Efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique - Rapport

RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS :
RELEVER LE DÉFI DE L'ACCÉLÉRATION

I. DE LA PRISE DE CONSCIENCE À L'ACTION : FAIRE FACE AUX ENJEUX ÉCOLOGIQUES, SOCIAUX, SANITAIRES, URBAINS ET INDUSTRIELS DE LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

Pour comprendre le besoin de rénovation énergétique des logements et l'effort considérable demandé dans ce secteur, il convient de prendre conscience de l'ampleur de la tâche à travers un panorama de l'état des logements en France au regard des enjeux écologiques, sociaux, urbains et industriels.

A. PRENDRE CONSCIENCE DE L'AMPLEUR DE LA TÂCHE

Cette prise de conscience doit s'appuyer sur un panorama précis de l'état des logements dans notre pays.

1. Le poids des énergies fossiles dans le chauffage des logements

Il convient en préambule de souligner que les statistiques qui suivront s'appuient sur le Diagnostic de performance énergétique (DPE) du logement, et donc qu'elles sont dépendantes de sa méthode de calcul, et des biais qui s'y attachent. L'ONRE avait ainsi souligné devant la commission d'enquête que : « Sur la question des statistiques locales et de la qualité des données, nous alertons sur le fait qu'il y a des incertitudes sur les statistiques relatives aux DPE. Cette incertitude est liée au fait que nous mesurons un concept qui est le fruit d'une mesure administrative conventionnelle pouvant évoluer dans le temps et pouvant être sujet à contestation^1(*). »

Un premier biais est que tous les logements n'ont pas fait l'objet d'un DPE : en 2018, on estimait le nombre de logements ayant fait un DPE à 2,5 millions. Toutefois, le nombre de logements ayant réalisé un DPE, y compris un nouveau DPE, est suffisant pour tirer des échantillons représentatifs de logements avec des caractéristiques variées, et à partir de là, tirer des statistiques fiables sur la classe énergétique des logements sur le territoire.

En outre, la formule de calcul a récemment évolué avec le « nouveau DPE », qui est applicable depuis le 1^er juillet 2021, date à laquelle il est devenu opposable. L'ensemble des données présentées seront basées sur le nouveau DPE. Si la question de la fiabilité du DPE sera abordée plus en détail par la suite, il est utile de faire quelques remarques préliminaires sur les conséquences qu'emportent les modifications du nouveau DPE sur les données statistiques les plus récentes dont nous disposons.

Alors que deux notes (consommation énergétique du logement, émission de gaz à effet de serre) étaient attribuées à un logement dans l'ancien DPE, depuis juillet 2021 une seule note est donnée. Celle-ci correspond à la plus mauvaise note dans les deux catégories. D'après l'ONRE, cette nouvelle présentation a pour principal effet de désavantager les logements chauffés au fioul : dans 55 % des cas, leur note déterminée par le volet « émission de gaz à effet de serre » du DPE, tandis que pour les logements utilisant une autre source d'énergie, la consommation d'énergie et le niveau d'émission de gaz à effet de serre obtiennent majoritairement une note identique.

Les logements chauffés au fioul sont pour une forte part considérés comme des passoires énergétiques (44 %), tandis que la proportion des passoires thermiques parmi les logements consommant un autre type d'énergie se situe aux alentours de 12-15 %. Une part minime de logements chauffés au gaz ou au fioul (moins de 1 %) est considérée comme « très performants » (classe A ou B).

Répartition des classes d'énergie DPE des résidences principales
en fonction de leur énergie de chauffage

	A	B	C	D	E	F	G
Électricité	4,0	5,8	21,2	31,6	22,0	8,6	6,9
Gaz	0,0	0,9	29,3	36,3	21,5	8,6	3,5
Fioul et autres pétroles	0,0	0,0	6,4	22,9	26,3	25,9	18,5
Bois et réseau de chaleur	1,8	6,9	28,7	30,7	18,8	7,0	6,2

Toutefois, les logements chauffés au fioul représentent environ 10 % des résidences principales, avec un taux de logements supérieur pour les résidences individuelles (16,2 %) par rapport aux appartements (4,1 %)^2(*). Ainsi, même s'il convient de garder cette distorsion en tête, la proportion des logements au fioul n'est pas suffisante pour empêcher la comparaison des statistiques les plus récentes avec celles produites les années précédentes.

