II. LA BELLE ÉQUIPE ? ENTRE AIDE À LA CRÉATION ET SOUTIEN À L'INDUSTRIE, L'ACTION DU CENTRE NATIONAL DU CINÉMA, DE L'IFCIC ET DE BPIFRANCE
Au-delà de la dépense fiscale, trois acteurs incarnent le financement public du cinéma en France : le Centre national du cinéma et de l'image animé, l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles et bpifrance. Les trois structures représentaient en 2021 près de 78 % de la part des financements publics dédiés principalement ou partiellement au cinéma, sous la forme de subventions, de participation, ou de garantie de prêts, soit environ 1,31 milliard d'euros.
Interventions de la puissance publique dans le secteur du cinéma12(*)
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par l'Ifcic, bpifrance et le centre national du cinéma et de l'image animée
Leur rôle est appelé à se renforcer dans le cadre du plan France 2030, dont le huitième objectif est pour partie dédié au soutien à l'industrie cinématographique.
A. L'EXERCICE DE L'ÉTAT : UN FINANCEMENT DIRECT CONCENTRÉ SUR LE CENTRE NATIONAL DU CINÉMA ET DE L'IMAGE ANIMÉE
Créé par la loi n° 46-2360 du 25 octobre 1946, le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture. Il lui a été confié une triple mission :
- culturelle, via la valorisation de la diversité et de l'originalité de la création française ;
- économique, au travers du soutien à une industrie soumise à une très forte concurrence ;
- stratégique et réglementaire, par l'intermédiaire d'une participation directe à la définition de la politique de l'État pour ce secteur et à l'élaboration des textes de nature législative ou réglementaire visant ce secteur.
Le CNC ne bénéficie, en principe, d'aucun crédit budgétaire. Son budget annuel est abondé par quatre taxes affectées :
- la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs (TST-E) ;
- la taxe sur les services de télévision due par les distributeurs de services de télévisions (TST-D) ;
- la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV) ;
- la taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA).
710,8 millions d'euros sont attendus en 2023 au titre de ces quatre taxes, soit une majoration de 13,1 millions d'euros par rapport à la prévision d'exécution 2022.
La progression des recettes attendue en 2023 tient, pour l'essentiel, à une reprise progressive de l'activité des salles et à une augmentation, en conséquence, du produit de la taxe sur les entrées de cinéma. Le niveau envisagé reste modeste, le CNC privilégiant désormais l'horizon 2025 pour retrouver son niveau de 2019.
Répartition des recettes du CNC prévues pour 2023
Source : commission des finances du Sénat, d'après le document stratégique de performance du CNC Perspectives 2023
Le rapporteur spécial note par ailleurs une certaine prudence concernant la TST-E, assise sur le chiffre d'affaires publicitaire. Celle-ci mérite d'être saluée, compte-tenu des incertitudes pesant sur l'activité économique.
La montée en puissance des plateformes de vidéos à la demande par abonnement qui intègrent désormais des contenus, à l'image des programmes sportifs - tels le championnat de France de football ou le tournoi de Roland-Garros - qui étaient jusqu'alors exclusivement proposés par des services de télévision payante, devrait de son côté contribuer à faire progresser le rendement de la TSV.
Trajectoire prévisionnelle du produit des taxes affectées au CNC 2023-2026
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le document stratégique de performance - Perspectives 2023
1. Un recul logique des dépenses de soutien
L'intervention financière du CNC, au travers de son Fonds de soutien, revêt principalement deux aspects :
- les aides automatiques, indexées sur la performance d'un producteur, d'un distributeur ou d'un exploitant ;
- les aides sélectives, appelées à soutenir la création et attribuées après avis de commissions composées de professionnels divers.
Les prévisions budgétaires du CNC pour 2023 tablent sur une diminution des dépenses du fonds de soutien. Celles-ci sont en effet indexées sur les recettes du CNC, qui jouent le rôle de stabilisateurs automatiques. L'étiage équivaut néanmoins à celui de 2019.
Évolution des dépenses du fonds de soutien dédiées principalement ou en partie au cinéma entre 2019 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le document stratégique de performance du CNC - Perspectives 2023
La diminution annoncée des dépenses de soutien entre 2022 et 2023 tient également à la fin de mesures d'accompagnement conjoncturelles, prévues au sein des mesures de soutiens sélectifs. Ces dispositifs pris dans le cadre de la crise sanitaire n'avaient pas vocation à perdurer (dotation supplémentaire pour l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles - Ifcic, accompagnement de certains secteurs à l'instar des documentaristes ou des exportateurs, fonds de développement de la cinéphilie jeune initialement prévu en 2021 et reporté, en raison de la crise, en 2022).
