit la possibilité, pendant un moment, de recevoir un salaire pour l'exercice de la fonction élective. Cette proposition ne vise pas la professionnalisation des élus, mais la transformation du mode de rémunération. Cette évolution se justifie par l'implication de plus en plus importante des élus sur la strate municipale et sur la strate intercommunale qui conduit à de nouvelles réalités dans l'exercice des fonctions qui ne sont plus celles qui ont présidé lors de la mise en place de la décentralisation en 1982. En l'état actuel des choses, la réflexion concerne l'après 2026 puisque nous restons dans un premier temps sur une logique indemnitaire, le temps de réfléchir à d'autres solutions.
La sixième recommandation vise à donner aux élus locaux des possibilités améliorées de continuer à exercer leur mandat dans le cadre d'un arrêt maladie. Pour rappel, l'article 103 de la loi « engagement et proximité » a consacré la possibilité pour les élus locaux de poursuivre leur mandat durant leur congé maladie, sous réserve de l'accord exprès de leur praticien. Nous vous proposons aujourd'hui de revenir à la position défendue par le Sénat dans le cadre de l'examen de cette loi : sauf avis contraire du praticien, les élus locaux qui le souhaitent pourraient poursuivre l'exercice de leur mandat. Nous portons cette recommandation puisque le dispositif actuellement en vigueur est méconnu dans les territoires et donne lieu à des dysfonctionnements tels que certains élus ont dû rembourser jusqu'à 10 000 euros aux URSSAF pour avoir poursuivi leur engagement local en toute bonne foi. Le président de l'AMF, David Lisnard, a saisi en juillet 2023 le ministère de la Santé pour lui faire constater ces dysfonctionnements. Nous recommandons de lancer une campagne d'information et de sensibilisation auprès de tous les acteurs concernés (médecins, caisses primaires d'assurance-maladie...), mais aussi de regrouper l'ensemble des droits des élus, par exemple après l'article relatif à la charte de l'élu local, au sein du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Nous formulons cette recommandation dans une perspective de simplification.
La septième recommandation n'aurait pas dû avoir à être formulée puisqu'il s'agit simplement de respecter notre volonté et de faciliter l'accès des personnes en situation de handicap aux fonctions électives. L'article 97 de la loi « engagement et proximité » prévoit le cumul de l'allocation adulte handicapé (AAH) avec une indemnité de fonction élective locale. Cette mesure, adoptée à l'unanimité du Sénat, mettait fin à une injustice. La ministre en charge des personnes handicapées de l'époque avait alors affirmé que cette disposition serait mise en place extrêmement vite. Or, la mesure est toujours neutralisée par l'absence de décret d'application. Cette recommandation vise simplement à demander au gouvernement de respecter la volonté exprimée à travers la loi. J'ai moi-même interpellé plusieurs fois le gouvernement à ce sujet, mais n'ai toujours pas reçu de réponse. En 2021, il m'a été indiqué qu'un projet était à l'étude, mais les dispositions réglementaires n'ont toujours pas été prises, trois ans après la promulgation de la loi. J'ai posé une nouvelle question le 5 mai 2023 à ce sujet, mais elle est demeurée lettre morte. La recommandation vise donc simplement à respecter la loi. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales, est particulièrement déterminé sur ce sujet et approuve pleinement notre démarche.
Notre huitième recommandation porte sur l'amélioration du régime des autorisations d'absence et des crédits d'heures pour compenser les pertes de revenu liées à l'exercice du mandat. Actuellement, des garanties sont accordées aux élus ayant une activité professionnelle pour qu'ils puissent consacrer du temps à leur collectivité, avec des autorisations d'absence pour les réunions particulières et les crédits d'heures pour disposer du temps nécessaire à la gestion de la collectivité, en respectant des seuils donnés pour six ans. Si l'employeur doit accorder ces autorisations d'absence et des crédits d'heures, il n'est toutefois pas tenu de les payer. Les pertes de revenus subies par les élus qui exercent une activité professionnelle et qui ne bénéficient d'indemnités de fonction peuvent être compensées par la collectivité à hauteur de 72 heures par élu et par an. Chaque heure ne peut être rémunérée à un montant supérieur à une fois et demie la valeur horaire du SMIC.