A contrario, Maxence Lefèvre, président du conseil régional de l'ordre des architectes de La Réunion-Mayotte, soulignait lors de son audition du 22 mai 2023 devant la commission d'enquête que la consommation moyenne annuelle d'un foyer réunionnais représentait 3 500 kWh, soit 650 euros par an, contre 5 000 kWh par an en France métropolitaine, soit 1 000 euros environ par an. La généralisation des chauffe-eau solaires et l'absence de chauffage dans les foyers expliquent cette différence.

2. 5,2 millions de passoires thermiques, soit 17 % du parc

Au 1^er janvier 2021, la France comptait 37,2 millions de logements, dont 81,8 % sont des résidences principales, 9,9 % des résidences secondaires, et les 8,3 % restants des logements vacants^3(*).

L'ONRE indique que « sur les 30 millions de résidences principales au 1^er janvier 2022, environ 1,5 million de logements (5 % du parc) seraient peu énergivores (étiquettes A et B du DPE)^4(*). » Les logements très peu performants (appelés « passoires énergétiques »), qui comprennent les logements de classe F et G, représentent en revanche 5,2 millions de logements, ce qui correspond à 17,3 % du parc de résidences principales.

Répartition des résidences principales en France
par étiquette DPE en 2022
(en %)

Source : Commission d'enquête, d'après les données de l'ONRE

Lorsque la base de référence n'est plus celle des résidences principales, mais celle des résidences secondaires, la part des passoires thermiques augmente de manière significative : elle passe à 32 %^5(*). Toutefois ces chiffres devraient être mis en relation avec le taux d'occupation effectif de résidences secondaires. Or l'ONRE a indiqué en audition que des données n'étaient pas encore disponibles à ce sujet : « S'agissant des résidences secondaires, nous n'avons pas procédé à des analyses spécifiques ; nous les avons introduites pour la première fois et je ne vois pas comment nous pourrions récupérer des données sur leur taux d'occupation. Néanmoins, si ce sujet n'est pas pour l'instant prioritaire, il nous faudra l'examiner un jour^6(*). »

Concernant la structure de l'habitat, la part des passoires énergétiques est plus importante pour les logements individuels (19,6 %), que pour les appartements (14,5 %). Cette différence tient essentiellement à l'usage, déjà signalé, plus important du fioul comme énergie de chauffage dans les maisons que dans les appartements^7(*). Inversement, la proportion de logements présentant des performances énergétiques élevées est un peu plus importante pour les maisons que pour les appartements.

Le parc locatif présente des caractéristiques spécifiques. Il est constitué de 70 % d'appartements, contre 45 % pour l'ensemble des résidences principales, et il comprend davantage de logements chauffés à l'électricité.

L'état du parc locatif social est meilleur que celui du parc locatif privé. Seuls 9 % des logements sont classés F ou G et 21 % sont classés E. En revanche, 4 % seulement sont classés A ou B et deux tiers sont classés D (33 %) et C (34 %).

Pour autant, l'état énergétique du parc locatif est proche de celui de l'ensemble des logements : le taux de passoires énergétiques est de 19,8 % dans le parc locatif privé, contre 17,3 % pour l'ensemble des résidences principales. Une partie de ce différentiel s'explique par la plus petite taille en moyenne des logements du parc locatif, ce qui tend à augmenter la consommation d'énergie de ces logements au mètre carré. Les logements de moins de 30 m² représentent ainsi 24 % des passoires thermiques, alors qu'ils ne correspondent qu'à 14 % du parc.

Les logements de petite taille (moins de 30 m²) présentent en effet systématiquement des scores moins élevés que les autres en termes de performance énergétique. La proportion de passoires énergétiques atteint 34 %, alors que seuls 13 % des logements de plus de 100 m² relèvent des catégories F ou G. Il faut relever que la performance énergétique décroît systématiquement à mesure que le logement est plus petit.