Le rapporteur spécial relève, s'agissant du financement du cinéma, qu'il reste largement dépendant de la contribution des services de télévision due par les distributeurs de services de télévisions (TST-D) et de celle des éditeurs de service vidéo et donc des plateformes (TSV), réformée en 2019. La TSV a été ainsi plus dynamique en 2022 qu'escompté initialement, une plus-value de 8,1 millions d'euros étant ainsi enregistrée (+ 8,4 %), pour atteindre 104,3 millions d'euros à la fin de l'exercice. La seule TSA ne peut contribuer à financer l'intégralité des soutiens accordés au cinéma par le CNC.
Évolution des recettes du CNC entre 2019 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le document stratégique de performance du CNC Perspectives 2023
a) Les aides à la production et à la création
Les aides recensées au sein de l'action 01 sont réparties entre aides dites automatiques aux producteurs et aides sélectives à la production et à la création d'oeuvres. Le montant total des aides devrait atteindre 130,4 millions d'euros en 2023. À titre de comparaison, le montant des aides dédiées à la production et à la création audiovisuelle devrait atteindre 275,5 millions d'euros en 2023.
Le taux maximum de financement public d'une production est fixé à 50 %. Deux dérogations13(*) existent :
- le taux est ainsi fixé à 60 % et sur demande motivée de l'entreprise de production, pour les oeuvres cinématographiques « difficiles » ou « à petit budget ». Une oeuvre difficile consiste en la première ou la deuxième oeuvre d'un réalisateur, alors qu'une oeuvre à petit budget dispose d'un budget inférieur ou égal à 1,25 million d'euros ;
- le taux est porté à 70 % pour les oeuvres cinématographiques difficiles ou à petit budget qui ne bénéficient pas du crédit d'impôt pour les dépenses de production déléguée.
(1) Des aides automatiques finalement concentrées sur 35 sociétés de production
S'agissant des aides automatiques, 80,2 millions d'euros sont prévus en 2023. Ces aides sont générées à raison de la diffusion des longs métrages sur différents supports - salles en France ou à l'étranger, vidéo et télévision - et dépendent donc du niveau de fréquentation en salle, du montant des ventes en télévision ou sur support physique ou du succès à l'export. Les sommes sont inscrites sur les comptes des producteurs, en vue de financer la production d'oeuvres nouvelles. Ce soutien automatique ne peut être mobilisé pour être investi dans des oeuvres présentant des coûts artistiques disproportionnés par rapport au budget global du film (principe de maîtrise des coûts de production). Des bonus (allocations complémentaires) viennent s'ajouter à ce soutien si celui-ci est mobilisé en faveur :
- d'un film tourné en langue française avec un niveau élevé de dépense en France (majoration EOF) ;
- du paiement de la rémunération des auteurs (majoration APOC) ;
- de la production de film d'animation ;
- des sociétés de production déléguées pour les films dont les principaux postes respectent la parité femme-hommes ;
- de la production des films de courte durée.
Les allocations complémentaires sont estimées à 15,2 millions d'euros en 2023.
361 entreprises de production cinématographique ont mobilisé 87,88 millions d'euros de soutien automatique, majorations comprises, en 2021. Le rapporteur spécial relève que 40,6 % du soutien a été mobilisé par 10 sociétés : Gaumont, Pathé Films, TF1 Films Production, Sofinergie Capac, France 2 Cinéma, Les Films du Premier, EuropaCorp, Trésor Films, Nord-Ouest Films et M6 Films. Les autres principaux bénéficiaires du soutien constituent un groupe de 25 sociétés, qui totalisent 25,1 % du soutien total mobilisé en 2021. Au final 9,6 % des entreprises de production concentrent 65 % du soutien automatique, ce qui relativise l'idée d'un soutien reflétant l'extrême diversité du cinéma français.
(2) Les aides sélectives
Les soutiens sélectifs à la production d'oeuvres devraient atteindre 44,1 millions d'euros en 2023. Ils visent longs et courts métrages et sont accordées par des commissions composées de professionnels du secteur.