Nous vous proposons de prévoir que les crédits d'heures et les autorisations d'absence non payées par l'employeur puissent être pris en charge par la collectivité pour un montant égal à deux fois la valeur horaire du SMIC. Ceci correspond à une demande récurrente des associations d'élus. La solution nous paraît plus simple qu'une référence au salaire brut moyen et ne transforme pas radicalement la logique. Se référer au salaire moyen montre seulement que les élus sont la plupart du temps peu ou pas payés. Pour rappel, seuls 1 000 maires en France touchent une indemnité équivalente, pour leur fonction de maire, au salaire moyen.
Nous recommandons également de réfléchir à l'octroi de compensations, telles qu'un crédit d'engagement citoyen, ou des exonérations fiscales, accordées aux entreprises qui engagent des élus. Nous ne faisons qu'évoquer le sujet, car une réflexion plus approfondie pourra être menée avec la délégation aux entreprises pour affiner le sujet.
Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Pascal Martin ne manquera pas de nous parler également des dispositions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires discutées dans le cadre du PLFSS. Nous reparlerons certainement du crédit civique des entreprises. Nous engagerons un travail avec la délégation aux entreprises. Il pourrait être intéressant de prévoir une session conjointe entre la délégation aux entreprises et notre délégation pour débattre avec les organisations professionnelles, de ce qu'est l'entreprise citoyenne et de la manière dont l'entreprise qui accepte de pâtir de l'engagement de certains de ses salariés peut être reconnue.
En conclusion, nous vous proposons de porter la nécessité d'une juste indemnisation des élus, trop souvent sacrifiée. Le soupçon d'enrichissement pesant sur les élus locaux est absolument injustifié. Il est temps d'affirmer que la République fonctionne avec deux jambes : un État qui a des compétences régaliennes et des élus locaux qui font tourner la machine. Nous l'avons vu pendant la crise Covid et le voyons aujourd'hui, dans le Pas-de-Calais ou en Bretagne. Si cette démocratie revendique d'être une démocratie, permettons aux citoyens d'être candidats à un engagement civique de manière décente, quels que soient leur âge et leur condition sociale ou professionnelle. Les premiers pas accomplis par le Sénat dans la loi « engagement et proximité » doivent se poursuivre. L'exemple que nous prenons souvent est celui de l'engagement civique des sapeurs-pompiers volontaires. La société doit reconnaître ceux qui sortent de leur vie personnelle pour servir les autres.
La question des indemnités ne couvre pas l'intégralité du champ des préoccupations des élus locaux. Nous avons démarré par ce sujet mais nos collègues engageront les réflexions sur les deux autres volets de ce thème portant sur les conditions d'exercice des mandats locaux et les conditions de sortie du mandat. Ainsi nous disposerons, fin décembre, d'une vision complète, avec des propositions s'appuyant sur les travaux précédents de notre délégation et du Sénat.
Le deuxième volet sur l'exercice du mandat sera porté par Nadine Bellurot, Pascal Martin et Guylène Pantel. Parallèlement, le troisième volet consacré à l'après-mandat sera rapporté par Agnès Canayer, Thierry Cozic et Gérard Lahellec.
J'espère que ces travaux contribueront à doter les élus d'un statut à hauteur de leurs responsabilités, de leur engagement et du service qu'ils rendent à la nation.
M. Didier Rambaud. - Je salue ce beau travail, mais je m'interroge sur la disposition permettant à un salarié en arrêt de travail d'exercer sa fonction d'élu. N'est-ce pas choquant pour l'employeur et les collègues ? Cette disposition m'interpelle. Si, dans une commune, un enseignant se trouve en arrêt maladie, je me mets à la place des parents d'élèves et de ses collègues de travail qui le voient aller en mairie exercer sa fonction.
Mme Pascale Gruny. - Je suis assez d'accord avec cette remarque, ce n'est effectivement pas simple. À ce sujet, je voulais partager un cas dont j'ai connaissance. Un maire avait fait une grave dépression, liée à son mandat. Il aurait fallu qu'il arrête son mandat pour aller dans une maison de repos, mais sa seule solution était de démissionner de sa fonction de maire. Ce cas est particulier.
Concernant les arrêts maladie, j'ai vu certains maires, atteints de cancer, qui continuaient à signer des documents et cette activité participait à leur maintien en vie.
Sur le décret relatif à l'AAH, dans le cadre de ma vice-présidence, je m'occupais du suivi de l'application des lois. Gérard Larcher enverra d'ailleurs aux commissions un courrier recommandant de renforcer le suivi des décrets. Chaque année, nous avons un moment dans l'hémicycle avec le ministre en charge des relations avec le Parlement : nous devrions porter ces sujets à ce moment-là pour que le gouvernement puisse ensuite les traiter.