Toutefois, une partie de ces chiffres s'explique par la méthode de calcul du DPE : la consommation d'eau chaude et l'importance des surfaces déperditives (murs, plancher ou plafond donnant sur l'extérieur), ramenées à la surface habitable augmentent mécaniquement à mesure que la taille du logement est réduite, ce qui tend à grever le score de ces logements. Au demeurant, les petits logements comprennent d'autres avantages : ce sont généralement des appartements, et ils sont donc associés à une densification plus élevée des sols habitables, et donc à une moindre artificialisation des sols.

Dans l'ensemble, la structure des logements (logement individuel/collectif, propriétaire habitant/parc locatif privé) n'implique pas de différences si significatives en termes de performance énergétique qu'elles impliqueraient d'orienter les politiques de rénovation énergétique en priorité sur tel ou tel secteur.

3. L'inégalité géographique face aux passoires thermiques

Les différents départements de la France métropolitaine^8(*) présentent des différences significatives lorsque l'on considère la proportion de logements de classe F ou G. Les départements bordant la Méditerranée ont une proportion de « passoires thermiques » inférieure à 7 %, tandis que des départements comme la Creuse ou la Nièvre dépassent les 30 %. Les départements bordant l'Atlantique ont une proportion de logements à faibles performances énergétiques inférieure à la moyenne nationale.

D'une manière générale, un département qui se situe plus au nord ne contient pas nécessairement une proportion plus élevée de logements considérés comme des « passoires thermiques ». En réalité, les plus fortes proportions de logements classés F ou G se retrouvent dans les départements ruraux, les départements montagneux ainsi qu'en Île-de-France. En effet, le DPE actuel défavorise fortement les logements au-dessus de 800 mètres d'altitude avec un effet de seuil important.

La proportion de « passoires énergétiques » parmi l'ensemble des logements à Paris et sa petite couronne est ainsi de 29 %, et l'ONRE parle à ce titre de « particularité de l'agglomération parisienne »^9(*).

Proportion par département des logements considérés
comme des « passoires thermiques »

Source : Observatoire national de la rénovation énergétique,
Le parc de logement par classe de performance énergétique au 1^er janvier 2022, juillet 2022, page 17

Ces données montrent l'intérêt de mener des politiques de rénovation énergétique qui prennent en compte les spécificités des territoires, en particulier en ce qui concerne l'usage du DPE.

Outre-mer, l'absence de DPE

Les politiques de rénovation énergétique doivent s'appuyer sur une démarche d'état des lieux, de programmation, de mise en oeuvre et de contrôle. L'outil pour le faire est aujourd'hui le DPE. Or bien que la loi Climat et résilience prévoie l'entrée en vigueur du DPE opposable dans les territoires d'outre-mer à compter du 1^er juillet 2024, ce dernier n'est pas encore finalisé.

Le DPE s'applique uniquement aux bâtiments régulés en termes de température interne, que l'on soit en chauffage ou en climatisation. Des dispositifs existent aussi bien en Guadeloupe avec le DPEG, qu'en Martinique avec le DPEM. Mais les autres territoires n'en possèdent pas.

Un groupe de travail de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) et de la direction générale des outre-mer (DGOM) a lancé, en avril 2023, une étude en deux phases, une phase d'analyse comparative des outils existants, avec une prise en compte des outils et des premiers retours attendus pour septembre, et une phase de modélisation du parc résidentiel ultramarin afin de disposer de données sur la performance énergétique du parc de chaque Drom. La fin de cette deuxième phase serait pour début 2024.

4. La date de construction : un facteur discriminant

Si l'on met de côté la question du chauffage au fioul, la période de construction est de très loin le facteur le plus important dans la performance énergétique d'un bâtiment. Cela s'explique par l'application progressive de normes énergétiques de plus en plus strictes.