Soutiens sélectifs à la production d'oeuvres en 2023
|
Type d'aide |
Bénéficiaire |
Nombre |
Moyenne unitaire (en euros) |
Montant global (en euros) |
|
Avance sur recettes |
Réalisateurs et producteurs |
89 |
277 742 |
24 719 000 |
|
Court métrage |
Réalisateurs et producteurs |
208 |
36 534 |
7 599 000 |
|
Aide aux cinémas du monde et accompagnement de projets Cinémas du monde (oeuvres cofinancées par l'Institut français) |
Producteurs |
56 |
109 375 |
6 125 000 |
|
Coproductions étrangères |
Producteurs |
35 |
77 587 |
2 725 000 |
|
Aides aux films de genre |
Réalisateurs et producteurs |
3 |
500 000 |
1 500 000 |
|
Aide à la musique de film |
Producteurs |
47 |
11 064 |
520 000 |
|
Aide à l'accessibilité des films (audiodescription) |
Producteurs |
40 |
8 750 |
350 000 |
|
Aide aux tournages dans les départements d'outre-mer |
Producteurs |
7 |
45 714 |
320 000 |
|
Audits transparence |
30 |
8 333 |
250 000 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
Les aides sélectives à la création devraient atteindre 6,05 millions d'euros en 2023. Elles sont versées au stade de l'écriture du scénario ou du développement d'un projet de long métrage. Le dispositif a été étendu en 2022 au développement de documentaires.
Soutiens sélectifs à la création en 2023
|
Type d'aide |
Bénéficiaire |
Nombre |
Moyenne unitaire (en euros) |
Montant global (en euros) |
|
Aide au développement de projets de long métrage |
Auteurs, réalisateurs et producteurs |
89 |
26 607 |
2 368 000 |
|
Autres aides sélectives (soutiens aux auteurs...) |
Associations |
18 |
76 000 |
1 368 000 |
|
Soutien au scénario |
Auteurs, réalisateurs et producteurs |
79 |
15 722 |
1 242 000 |
|
Aides à la conception de projets (aides aux auteurs) |
Auteurs |
62 |
17 726 |
1 068 000 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
(3) Le cas de l'avance sur recettes
Créée en 1960, l'avance sur recettes (ASR) constitue le principal soutien à la production de long métrage. 24,8 millions d'euros sont ainsi prévus à cet effet en 2023. Le dispositif a été réformé en juillet 2021 afin de financer projets de deuxième et de troisième films14(*). Destiné à soutenir le cinéma d'auteur et à favoriser le renouvellement des talents et des oeuvres, elle vise des productions qui ne peuvent trouver d'équilibre financier sans aide publique. L'ASR peut être accordée avant ou après la réalisation du film. L'avance sur recettes est exclusivement remboursée sur le soutien généré par les résultats du film.
Depuis 10 ans, l'avance avant réalisation a permis le financement d'environ 55 films de long métrage par an sur près de 600 projets présentés (soit un taux de sélectivité de l'ordre de 9 %) dont une vingtaine de premiers films. 58 longs métrages, dont 21 premiers films et 15 deuxièmes ou troisièmes films ont ainsi été financés en 2021. S'agissant de l'avance sur recettes après réalisation, 23 films ont été soutenus en 2021 dont 15 fictions et 8 documentaires. 45 % des premiers longs métrages produits en France ont bénéficié de l'aide au cours des 10 dernières années.
L'avance sur recettes est, de l'aveu même du CNC, parfois présenté comme une sorte de « salon des refusés », appelé à financer des projets de films ne suscitant aucun intérêt des distributeurs ou des diffuseurs et peinant, une fois sortis, à trouver un public.
Le CNC relève cependant que la part des films sans préachats de chaines de télévision parmi les films bénéficiaires de l'avance est identique à celle des films non bénéficiaires de l'avance. Plusieurs films bénéficiaires de l'ASR ont, par ailleurs, obtenu un succès en salle à l'image ces dernières années : Au nom de la terre (2 millions d'entrées), Pupille (840 000 entrées), Antoinette dans les Cévennes (770 000 entrées), l'Innocent (720 000 entrées) ou La nuit du 12 (540 000 entrées). 36 films soutenus par l'avance sur recettes sont, en moyenne, sélectionnés chaque année dans l'un de ces festivals de premier plan. Le Lion d'or 2021 (L'Événement), la Palme d'or 2021 (Titane) et l'Ours d'or 2023 (Sur l'Adamant) ont ainsi été accordés à des films bénéficiaires de l'avance. 7 des 11 longs métrages français récompensés aux César 2023 ont par ailleurs obtenus cette aide.
Le rapporteur spécial note cependant que la critique peut paraître pour partie étayée. Le cas est particulièrement patent pour les films ayant bénéficié de l'avance sur recettes après réalisation. Sur la période 2012-2021, 24 films ont obtenu en moyenne chaque année l'avance sur recettes après réalisation. Le nombre d'entrées moyen pour chacun de ces films atteint péniblement 59 583. S'agissant des films ayant obtenu l'ASR avant réalisation, le nombre d'entrées moyen est estimé à 106 875 (48 films aidés par an environ). Au final pour les 72 films aidés en moyenne chaque année sur la période 2012-2021, le nombre d'entrées ne dépasse pas en moyenne les 100 000 entrées (91 111).
