B. LES BANLIEUES DENSES : CONDAMNÉES À LA RELÉGATION ?
1. Le phénomène des banlieues
a) Des faubourgs aux banlieues : des espaces résidentiels mis à l'écart
Les confins des villes ont toujours été des espaces d'habitat informel, voire insalubre, où se concentraient les populations pauvres. Mais la pauvreté pouvait aussi exister en plein coeur de la ville du Moyen-âge et la stratification sociale n'était pas appréhendable uniquement sous le prisme géographique.
Le développement des faubourgs a repoussé sans cesse plus loin les limites des villes, mais celles-ci ont souvent été matérialisées jusqu'au 19e siècle par des fortifications et remparts marquant une séparation physique nette entre l'intérieur et l'extérieur. À Paris, la destruction des fortifications dans les années 1920 a laissé place à une zone non aedificandi sur laquelle on a construit le périphérique entre 1960 et 1973.
Avant même la destruction de l'enceinte de Thiers, la révolution industrielle a généré les banlieues ouvrières. Dans toutes les villes industrielles, le besoin de main-d'oeuvre a conduit à construire des logements parfois provisoires, pour loger les travailleurs des usines et leurs familles.
Mais la banlieue au sens moderne du terme est plutôt le résultat des constructions des années de l'immédiat après-guerre, des années 1950 à la fin des années 1960, âge d'or de la réalisation des grands ensembles. On parle alors de cités, et plus récemment de quartiers. Au demeurant, le qualificatif de banlieue ne s'applique pas aux lieux de villégiature des bourgeois aisés des villes, pavillons et manoirs, pourtant situés à même distance de la ville.
Ce qui caractérise les banlieues, c'est en réalité une certaine concentration de population, une spécialisation résidentielle et un positionnement périphérique par rapport au coeur de ville. Les communes de banlieue sont ainsi des territoires d'habitat collectif maintenus à distance par un déficit de liens avec le centre, se matérialisant parfois par une mauvaise qualité des infrastructures de transport.
Ces paramètres n'ont pourtant pas fait des grands ensembles les espaces de relégation qu'ils sont devenus. Lors de leur construction, ils étaient synonymes de modernité et d'accès à des conditions de logement meilleures que dans les appartements vétustes des coeurs de ville. Mais leur cadre de vie s'est rapidement dégradé, le phénomène ayant touché les quartiers HLM comme certaines copropriétés, à l'instar de celles du grand ensemble de Clichy-Montfermeil.
Ce n'est pas dans le positionnement géographique des banlieues que réside une sorte de déterminisme. Au demeurant, il existe des « banlieues chic », des « ghettos de riches », qui sont tout aussi éloignés, voire davantage des coeurs de ville. En réalité, les difficultés des banlieues ont plus à voir avec celles de leurs habitants. Dans les banlieues se sont ainsi concentrées les populations rencontrant le plus de problèmes sociaux et les situations les plus précaires.
b) Les difficultés objectives des quartiers sensibles aggravées par des représentations négatives
Les territoires de banlieues se caractérisent en effet par la persistance de difficultés économiques et sociales. D'après les données de l'Observatoire national de la politique de la ville (ONPV)96(*), le taux de pauvreté monétaire97(*) dans les QPV s'établit à 43,3 % de la population, un niveau trois fois plus élevé que la moyenne nationale qui est à 14,5 %. Sans surprise, les bénéficiaires des minima sociaux y sont largement surreprésentés : la proportion d'allocataires du RSA y est entre 1,5 et 1,9 fois plus importante qu'en moyenne.
Le taux de chômage des personnes en âge de travailler (les 15-64 ans) est également nettement plus élevé que la moyenne nationale pour les résidents des QPV. En se basant sur les données de l'ONPV, il s'établissait en 2020 à 18,6 %, soit un peu plus de deux fois le taux moyen national. L'amélioration récente du marché de l'emploi a lui aussi profité aux habitants des QPV mais l'écart avec la moyenne nationale reste du même ordre. En outre, de nombreux habitants des QPV sont en permanence à la frontière entre activité et chômage et autres formes d'inactivité. La concentration de personnes peu qualifiées conduit à une certaine fragilité vis-à-vis de tout choc économique et d'accident de la vie.