J'approuve la réflexion relative à l'entreprise accueillant des élus. Il est demandé de plus en plus aux entreprises, pour la formation des jeunes en apprentissage, pour les pompiers volontaires et maintenant pour les maires. Si les cadres peuvent organiser leurs journées, la situation est plus compliquée pour les maires qui travaillent dans de petites structures, ce qui est plutôt le cas en ruralité.
M. Pascal Martin. - Je souhaite revenir sur l'idée de réfléchir aux exonérations de charge pour les entreprises employant des élus locaux, en parallèle à ce qui a été accepté, à l'unanimité, à l'occasion de la loi de juillet 2023 sur la prévention du risque incendie pour les feux de forêt, dans le cadre de recrutement de sapeurs-pompiers volontaires. Il en manque aujourd'hui 50 000 en France. Il a alors été acté que les entreprises privées qui acceptaient de recruter des sapeurs-pompiers volontaires pour une mise à disposition des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pourraient bénéficier d'exonérations de charges patronales. Le parallèle s'arrête là. Une des difficultés, pour le recrutement des sapeurs-pompiers volontaires dans les entreprises, est liée au fait qu'ils peuvent être requis à tout moment, puisque leurs interventions ne sont pas programmées, contrairement à l'élu local qui travaille dans une entreprise et peut planifier ses absences pour participer à une réunion. Je soutiens la réflexion visant à proposer des exonérations de charges patronales pour des entreprises qui accepteraient de recruter des élus locaux.
Nous avons adopté hier un amendement, à l'unanimité, dans le cadre du PLFSS pour 2024, concernant une extension des exonérations de charges patronales pour les collectivités locales employant des sapeurs-pompiers volontaires. L'Assemblée nationale avait refusé d'étendre la notion d'employeurs aux employeurs publics. Je ne sais pas si cet amendement sera finalement retenu avec le 49.3. Je salue l'idée de l'octroi de compensations, dans le même esprit que ce que nous avons voté pour les sapeurs-pompiers volontaires.
Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Sur la possibilité pour les élus locaux de réaliser leur engagement alors qu'ils sont en arrêt de travail, cette disposition existe déjà dans la loi. J'entends que la situation est compliquée, notamment dans l'exemple cité pour un enseignant élu local. Dans le Morbihan, un élu devra rembourser 10 000 euros d'indemnités journalières. Un autre, décédé depuis, était atteint d'un cancer et aurait dû également rembourser des indemnités journalières : pour lui, se rendre à la mairie faisait partie de sa thérapie. L'appréciation de la situation doit sans doute relever du médecin. Actuellement, si le médecin n'écrit pas que l'arrêt de travail est compatible avec l'activité élective, les maires ne peuvent continuer à exercer leur mandat. Je pense que le sujet peut être apprécié intelligemment et nous souhaitons que la loi s'applique.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Cette disposition vaut sauf avis contraire du praticien. Si l'état de santé n'est pas compatible avec l'exercice d'une fonction, le médecin peut le notifier. Ainsi, une personne avec une jambe cassée peut être empêchée d'aller travailler, mais peut accomplir certaines tâches pour la mairie en télétravail. Si l'affection ou la blessure est incompatible avec l'exercice de la fonction professionnelle comme avec la fonction d'élu, le médecin le notifiera.
Nous souhaitons l'application du droit et nous avons reçu de multiples témoignages des difficultés engendrées par le non-respect de cette disposition législative. L'AMF a écrit au ministère pour s'étonner de cette situation, puisque de nombreux élus sont concernés. Si la situation de santé n'est pas compatible avec l'exercice de la fonction élective, le médecin l'indiquera.
M. Laurent Burgoa. - Je vous félicite pour la qualité du travail présenté. Je partage les quelques questions sur les arrêts maladies.
Nous recevrons la semaine prochaine nos élus dans le cadre du congrès des maires et nous présenterons alors une synthèse de notre travail au Sénat et dans cette délégation aux collectivités territoriales, en reprenant certaines de vos préconisations. Vais-je véritablement le faire ? Vos idées sont très intéressantes, mais quel est leur devenir du point de vue législatif ? Si nous présentons ces recommandations aux élus, nous risquons de générer des déceptions. Chaque fois que nous communiquons une information aux élus, nous induisons un espoir qui peut se transformer, quelques mois ensuite, en désespoir. Les élus sont conscients du travail transpartisan de notre chambre. Je ne doute pas que ces préconisations, si elles étaient votées, feraient l'unanimité de notre chambre, mais quid de l'Assemblée nationale et du gouvernement ? Comment envisagez-vous l'avenir de vos recommandations, très intéressantes, pour qu'elles soient effectives ?