Nombre de films ayant
bénéficié de l'avance sur recettes entre 2012 et 2921
et nombre d'entrées moyen par film
bénéficiaire
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que le CNC ait tout à la fois modifié le mode d'attribution de l'aide en 2021, bouleversé, dans la foulée la composition des commissions chargées d'instruire les demandes d'aides et annoncé vouloir à terme refuser explicitement les projets sans producteur. Le rapporteur spécial sera vigilant, au cours des prochains exercices, aux conséquences de ces changements et à leur effet sur l'efficience de l'allocation de moyens publics.
Sans entrer dans un débat sur le nombre idoine de spectateurs par film financé, il apparaît nécessaire de vérifier si les fonds publics ne seraient pas plus utiles à financer le processus de création en tant que tel (formation des auteurs notamment) plutôt que subventionner une prise de risque artistique, qui ne trouverait pas d'écho auprès du public.
b) Les aides aux industries techniques et à l'innovation
25,61 millions d'euros sont dédiés en 2023 au soutien des industries techniques. Le champ d'intervention de celle-ci dépasse le cinéma stricto sensu et concerne également les films publicitaire et institutionnel, les programmes télévisés et le multimédia.
7 millions d'euros sont spécifiquement dédiés aux industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel. Les aides, accordées sur avis de commissions composées de professionnels, visent à soutenir les projets innovants, notamment en matière numérique, mais également accélérer la transformation écologique de la filière.
10,1 millions d'euros sont fléchés vers les aides aux effets visuels. Ces aides à la création ont été réformées en 2022. Elles sont désormais réparties entre :
- un dispositif d'aides financières dédiées aux effets visuels numériques, comprenant un volet automatique et un volet sélectif ;
- un dispositif d'aides financières sélectives axées sur les techniques d'animation.
Soutiens aux industries techniques et à l'innovation prévus en 2023
|
Type d'aide |
Bénéficiaire |
Nombre |
Moyenne unitaire (en euros) |
Montant global (en euros) |
|
Aides à la création visuelle et sonore |
Producteurs |
150 |
66 667 |
10 000 000 |
|
Investissement des industries techniques |
Entreprises |
108 |
62 037 |
6 700 000 |
|
Promotion des industries techniques et de l'innovation |
Entreprises |
10 |
29 800 |
298 000 |
|
Résidence SoFilm |
Auteurs et créateurs |
1 |
110 000 |
110 000 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
c) Les aides à la distribution, à la diffusion et à la promotion du cinéma
217,1 millions d'euros sont prévus en 2023 aux fins de financement du secteur de la distribution, de la diffusion et de la promotion du cinéma et de l'audiovisuel.
(1) Un soutien spécifique à la distribution
Le soutien à la distribution cinématographique représente 50,9 millions d'euros en 2023. Les aides sont pour partie automatiques (35,5 millions d'euros) et pour partie sélectives (15,4 millions d'euros).
Les soutiens automatiques aux sociétés de distribution sont calculés à partir de la diffusion en salles. Les sommes versées dépendent donc en large partie de la fréquentation et sont inscrites sur les comptes des distributeurs en vue d'un réinvestissement ultérieur pour une oeuvre nouvelle : dépenses d'édition ou investissements sous forme de minimum garanti. Dans ce dernier cas, si le devis du film est inférieur à 8 millions d'euros, une allocation directe est prévue. Le montant de ces bonus devrait atteindre 4,4 millions d'euros en 2023.
Les aides sélectives visent la diffusion d'oeuvres inédites de qualité. Elles prennent la forme d'un soutien à une oeuvre déterminée, d'un financement du fonctionnement de l'entreprise ou d'un appui à un programme prévisionnel de films appelés à sortir dans l'année. Des aides spécifiques visent les films du répertoire, les jeunes publics, l'allongement de la période de diffusion des films indépendants « art et essai » dans les salles15(*) et la distribution à l'étranger.
Soutiens sélectifs à la distribution prévus en 2023
|
Type d'aide |
Bénéficiaire |
Nombre |
Moyenne unitaire (en euros) |
Montant global (en euros) |
|
Distribution de films inédits |
Distributeurs |
69 |
146 058 |
10 078 000 |
|
Contribution à l'allongement de la distribution des films « Art et essai » |
Distributeurs |
52 |
74 038 |
3 850 000 |
|
Distribution des films du répertoire |
Distributeurs |
18 |
51 667 |
930 000 |
|
Distribution à l'étranger |
Distributeurs |
6 |
49 167 |
295 000 |
|
Distribution de films jeune public |
Distributeurs |
11 |
23 545 |
259 000 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
(2) Les aides à l'exploitation
90,7 millions d'euros sont fléchés par le CNC vers les investissements des exploitants en faveur de la création, de la modernisation et de l'extension de leurs établissements. Une aide « Art et essai » complète le dispositif pour les salles présentant une proportion importante de films disposant de ce label.