D'autres difficultés objectives rencontrées dans les QPV relèvent non plus du champ économique, mais de celui des questions de société : la réussite scolaire, par exemple, y est plus faible que la moyenne. Malgré le classement en réseau d'éducation prioritaire (REP et REP+) de plus de la moitié des collèges relevant des QPV et l'attribution de moyens supplémentaires permettant d'avoir un nombre d'élèves par classe légèrement inférieur à la moyenne nationale (22,2 contre 23,8 en moyenne en collège) ou encore le lancement en 2018 des « cités éducatives », qui sont désormais au nombre de 200, les résultats enregistrés par les élèves vivant dans les QPV restent inférieurs aux résultats moyens des élèves en France : la réussite au diplôme national du brevet (DNB) est de 5 points inférieure dans les collèges en QPV (84,9 % contre 89,9 %), la proportion d'élèves en retard scolaire en 6e est de près de 10 % dans les collèges REP et REP+ contre 7 % en moyenne. Les lycéens issus des QPV s'orientent de manière privilégiée vers des filières professionnelles et optent, moins que la moyenne, pour des études supérieures.
En matière de sécurité, les QPV se caractérisent aussi par une forte proportion d'infractions violentes. En reprenant les chiffres de l'ONPV, on constate qu'à l'exception des cambriolages, les vols, vols violents avec arme, les coups et blessures volontaires et les homicides y sont 2 à 3,2 fois plus fréquents que la moyenne. Les habitants des QPV en sont les premiers auteurs, mais aussi les premières victimes. Le trafic de drogues, en particulier, génère une délinquance violente spectaculaire qui alimente aussi l'image dégradée des quartiers.
Car au-delà des difficultés objectives, qui sont réelles, les QPV souffrent d'une image dégradée qui installent ces territoires dans une marginalité durable et en font des espaces résidentiels peu attractifs. Les grands ensembles et plus largement les banlieues font l'objet d'un traitement médiatique qui met largement leurs difficultés en avant. Les fictions utilisent aussi la banlieue pour mettre en scène la violence ou la pauvreté. Même lorsque le message se veut positif, lorsque l'on insiste sur des parcours d'excellence de fortes personnalités, c'est pour contraster avec le sort bien moins favorable et presque joué d'avance de la plus grande masse des autres habitants des quartiers. Une étude menée par le CGET en 2020 confirmait la perception plutôt négative des Français vis-à-vis des quartiers sensibles, perçus comme dangereux et largement laissés à l'abandon98(*).
Les QPV sont ainsi perçus comme des territoires en marge, qui concentrent certaines catégories de populations et sont séparés du reste du territoire. Les spécificités démographiques de ces quartiers jouent beaucoup pour installer cette image. Ils concentrent en effet des populations plus jeunes que la moyenne, de nombreuses familles, parfois monoparentales. En outre, la proportion d'étrangers et d'immigrés y est bien plus forte qu'en dehors des QPV. Une note rapide de l'Institut Paris Région de 2020 rappelait que la part des étrangers dans la population des QPV était de 27 % dans les QPV en Île-de-France, 21 % dans les QPV hors Île-de-France, alors que la proportion d'étrangers en France n'est que de 7,6 % de la population totale99(*). Et parmi les Français qui résident en QPV, beaucoup sont issus de l'immigration. Les banlieues font ainsi l'objet d'un procès persistant en communautarisme et en séparatisme. La place de l'Islam y est en particulier pointée, même si le profil religieux des habitants est parfois plus varié qu'on ne le croit, et de toute façon assez difficile à appréhender, faute de statistiques publiques disponibles.