Les logements construits entre 2013 et 2021 sont à 38 % des logements très performants (classes A ou B), tandis que les passoires énergétiques sont résiduelles (0,5 %). 85,6 % des logements construits sur cette période sont au moins de classe C.

À l'inverse, 33,5 % des logements construits avant 1974 sont des passoires thermiques, et seulement 0,7 % sont très performants. D'une façon générale, la performance énergétique d'un logement décroît de manière linéaire à mesure que sa date de construction est éloignée dans le temps.

Répartition des classes d'énergie DPE des résidences principales
en fonction de leur année de construction

	A	B	C	D	E	F	G
Avant 1948	0,1 %	0,6 %	10,6 %	27,2 %	28,1 %	18,5 %	15,0 %
De 1948 à 1974	0,1 %	0,6 %	11,6 %	32,1 %	30,0 %	16,0 %	9,6 %
De 1975 à 1988	0,1 %	1,1 %	19,2 %	41,5 %	27,6 %	8,3 %	2,2 %
De 1989 à 2000	0,4 %	1,9 %	34,5 %	44,3 %	15,9 %	2,4 %	0,6 %
De 2001 à 2005	0,5 %	3,4 %	47,2 %	40,2 %	7,7 %	0,7 %	0,3 %
De 2006 à 2012	1,2 %	7,3 %	54,9 %	32,1 %	4,0 %	0,3 %	0,1 %
De 2013 à 2021	17,4 %	20,6 %	47,6 %	11,5 %	2,4 %	0,4 %	0,1 %

Source : Commission d'enquête, d'après les données de l'ONRE

Part des passoires thermiques (classe F ou G) dans le parc résidentiel
selon l'année de construction du logement

Source : Commission d'enquête, d'après les données de l'ONRE

Dès lors, en pure théorie, une conclusion qui pourrait s'imposer est que privilégier la démolition et la reconstruction de logements serait le moyen le plus simple et le plus rapide d'atteindre un parc de logements « basse consommation ». À long terme, la part de la construction neuve est importante même si, à court terme, elle ne représente en France qu'environ 1 % du parc. L'exemple suédois le montre puisque dans ce pays l'équivalent de la réglementation thermique RT2012 s'est appliqué dès les années 1970 permettant aujourd'hui de disposer d'un parc très bien isolé et largement décarboné. Cela montre l'efficacité de la réglementation et des exigences thermiques (RT2005 et RT2012) dans le neuf. Un bâtiment bien conçu de type passif ne nécessitera pas d'interventions ultérieures. Il est donc important de soutenir et d'accompagner la mise en oeuvre de la réglementation environnementale RE2020.

A contrario donc, on a coutume de dire que 80 % des logements de 2050 sont d'ores et déjà construits. Ce sont eux qu'il convient de rénover.

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* ¹ Compte rendu de l'audition de l'ONRE.

* ² « Tableau de suivi de la rénovation énergétique dans le secteur résidentiel », site du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, mise à jour du 12 avril 2023. Les données les plus récentes disponibles datent de 2020.

* ³ Données tirées de 32,7 millions de logements en France au 1^er janvier 2021, Insee Focus, 9 septembre 2021, n° 254.

* ⁴ Observatoire national de la rénovation énergétique, Le parc de logement par classe de performance énergétique au 1^er janvier 2022, juillet 2022, page 8.

* ⁵ Observatoire national de la rénovation énergétique, Le parc de logement par classe de performance énergétique au 1^er janvier 2022, juillet 2022, page 10. En incluant les résidences secondaires, la France comprend en tout 7,2 millions de passoires énergétiques.

* ⁶ Compte rendu des auditions du 27 février 2023.

* ⁷ Cette interprétation est celle retenue par l'ONRE : « Le fioul, dont les performances en termes d'émissions de GES sont mauvaises, n'est présent comme énergie de chauffage pratiquement que dans les maisons individuelles. »

* ⁸ L'étude de l'ONRE n'inclut pas les outre-mer.

* ⁹ Observatoire national de la rénovation énergétique, Le parc de logement par classe de performance énergétique au 1^er janvier 2022, juillet 2022, page 18.