Les aides automatiques représentent 66,5 millions d'euros et visent 2 028 établissements. Ceux-ci peuvent demander une avance sur soutien automatique en cas de consommation intégrale des sommes disponibles. Le montant de ces avances est estimé à 32,4 millions d'euros en 2023.
Les aides sélectives visent à favoriser une offre diversifiée, tant géographique que cinématographique. Elles soutiennent donc la petite et moyenne exploitation (moins de 1 % de la part de marché nationale) et la programmation « art et essai » ou « difficile » (court-métrages, documentaires).
Soutiens sélectifs à l'exploitation prévus en 2023
|
Type d'aide |
Bénéficiaire |
Nombre |
Moyenne unitaire (en euros) |
Montant global (en euros) |
|
Aides aux salles « Art et essai » |
Exploitants |
1 122 |
180 459 |
16 000 000 |
|
Création et rénovation de salles |
Exploitants |
37 |
180 459 |
6 677 000 |
|
Programmation difficile |
Exploitants |
37 |
41 622 |
1 540 000 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
d) Le soutien sélectif à la diffusion du cinéma et de l'audiovisuel
Estimé à 30,1 millions d'euros en 2023, le soutien sélectif à la diffusion du cinéma et de l'audiovisuel prend la forme :
- d'un appui à l'Agence pour le développement régional du cinéma (ARDC) ;
- d'un financement de différentes structures : festivals, Cinémathèque française, associations, gestion du catalogue de film documentaires ;
- d'une contribution aux actions d'éducation à l'image ou en faveur de publics éloignés de la culture ;
- d'une subvention via le service civique aux associations de diffusion culturelle et d'éducation au cinéma.
Soutiens sélectifs à la diffusion du cinéma et de l'audiovisuel prévus en 2023
|
Type d'aide |
Montant global (en euros) |
|
Cinémathèque française, cinémathèque du documentaire et diffusion du patrimoine cinématographique en région |
22 244 000 |
|
Éducation aux images |
4 483 000 |
|
Diffusion du cinéma (Agence nationale pour le développement du cinéma en région et Images de la culture) |
1 911 000 |
|
Service civique |
1 485 000 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
L'Agence nationale pour le développement du cinéma en régions (ADRC) a été créée en 1983 pour soutenir et favoriser le développement de la petite exploitation et du cinéma de proximité, dans les villes dites petites et moyennes.
Son action couvre quatre domaines :
- l'aide aux salles par l'accès aux films : par la mise en place de circulations de copies, en complément de celles proposées par le distributeur, pour permettre aux salles d'avoir accès plus rapidement à une pluralité de films très majoritairement européens, et notamment français, et pour la plupart recommandés art et essai. 814 localités ont ainsi diffusé une copie de l'ARDC en 2021, 50 % des films étant classés Art et Essai ;
- le conseil : l'ADRC réalise des consultations à la demande sur des projets de création ou de transformation de salles, par des études et des conseils économiques et architecturaux (39 demandes en 2021, 23 provenant de collectivités territoriales et 13 du monde associatif) ;
- la valorisation du patrimoine : 453 films ont ainsi été diffusés en 2021 et 152 séances animées (conférence, concert, ateliers) organisées en 2021 ;
- le développement d'une activité d'observatoire du milieu du cinéma (conditions de diffusion, rapport distributeurs/exploitants), avec pour ambition de devenir un centre de ressources ayant vocation à informer et former ses adhérents comme d'autres intervenants.
e) La promotion du cinéma et des programmes audiovisuels en France et à l'étranger
La valorisation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles en France comme à l'étranger est soutenue, à hauteur de 34,7 millions d'euros en 2023 par le CNC.
300 associations et festivals bénéficieront ainsi d'une enveloppe de 25,2 millions d'euros afin de contribuer au rayonnement du cinéma et de l'audiovisuel au niveau national et international. Les festivals locaux consacrés au cinéma et à l'image animée étaient jusqu'en 2018 soutenus par le ministère de la culture.