Au-delà d'une ségrégation économique et sociale, la banlieue court donc le risque d'une ségrégation culturelle entretenue par les représentations internes, que l'on pourrait qualifier rapidement de culture du ghetto, et des représentations extérieures comme la peur des racailles et le rejet de territoires considérés comme gangrénés par la violence et le non-droit.
2. L'introuvable efficacité des politiques publiques en faveur des banlieues
a) Une politique de la ville nécessaire mais aux résultats décevants
Les banlieues sensibles ont fait l'objet d'une politique territoriale spécifique à partir de la fin des années 1980, faisant suite aux émeutes urbaines de la banlieue lyonnaise (Vaux-en-Velin, Vénisissieux, Villeurbanne) et à leur diffusion sur tout l'hexagone (Chanteloup-les-Vignes, Sartrouville, Melun, Val-de-Reuil, Garges-les-Gonesse, ...). Le volontarisme politique en faveur des quartiers difficiles s'est matérialisé par la création de plusieurs structures : délégation interministérielle à la ville (DIV) en 1988, Conseil national des villes (CNV), Comité interministériel des villes (CIV) destiné à coordonner l'action des différents services de l'État et même en 1990, par la création d'un ministère de la ville.
Une véritable cartographie des territoires concernés a été réalisée afin d'y appliquer des dispositifs spécifiques de soutien. Des zones urbaines sensibles (ZUS) ont été définies et ont bénéficié de soutiens à travers des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), remplacés en 2005 par la dénomination de quartier de la politique de la ville (QPV) et les contrats de ville.
Une multitude de leviers ont été activés dans l'objectif de réduire les écarts de développement au sein des ensembles urbains entre les espaces relativement dynamiques et attractifs et les QPV. Car si la politique de la ville est une politique d'aménagement du territoire, elle vise surtout à corriger les déséquilibres au sein même des espaces urbains, afin d'y introduire davantage de mixité sociale. Cela passe par l'encouragement de la localisation d'activités économiques dans les QPV. Ainsi, ont été mises en place les zones franches urbaines (ZFU) au sein desquelles les entreprises bénéficient d'exonérations fiscales lorsqu'elles embauchent des salariés issus du territoire. Divers dispositifs en faveur de l'entreprenariat, par exemple à travers des prêts d'honneur ou encore le microcrédit sont également apparus. Les communes et les EPCI sont en première ligne de la définition et de la mise en oeuvre des mesures de politique de la ville. Parties prenantes aux contrats de ville, les collectivités disposent de crédits distribués par l'État qui viennent en soutien des projets de ville. La participation des habitants est souhaitée, afin que la démarche ne soit pas descendante mais ascendante.
Un autre levier particulièrement visible de la politique d'aménagement du territoire en faveur des quartiers difficiles a été celui du renouvellement urbain. Lancé avec force par Jean-Louis Borloo, le programme de rénovation urbaine modifie le visage des quartiers en détruisant le bâti le plus dégradé et en apportant des soutiens à la rénovation des quartiers dits « HLM ». Il permet de remodeler les quartiers et aussi d'y introduire de la mixité entre locataires et propriétaires.
Il s'agit là d'une politique de longue haleine, engageant les communes sur plusieurs décennies, et aux résultats considérés comme relativement décevants, même si, comme l'indiquait déjà la Cour des comptes dans ses rapports de 2002 et de 2012, son évaluation globale est très difficile à faire et en tout état de cause très parcellaire.
D'une manière générale, l'objectif de réduction des inégalités entre les QPV et le reste du territoire n'est pas atteint. Mais pouvait-il l'être ? Les QPV restent des quartiers concentrant les populations les plus précaires des zones urbaines. Ils continuent à rencontrer des difficultés d'accès à l'emploi, mais aussi de scolarité ou de sécurité. Le dernier rapport de la Cour des comptes, rendu en 2020100(*), constate que « les quartiers prioritaires ne sont pas, de façon globale, devenus plus attractifs au cours de la dernière décennie, malgré les efforts consentis par tous les acteurs publics et sociaux ». D'autres travaux de la Cour des comptes, remis en 2022, montrent que les dispositifs en faveur de l'emploi des habitants des quartiers prioritaires (Garantie jeunes, Pacte avec les quartiers pour toutes les entreprises, emplois francs) n'ont pas permis entre 2015 et 2021 de réduire l'écart en la matière avec les habitants des autres quartiers101(*).