M. Cédric Chevalier. - Le sujet des indemnités est difficile à aborder : il manque parfois de transparence et de clarté et pèse sur le budget de certaines communes de manière importante. La situation est également difficile compte tenu de l'importante hétérogénéité des situations professionnelles des élus locaux, qu'ils soient retraités, chefs d'entreprises, ou actifs, mais aussi des catégories des collectivités, entre celles qui ne comptent qu'une seule secrétaire de mairie et celles dotées d'importants services administratifs. Les élus consacrent également beaucoup de temps à répondre aux multiples moyens qu'ont les citoyens pour les contacter. Les préconisations portées sont intéressantes puisqu'elles incluent la variabilité en fonction des situations. Il me semble nécessaire de définir un socle de base et des variations pour s'adapter aux situations locales.
Dans votre recommandation relative à la modularité de l'enveloppe, comptez-vous instaurer un plafond pour éviter les dérives ?
Dans la recommandation relative aux crédits d'heures compensées par les collectivités, cela pourrait-il se cumuler ?
L'élu étudiant existe en tant que statut au sein des universités : je comprends que votre propos concerne un jeune qui est étudiant et dispose d'un mandat local. Une grande hétérogénéité existe toutefois parmi les étudiants : beaucoup sont en stage ou en mobilité internationale. Il n'est pas question de payer les transports d'un jeune en étude à San Francisco pour se rendre au conseil municipal. D'autres statuts existent et méritent des précisions. Certains étudiants se trouvent également en année de césure ou en service civique.
Je suis chef d'entreprise et je constate que certains arrêts maladie sont justifiés, d'autres moins. Une complaisance existe parfois. Vis-à-vis du collaborateur et des collègues dans l'entreprise, avoir des personnes en arrêt de travail, rémunérées, qui continuent leur activité élective peut avoir un effet extrêmement négatif.
Enfin, il est intéressant de corréler les crédits d'heures et les exonérations avec la prise en charge par l'entreprise des crédits d'heures.
Pour celui ou celle qui s'engage dans un mandat, l'indemnité peut, lors de la sortie du mandat et si elle constitue un complément de revenus, créer en fait une dépendance en termes de pouvoir d'achat. Cette dépendance est d'autant plus forte que lorsqu'un collaborateur travaille à 50 ou 80 % du fait de son engagement électif, sa carrière n'évolue pas dans l'entreprise de la même manière que celui qui travaille à 100 % dans l'entreprise.
M. Olivier Paccaud. - Je retiens le chiffre de 3,4 milliards d'euros qui correspond à l'estimation du coût du remplacement des élus par des fonctionnaires de catégorie A.
J'ai une question relative à la validation des acquis de l'expérience (VAE) : ce sujet a été abordé dans le cadre de ce rapport, et me semble important puisque les élus acquièrent une expérience extraordinaire au cours de leur mandat. Les possibilités de VAE existent, mais elles sont floues et méconnues. Je pense sincèrement que nous pouvons prévoir une disposition sur le sujet : reconnaître l'engagement à sa juste valeur peut passer par une VAE mieux connue et mieux valorisée.
M. Bernard Delcros. - Je suis resté très longtemps maire d'un petit village et les propositions des rapporteurs sont concrètes et visent juste.
Dans les petites communes, aucun élu ne prend la totalité des indemnités auxquelles il a droit, que cela concerne l'indemnité, le remboursement des transports ou les crédits d'heures, parce que les communes n'en ont pas les moyens. L'idée de structurer, consolider et renforcer la DPEL est pertinente. Vous suggérez d'indexer l'indemnité sur l'inflation ou d'augmenter le taux horaire des crédits d'heures, mais les petites communes n'utiliseront pas ces outils et il est donc nécessaire de consolider la DPEL. Les plus grandes difficultés se rencontrent dans les petites communes de moins de 1 000 habitants, particulièrement celles de 200 ou 300 habitants.
Dans le cadre de la souplesse accordée sur l'enveloppe, la possibilité de verser une indemnité serait-elle déliée de l'arrêté de délégation du maire ? Actuellement, le conseil municipal nomme l'adjoint, mais l'indemnité est liée à l'arrêté de délégation signé par le maire.