Les entreprises exportatrices dans le domaine cinématographique sont, quant à elles, appuyées à hauteur de 6,5 millions d'euros afin d'accompagner les politiques de prospection et les stratégies de promotion internationale des entreprises des exportateurs. Ces aides financent les frais de doublage, le sous-titrage, la création de sites internet, la fabrication d'outils promotionnels... 63 entreprises pourraient ainsi être aidées en 2023.
f) Le plan numérique
8,23 millions d'euros sont spécifiquement dédiés au numérique et s'inscrivent dans le cadre d'un plan exceptionnel d'investissements mis en place en 2010. Financé jusqu'en 2022 par une réserve constituée par le CNC, ce plan a contribué à la numérisation des salles de cinéma. Il est aujourd'hui principalement dédié à la numérisation des oeuvres du patrimoine, menée notamment par le CNC sur les sites de Bois-d'Arcy et de Saint-Cyr. L'épuisement de la réserve exceptionnelle conduit le CNC à privilégier, au-delà de l'affectation d'une partie des taxes perçues, la recherche de partenaires extérieurs.
Plan numérique du CNC
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
g) Les autres soutiens aux industries cinématographiques et audiovisuelles
44,4 millions d'euros sont fléchés vers différentes actions.
Le soutien à la production en région devrait atteindre 23,6 millions d'euros en 2023. Le financement prend la forme d'un euro minimum versé pour 2 euros de financement assuré par les collectivités territoriales.
9,8 millions d'euros sont, par ailleurs, affectés au financement d'établissements de formation : école nationale supérieure des métiers de l'image et du son (Femis), CinéFabrique et école de cinéma Kourtrajmé.
La contribution annuelle de la France aux programmes européens (Eurimages, Europe Cinémas, Relais Culture Europe) est également assurée par le CNC et représente en 2023 4,7 millions d'euros. Sur cette somme, 4,3 millions d'euros sont fléchés vers le fonds Eurimages, regroupant 39 États et mis en oeuvre par le Conseil de l'Europe.
Les 6,3 millions d'euros restants sont affectés à différentes aides sélectives.
Autres aides sélectives aux industries cinématographiques et audiovisuelles
|
Type d'aide |
Montant global (en euros) |
|
Fonds Images de la diversité, en partenariat avec l'Agence nationale de la cohésion des territoires |
1 484 000 |
|
Commission supérieure et technique de l'image et du son (CST), Pôle Images Magelis d'Angoulême et association Territoires et cinéma |
1 181 000 |
|
Aide au programme d'auteurs |
1 000 000 |
|
Fonds Afrique Caraïbes Pacifique (cofinancement européen) |
774 000 |
|
Fonds pour la jeune création francophone en Afrique subsaharienne |
496 000 |
|
Caméras Libres |
150 000 |
|
Fonds d'urgence pour le Liban |
25 000 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
2. Une position particulière
a) Une progression des coûts de fonctionnement du Centre
Le rapporteur spécial note une progression des coûts de fonctionnement du CNC depuis 2012 de l'ordre de 30 %, en large partie imputable à l'évolution des dépenses de personnel et d'informatiques et de télécommunications. Les dépenses du CNC ont ainsi atteint au total 55,3 millions d'euros en 2022.
Coûts de gestion du CNC entre 2012 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
Les dépenses de fonctionnement courant ont enregistré une baisse de près de 24 % sur la période, en large partie liée à la rationalisation du parc immobilier du Centre. Celui-ci a, en effet, procédé en 2018 au regroupement de ses activités parisiennes, éclatées sur trois immeubles, sur un site unique. Ce déménagement permet des économies nettes estimées à l'année dans une fourchette comprise entre 1,4 et 1,6 million d'euros. Le CNC dispose par ailleurs de deux sites techniques dans le département des Yvelines : Bois d'Arcy et Saint-Cyr. Les locaux situés au Fort Saint-Cyr sont cependant jugés vétustes et insuffisamment adaptés à la conservation et au stockage. Une réflexion est en cours avec la Cinémathèque française et l'Institut national de l'audiovisuel sur la rationalisation des lieux d'archives.
Les effectifs du CNC ont diminué sur la période, passant de 459,7 ETPT en 2012 à 458 ETPT en 2022. Le plafond d'emploi a été fixé à 460 ETPT en 2023.
Effectifs du CNC entre 2012 et 2022
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
Il convient de relever en 2021 une surconsommation de 3,5 ETPT, imputable :
- au recrutement de 6 contrats à durée déterminée pour accompagner le déploiement du plan de relance ;
- à la nécessité d'anticiper ou de doubler les recrutements pour maintenir la capacité de fonctionnement du CNC durant la crise sanitaire ;
- à la volonté du ministère, en raison de la crise sanitaire, de renouveler systématiquement les CDD en cours.
b) La question du recouvrement des taxes
L'article 184 de la loi de finances pour 202016(*) a habilité le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi et visant au transfert à la direction générale des finances publiques, à partir du 1er janvier 2022, du recouvrement de la taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA) et de la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs (TST-E) et par les distributeurs de services de télévision (TST-D), jusque-là assuré par le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Ce transfert s'intégrait dans un mouvement plus global censé se terminer en 2025 et visant d'autres impositions, à l'image de la TICPE.