Le même constat s'applique aux opérations de rénovation urbaine. Là aussi, un rapport de la Cour des comptes, publié en 2020102(*), dressait un bilan mitigé du programme national de rénovation urbaine (PNRU) lancé en 2004 et du nouveau programme (NPNRU) lancé en 2014. Sur le premier programme, à peine 50 % des 250 000 logements neufs ont été construits. Quant au second, il démarre à peine en 2020 alors qu'il a été annoncé dès 2014 et doit s'étaler jusqu'en 2030. Plus préoccupant encore, s'appuyant sur les travaux de la Cour, le sénateur Philippe Dallier constatait dans un rapport parlementaire de 2020103(*) que « le PNRU n'a [...] pas produit les effets espérés sur la mixité sociale et pour rapprocher les quartiers de leur agglomération ». Il notait cependant que les critères d'évaluation de l'efficacité de la politique de la ville ne sont pas vraiment fixés, et que l'évaluation de celle-ci est donc largement défaillante.
À ce stade, il semble clair que les efforts d'embellissement, de restructuration urbaine, de transformation des quartiers, en changent fortement le visage en apparence, mais la sociologie des quartiers restant assez inchangée, les problèmes sociaux généraux qui y sont plus fréquents et plus intenses demeurent, la rénovation urbaine ne suffit pas à donner un nouveau destin aux quartiers populaires. La politique de la ville atténue les difficultés et joue un rôle d'amortisseur plus que de correcteur.
Les moyens publics consacrés à la politique de la ville
L'évaluation des ressources mobilisées en faveur des quartiers est faite chaque année dans un document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances (jaune budgétaire).
Pour 2023, ce document104(*) évalue les dépenses de politique de la ville à 37 milliards d'euros, ce qui peut paraître considérable. En réalité, ce décompte est largement surévalué, puisqu'il intègre la totalité de crédits budgétaires correspondant à des dispositifs transversaux : prime d'activité (14,5 milliards d'euros), hébergement d'urgence (2,7 milliards d'euros), handicap et dépendance (14 milliards d'euros).
La réalité du soutien financier à la politique de la ville est bien plus modeste. Le programme n° 147 qui contient les crédits spécifiques de politique de la ville s'élève à un peu moins de 600 millions d'euros par an.
Les aides à la rénovation ou à la construction dans le cadre de l'ANRU se sont élevées à 12 milliards entre 2004 et 2020. Pour le NPNRU, une enveloppe de même montant est prévue, dont 90 % financés par Action Logement et l'Union sociale pour l'Habitat. On atteint donc un peu moins d'1 milliard d'euros par an de subventions à la rénovation urbaine, en comptant sur l'effet de levier de ces aides pour mobiliser les financements complémentaires nécessaires, notamment par les bailleurs.
b) Oser l'optimisme
On ne peut cependant se résoudre à conclure à l'échec de toute politique volontariste d'aménagement en direction des banlieues. Le scénario de la fatalité, qui ferait de ces territoires des espaces de relégation des populations les plus pauvres et disposant du cadre de vie, y compris en matière de transports, le plus dégradé, est politiquement et moralement inacceptable.
L'abandon de la politique de la ville n'est heureusement pas à l'ordre du jour aujourd'hui. Il s'agit plutôt de la moderniser pour améliorer son efficacité. C'est la conclusion du rapport de la commission nationale chargée de la réflexion sur les prochains contrats de ville, publié en avril 2022 et demandant un « acte II de la politique de la ville » replaçant les quartiers populaires au coeur de notre pacte républicain105(*). Parmi les propositions figure l'idée d'une association plus forte des citoyens, d'un encouragement des synergies entre secteurs public et privé ou encore de mobilisation des données numériques pour mieux piloter la politique de la ville.