M. Grégory Blanc. - Je relève également que les crédits d'heures sont très peu utilisés. Je suis administrateur du SDIS et étais jusque récemment chef d'entreprise. Pour avoir discuté du sujet des sapeurs-pompiers volontaires dans les entreprises avec des collègues au sein de la CCI, l'exonération de charges sociales présentera peut-être un intérêt pour les grandes entreprises, mais, pour les petites entreprises, il vaut mieux avoir une approche par jour chômé, par heure chômée, avec une compensation. Le statut de réserviste de la gendarmerie me paraît être le bon véhicule puisque les réservistes s'inscrivent dans une mission d'intérêt général et qu'une rémunération est prévue. Nous portons cette revendication au niveau des SDIS. Une entreprise a besoin de visibilité, y compris dans l'organisation de sa gestion RH. Pour valoriser l'engagement des élus locaux, la possibilité de la mise en place d'un dispositif comparable doit être prévue.
Une entreprise peut aussi rencontrer des difficultés et la souplesse dans la gestion de sa masse salariale peut permettre de conserver des effectifs. Quand un élu est présent par intermittence, il est pointé du doigt. Nous devrons en parler avec nos collègues de la délégation aux entreprises.
Ma deuxième remarque concerne l'approche par la promotion ou la protection des exécutifs locaux. Nous recevons tous les demandes des associations d'élus qui sont composées d'adjoints ou de maires qui font part de leurs difficultés. Nous devons évidemment promouvoir et sécuriser l'engagement de maire ou d'adjoints. Le sujet ne concerne pas seulement la protection de la fonction, mais aussi la qualité des délibérations. Or, les conseillers municipaux sont perdus lorsque les délibérations sont décidées au niveau de l'intercommunalité : ils n'arrivent plus à être intermédiaires entre les pouvoirs publics et les citoyens. Si nous considérons qu'être élu est essentiel, nous devons alors réfléchir à la manière de sécuriser le rôle du conseiller municipal ou de l'élu de base, en octroyant une indemnité à tous les élus, même si elle n'est que de 10 euros par mois. Proposer un élargissement des indemnités permet de mieux valoriser cet engagement des conseillers municipaux.
Enfin, la contribution de l'État me paraît fondamentale. Nous devrions peut-être être capables de la justifier par les pouvoirs de police du maire. Un effort de clarification est nécessaire en la matière. En effet, l'État transfère à bas bruit cette compétence en matière de sécurité sur les élus locaux. Nous avons vu les propositions de la Première ministre la semaine dernière pour les banlieues. Des carnets à souche seront distribués aux élus ruraux pour qu'ils mettent des amendes, ce qui leur donnera une grande responsabilité. La clarification des pouvoirs de police du maire constitue un chantier fondamental à ouvrir dans le cadre de la sécurisation des fonctions.
M. Fabien Genet. - Le travail mené souligne l'importance du sujet pour nos collègues élus locaux, mais aussi pour la société. Le sujet est, comme souvent en France, tabou, puisqu'il est question d'argent, mais il est la contrepartie d'un dévouement qui n'a pas de prix et dont la disparition aurait un coût énorme pour la société.
Nous parlons des indemnités des élus locaux, mais j'ai une remarque pour ceux qui ne sont pas indemnisés : les conseillers municipaux sont prêts à se rendre en réunion, mais souhaiteraient au moins que cela ne leur coûte pas. La problématique des frais de déplacement a donc pris une acuité toute particulière avec le coût des carburants et l'explosion du nombre de réunions au sein des conseils municipaux et intercommunaux. Il conviendrait au moins de faire connaître les possibilités qui existent déjà et sont méconnues des élus municipaux et des exécutifs d'intercommunalité.
Je souhaite par ailleurs poser une question sur l'indexation des indemnités des élus locaux, qui semble nécessaire au regard de l'inflation actuelle. Techniquement, comment voyez-vous l'application de cette mesure, puisque les indemnités dépendent du barème lié à la rémunération des fonctionnaires ? Un sujet pourrait se poser du point de vue politique puisque certains verraient leur rémunération indexée sur l'inflation et pas les autres, même si ces derniers bénéficient du glissement vieillesse technicité, contrairement aux élus.