L'article 128 de la loi de finances pour 2022 a modifié l'article 184 de la loi de finances pour 2020, pour décaler ce transfert au 1er janvier 202317(*).
Ce transfert a finalement été abrogé en loi de finances pour 202318(*). La commission des finances du Sénat avait émis lors de l'examen du texte un avis défavorable à ce retour en arrière.
L'exclusion de ces taxes du périmètre de l'unification du recouvrement serait due à leur très forte spécificité. Pour autant, cette justification apparaît très fragile : cet argument aurait pu conduire à ne pas transférer le recouvrement d'autres impositions et taxes à la direction générale des finances publiques (DGFIP) en raison d'une apparente compétence « métier » ou « sectorielle » et, d'autre part, la DGFiP recouvre déjà la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV) affectée au CNC. Elle semble donc disposer déjà des compétences nécessaires et d'une première connaissance des acteurs impliqués. La volonté du CNC de voir mener un contrôle exhaustif de l'acquittement de la taxe, sans justifier qu'il le fit avant, a également conduit à remettre en question ce transfert, la DGFiP s'interrogeant sur l'efficience d'un tel contrôle.
Le rapporteur spécial note, en tout état de cause, que le transfert de la gestion des trois taxes à la DGFiP aurait pu permettre au CNC de diminuer ses coûts de fonctionnement. L'arbitrage rendu en faveur du maintien du recouvrement des trois taxes au sein du CNC interroge un peu plus sur le rôle singulier de cette structure au sein de l'appareil d'État. Chargé de la définition, de l'établissement de la taxe, de son recouvrement et de la réaffectation de son produit, le Centre fait figure d'État dans l'État, la tutelle du ministère de la culture apparait toute relative, quand la coopération avec le ministère des finances s'agissant de la législation fiscale peut sembler à sens unique.
Dans ces conditions, il apparaît souhaitable de reprendre ce transfert.
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Recommandation n° 2 (ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique) : Transférer le recouvrement de la taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA) et de la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs (TST-E) et par les distributeurs de services de télévision (TST-D) à la direction générale des finances publiques aux fins de diminution des couts de gestion du Centre national du cinéma et de l'image animée et d'harmonisation avec les autres impositions existantes. |
3. Un soutien à réorienter
Le rapporteur spécial note que le soutien financier du CNC a permis au cinéma français de conserver sa diversité et à son industrie de résister pour ne pas dire survivre, face à la concurrence internationale et plus récemment aux conséquences de la crise sanitaire. L'exemple italien vient rappeler la difficulté pour un pays disposant d'une grande tradition en la matière de conserver une position importante dans ce secteur.
Part de marché du cinéma français depuis 2012
(en %)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
Il convient cependant de noter une extrême dépendance d'une partie de l'écosystème du cinéma français aux sorties américaines. Celles-ci génèrent une large partie de la fréquentation de salles et abondent, en conséquence, la taxe sur les entrées, élément important du financement du cinéma français.
Nombre de films français et américains par les 10 films ayant enregistré le plus d'entrées depuis 2012
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CNC
Le prisme de la part de marché ne doit pas occulter une difficulté pour le cinéma français à trouver un public. Le rapporteur spécial note ainsi que le niveau de fréquentation moyenne par film agréé n'a pas retrouvé l'étiage de 2014, voire celui de 2012, y compris en 2019, année record en termes de fréquentation.
Nombre de spectateurs par film agréé par le CNC depuis 2012
Source : commission des finances d'après les données transmises par le CNC
La relance observée en fin d'année 2022 ne s'est, par ailleurs, pas opérée au profit de la production française. Les chiffres peuvent apparaître cruels : aucun film français ne figure parmi les 10 premiers ayant attiré le plus de spectateurs en salles et seuls 8 films français ont dépassé le million de spectateurs en 2022.
Ces chiffres contrastent avec l'augmentation des films produits constatée ces dernières années. Il semble donc aujourd'hui nécessaire d'insister sur une révision des politiques menées en vue de contribuer à une réduction de la production au profit d'une meilleure qualité de celle-ci.
Des critères objectifs jouent en faveur d'une telle orientation, même s'il n'existe pas, comme l'a rappelé le président du CNC au rapporteur spécial, de « bon chiffre » en la matière ou de martingale s'agissant de la réussite d'un film. L'industrie cinématographique reste en effet une économie de prototype. L'offre croissante de films, français comme étrangers, dépasse cependant la capacité d'absorption des salles.