Dans le même sens, une étude d'Hakim El Karoui publiée en 2020 par l'Institut Montaigne intitulée « les quartiers pauvres ont un avenir »106(*) suivie en 2022 d'un autre rapport du même auteur intitulé « l'avenir se joue dans les quartiers pauvres »107(*), considère que les banlieues ont des atouts. Citant l'exemple de la Seine-Saint-Denis, la première étude constate que le capital humain disponible donne une force aux habitants de ce département emblématique. Si les habitants sont pauvres, ils sont aussi mobiles. Le territoire n'est pas enclavé et peut tirer parti de son insertion dans l'écosystème métropolitain, en particulier dans le secteur du commerce et du transport et de la logistique. Le second rapport insiste sur l'importance d'un investissement massif dans l'éducation et l'orientation, mais aussi dans l'accès à la santé ou encore la sécurité. Il suggère de revoir le périmètre de carte scolaire pour favoriser la mixité sociale dans les collèges.
C'est donc en maintenant un effort de soutiens publics tout en misant sur les forces présentes localement que les banlieues pourraient envisager d'enclencher une nouvelle dynamique. Le récent rapport d'information des sénatrices Viviane Artigalas, Dominique Estrosi-Sassone et Valérie Létard publié mi-2022 et intitulé « La politique de la ville, un tremplin pour les habitants »108(*) retient lui aussi cette tonalité optimiste. Sans nier les difficultés des banlieues, le rapport constate que les quartiers pauvres sont parfois un sas et un tremplin pour les habitants, avec des mobilités résidentielles importantes. Les liens noués entre le quartier et l'extérieur sont autant d'opportunités pour créer de la richesse et limiter l'isolement de ces territoires. Le rapport mise beaucoup sur le développement de l'entreprenariat, qui a d'ailleurs pris de l'essor avec les services numériques. Nombre de chauffeurs Uber ou de livreurs sont des habitants de ces quartiers, qui ont créé leur propre entreprise.
L'heure n'est donc pas à jeter la politique de la ville par la fenêtre, à perdre patience vis-à-vis d'un effort certes substantiel mais modeste en comparaison des sommes considérables consacrées à d'autres politiques publiques, mais plutôt à renforcer nos dispositifs pour réaliser la promesse républicaine d'égalité réelle des territoires.
* 97 Le taux de pauvreté monétaire est calculé à partir du revenu médian des ménages. Est considéré comme pauvre un ménage dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian.
* 98 https://www.vie-publique.fr/en-bref/277072-quartiers-sensibles-une-vision-plutot-negative-des-francais
* 99 https://www.institutparisregion.fr/fileadmin/NewEtudes/000pack2/Etude_2380/NR_860_web_version_finale.pdf
* 100 https://www.vie-publique.fr/rapport/277544-levaluation-de-lattractivite-des-quartiers-prioritaires
* 101 https://www.vie-publique.fr/rapport/285783-dispositifs-en-faveur-de-l-emploi-des-habitants-des-qpv-2015-2021
* 102 https://www.vie-publique.fr/rapport/274672-anru-et-programmes-de-renouvellement-urbain
* 103 https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-529-notice.html
* 104 https://www.budget.gouv.fr/documentation/file-download/19023
* 105 https://www.vie-publique.fr/rapport/285327-pour-un-acte-ii-de-la-politique-de-la-ville-les-quartiers-populaires
* 106 https://www.institutmontaigne.org/publications/les-quartiers-pauvres-ont-un-avenir
* 107 https://www.institutmontaigne.org/publications/lavenir-se-joue-dans-les-quartiers-pauvres
* 108 https://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-800-notice.html