M. Patrice Joly. - S'agissant des élus en arrêt maladie, il me paraît difficile de les amputer d'une partie de leur statut de citoyen. Le fait d'être malade ne peut avoir d'incidence sur ce statut. J'entends les difficultés que cela peut représenter vis-à-vis de nos concitoyens, mais c'est une question de principe, avec les limites liées à la position du médecin.
Au moment du vote des indemnités, dans les conseils municipaux, lors des premières séances dans les petites communes, compte tenu de la modestie des revenus, notamment dans les territoires ruraux, l'indemnité n'est pas importante, mais est tout de même significative par rapport au SMIC. Comme le maire est juridiquement un agent de l'État, ne serait-il pas possible de prévoir une prise en charge directe de l'indemnité du maire par l'État, à la place du versement de cette dotation qui est censée compenser en partie ce coût ?
M. Franck Montaugé. - Je souhaite ouvrir le sujet de la reconnaissance de la contribution citoyenne effective des élus, et notamment des conseillers municipaux. La question se pose actuellement de l'engagement au service de l'intérêt général. Les propositions vont dans le bon sens, mais nous devons également nous interroger sur la reconnaissance de la valeur de l'engagement des conseillers municipaux. Cette question me semble importante. Je ne voudrais pas que les propositions accroissent les difficultés entre ceux qui seraient reconnus et ceux qui ne le seraient pas. La qualité de l'action d'intérêt général dépend aussi de la participation effective de l'ensemble des élus, dont ceux qui ne sont pas reconnus, en termes d'indemnité, par rapport au temps qu'ils consacrent au mandat. Ce point me paraît important et pourrait être évoqué dans le rapport, sans aller jusqu'à des propositions précises.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - La compensation des crédits d'heures constitue une simple possibilité : elle peut être réalisée soit par l'entreprise soit par la collectivité.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Concernant la souplesse accordée dans le calcul de l'indemnité globale, dans une petite commune dans laquelle cinq adjoints peuvent être désignés, si seuls trois adjoints le sont, l'enveloppe est calculée sur une base de cinq adjoints. Le maire peut ensuite moduler la distribution, ce qui renforce son autorité. Nous n'allons pas au-delà du barème maximum.
M. Bernard Delcros. - Nous maintenons donc le lien entre l'indemnité et l'arrêté de délégation.
M. François Bonhomme, rapporteur. - Bien sûr.
Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - L'avenir dépend de nous. Il appartient au Sénat de porter ces sujets. Nous avons déjà pris des mesures, dans la loi « engagement et proximité » et dans la loi 3DS. Les mesures que nous votons ne sont toutefois pas toujours applicables, à cause de l'absence de décret d'application ou de l'absence de promotion des lois votées. Ainsi, je citerai l'exemple des rescrits : tous les maires peuvent aujourd'hui interroger le préfet pour obtenir des précisions, ce qui sécurise en amont les décisions. Aujourd'hui, aucun préfet n'en parle toutefois. Il nous appartiendra de faire avancer ce sujet, s'il le faut en passant par la voie législative.
Les situations des élus locaux sont effectivement très hétérogènes, avec des salariés, des retraités, des étudiants. Parmi les salariés se trouvent des fonctionnaires d'État, des salariés du privé, dans de grandes entreprises et de petites entreprises, dans des fonctions de cadres ou dans des fonctions de production, ce qui rend l'exercice particulier. Nous devons prendre en compte la diversité des situations.
Certains sujets seront traités dans le second volet de la mission, comme celui de la VAE.
La distinction entre les grandes et les petites entreprises est une réalité et nous devrons travailler sur le sujet avec la délégation aux entreprises, dans un dialogue concerté.
Les élus reçoivent une indemnité alignée sur celle des fonctionnaires. Nous proposons ici une indexation sur l'inflation pour les élus. Nous affirmons que la fonction d'un élu n'est pas celle d'un fonctionnaire et nous ne comparons pas la situation entre élu et fonctionnaire. La solution relative à la référence au salaire médian, un temps envisagée, complexifie le dispositif. Nous avons conservé les strates démographiques applicables aux indemnités des élus : en effet, nous ne souhaitons pas bouleverser le système, mais apporter des ajustements et des adaptations afin d'améliorer certains sujets, sans prétendre régler toutes les situations.
Chers collègues, je vous remercie de l'intérêt porté au sujet. Je remercie les rapporteurs pour le travail effectué. Les travaux de notre délégation se poursuivront avec les autres rapports traitant d'autres volets du statut de l'élu local.
Le rapport est adopté à l'unanimité des sénateurs présents.