Nombre de films en première exclusivité sortis dans l'année depuis 2012
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
Elle conduit logiquement à une baisse tendancielle des recettes par films. Celle-ci s'établissait en moyenne à 1,2 million d'euros en 2019 contre 1,7 million d'euros en 2012. Ces chiffres contrastent avec des aides du CNC sans cesse croissantes.
Évolution des recettes et des aides versées aux films agréés depuis 2012
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le CNC
Le CNC indique aujourd'hui intégrer des conditions plus exigeantes en matière de financement et de qualité d'écriture pour éviter la production de films insuffisamment travaillés. Il conviendrait sans doute d'aller plus loin, en renforçant l'aide à la formation, qu'il s'agisse de l'écriture ou des techniques, mais aussi à la distribution, en réduisant a minima à due concurrence les aides sélectives à la production.
Le rapporteur spécial relève, en outre, qu'une part du risque est aujourd'hui assumée, sous la forme de prêts ou de garanties de prêts par l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles et de bpifrance (cf infra). Ce modèle apparaît sans doute plus vertueux tant il implique une responsabilisation des producteurs lors de la préparation de leurs projets et induit une meilleure analyse du marché. Une réactivation des financements du CNC dédiés à l'Ifcic, notamment sur le volet garantie de prêt, peut ainsi constituer une piste de travail. Ceux-ci sont suspendus depuis 2012. Compte-tenu du taux de sinistralité constaté au cours des années précédentes, le Centre estime, en effet, que les dotations antérieures non-consommées permettent de couvrir les besoins en dotation nouvelle.
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Recommandation n° 3 (Centre national du cinéma et de l'image animée) : réorienter une partie des aides à la production vers le soutien à la formation, l'appui au secteur de la distribution et le renforcement de la capacité de prêt de l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles afin de contribuer à l'amélioration de la qualité des oeuvres produites, de développer leur potentiel commercial et responsabiliser un peu plus les producteurs en passant d'une logique de subvention à une offre de prêts remboursables et de garanties de prêts. |
Le rapporteur spécial note enfin que la préservation de la pluralité et le renforcement de l'attractivité des films, qui sous-tend une partie de l'action du Centre national du cinéma et de l'image animée, ne passe pas uniquement par des moyens budgétaires. Le rapport « Cinéma et régulation » remis au Gouvernement le 3 avril dernier19(*) dresse un certain nombre de pistes non budgétaires dont :
- l'assouplissement du cadre juridique applicable aux formules d'accès illimité au cinéma (10 % des entrées au cinéma), en supprimant notamment l'agrément préalable du CNC ;
- la mise en place d'engagements de diffusion à destination des distributeurs afin des favoriser l'accès aux films d'art et d'essai dans les petites salles et les territoires ruraux.
Le même rapport table, au plan budgétaire, sur l'application d'une dose de conditionnalité aux aides versées aux exploitants afin que ceux-ci respectent les engagements de programmation définis avec le CNC, aux termes desquels les exploitants d'une certaine taille sont tenus de réserver une part de leur séances aux films européens et aux cinématographies peu diffusées, et, dans le même temps, limiter la multidiffusion. Le CNC a arrêté le 11 avril 2022 des lignes directrices arrêtées qui se substituent aux dispositions prévues par l'accord du 13 mai 2016 sur les engagements de programmation et les engagements de diffusion signé par les professionnels du secteur cinématographique. Le document souligne enfin la nécessité de réviser le classement « Art et Essai », afin d'en écarter les films disposant de plans de sortie élevés (entre 400 et 500 salles) et favoriser, via, là encore, l'introduction d'une conditionnalité dans les subventions, les exploitants classés Art et Essai prenant une part de risque plus élevée devant être récompensées. Le rapporteur spécial estime que ces propositions sont complémentaires des recommandations formulées dans le présent rapport et devraient conduire à une meilleure allocation de la dépense publique.
* 12 Cette répartition intègre des dispositifs communs à l'audiovisuel et au cinéma (intervention de bpifrance, crédit d'impôt international, aides du CNC).
* 13 Article D. 331-17 du code du cinéma et de l'image animée.
* 14 Trois commissions de 5 membres (ASR1, ASR2, ASR3) évaluent, avant réalisation, les projets visant respectivement les premiers films, les deuxièmes et troisièmes films et les quatrièmes et cinquième films. Une commission vise l'après réalisation. Chacune est présidée par un binôme paritaire de professionnels.
* 15 Le CNC a pris ici le relais d'un appui assuré jusqu'en 2016 par Canal +.
* 16 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 17 Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 18 Article 80 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 19 Cinéma et Régulation - Le cinéma à la recherche de nouveaux équilibres : relancer des outils, repenser la régulation. Rapport de M. Bruno Lasserre, assisté par M. Alexis Goin, remis au ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de la culture.