B. UNE RÉGLEMENTATION TOUFFUEE MAIS NÉANMOINS SOUPLE, QUI AUTORISERAIT LE CAS ÉCHÉANT UNE PLUS GRANDE SÉLECTIVITÉ DANS LES ABATTAGES
1. Un encadrement juridique touffu en droit européen et français
Vu la complexité de la matière il apparaît opportun, dans le cadre du présent rapport d'information, de procéde r à l'inventaire de la réglementation applicable à l'abattage d'animaux d'élevage à des fins prophylactiques, en commençant par son volet droit européen :
- le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale (« législation sur la santé animale ») et plus particulièrement ses articles 65 (mesures de lutte contre la maladie dans les zones réglementées), 71 (mesures supplémentaires), 170 (mesures nationales), 257 et 269 ;
- le règlement délégué (UE) 2020/689 de la Commission du 17 décembre 2019 complétant le règlement (UE) 2016/429 et plus particulièrement son article 27 (prévoyant notamment que « l'autorité compétente ordonne que, dans les établissements infectés, tous les animaux reconnus en tant que cas confirmés et, si nécessaire, en tant que cas suspects soient abattus dans un délai maximal qu'elle détermine (...) » ;
- le règlement d'exécution (UE) 2018/1882 du 3 décembre 2018 classant la brucellose parmi les maladies répertoriées de catégories BDE (sur la base des dispositions combinées de l'article premier et du tableau présenté en annexe) ;
- le règlement délégué (UE) 2020/688 du 17 décembre 2019 complétant le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les conditions de police sanitaire applicables aux mouvements d'animaux terrestres et d'oeufs à couver dans l'Union ;
- le règlement d'exécution (UE) 2021/620 du 15 avril 2021 en ce qui concerne l'approbation du statut indemne de la maladie, pour les maladies répertoriées, et en particulier l'article 2 traitant de la brucellose, ainsi que son tableau en annexe I.
Il convient d'ajouter à cette liste déjà conséquente les dispositions suivantes du droit national français :
- les articles L. 221-1-1 et L. 223-8 du Code rural et de la pêche ;
- l'arrêté du ministre de l'Agriculture et de la Pêche du 22 avril 2008 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose des bovidés, et en particulier ses articles 16, 27 (7°) et 30 sur l'abattage total des animaux ;
- l' arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 10 octobre 2013 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose ovine et caprine ;
- l'arrêté interministériel du 17 juin 2009 fixant les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose bovine et à la lutte contre la tuberculose bovine et caprine ;
- l'arrêté du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt du 10 octobre 2013 fixant les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose ovine et caprine.
2. Aucune obligation européenne d'abattage total des bovins dans les fermes contaminées
Toutefois, il n'est pas inscrit stricto sensu dans la réglementation européenne, et a fortiori dans le règlement délégué (UE) 2020/689, que l'abattage total est l'unique mesure de gestion possible pour un foyer de brucellose.
En effet, comme mentionné plus haut, l'article 27 dudit règlement, qui est générique pour la gestion d'un ensemble de maladie animales réglementées catégorisées BDE (à éradication obligatoire dans les États membres), dont la brucellose, prévoit le dispositif suivant : « l'autorité compétente ordonne que, dans les établissements infectés, tous les animaux reconnus en tant que cas confirmés et, si nécessaire, en tant que cas suspects soient abattus dans un délai maximal qu'elle détermine ».
Conformément au principe de subsidiarité, toute latitude est laissée aux États membres afin de tenir compte de la contagiosité de la maladie considérée et du statut de la zone dans laquelle est pratiqué l'abattage.
3. Une dérogation ministérielle existante, mais partiellement inadaptée
Sur la seule base du droit existant, une dérogation à l'abattage total serait envisageable : le ministre en charge de l'Agriculture est en effet compétent pour introduire une telle dérogation.
L'article 30 de l'arrêté du ministre de l'Agriculture et de la pêche du 22 avril 2008 fixant les mesures techniques et administratives relative à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la brucellose des bovidés prévoit d'ailleurs qu'en « cas d'infection brucellique par une autre souche de Brucella, il peut être dérogé à l'abattage total sur instruction du ministre chargé de l'agriculture ».
Ce mécanisme juridique existe. Encore faut-il avoir la volonté de s'en servir, à condition d'y inclure toutes les formes de brucellose.
4. La prudence requise pour tout assouplissement des règles d'abattage d'animaux d'élevage contaminés
Envisager une modification des règles d'abattage des animaux d'élevage constitue un réel dilemme, au regard des enjeux et de sa complexité du sujet. Sans doute convient-il d'éviter de se placer dans une alternative purement binaire - celle d'un choix entre abattage total et abattage partiel - relevant en quelque sorte d'une logique de tout ou rien. Toute la question se situe au niveau de l'ampleur des assouplissements envisageables.
Selon le ministère de l'Agriculture, en effet, l'absence d'abattage total du troupeau lors des épisodes de 2012 et de 2021 aurait très vraisemblablement conduit à la perte du statut indemne de la brucellose bovine de la France, a minima pour la région Auvergne-Rhône-Alpes.
En effet, puisque la brucellose est une maladie très contagieuse, mais également difficile à détecter, le statut des animaux de l'élevage aurait été difficile à attester, en l'absence d'abattage diagnostique systématique avec analyse bactériologique et test PCR. Les autorités françaises n'auraient pas été en mesure de démontrer que l'incident était résolu avant le rétablissement du statut indemne du troupeau, sous conditions que tous les animaux restants présentent des résultats négatifs à deux tests successifs de dépistage.
Au surplus, les analyses réalisées suite à l'abattage total des bovins du foyer en Haute-Savoie en 2021 ont mis en évidence que 9 bovins étaient infectés, en plus de la vache reconnue infectée initialement, alors même que ces animaux ne présentaient pas de signe clinique et n'avaient pas réagi aux tests classiques de dépistage. Cet élément illustre, une nouvelle fois, non seulement les difficultés de détection de la maladie, mais également la diffusion parfois à bas bruit dans l'élevage, tandis que le risque pour la santé publique reste présent.
Dès lors, il serait sans doute préférable de ne prévoir que des assouplissements limités, ponctuels et strictement conditionnés, sans remettre en cause l'abattage systématique dans son principe.
5. Une issue : envisager des exceptions ciblées, pour une pratique d'abattage moins radicale.
S'agissant des animaux d'élevage dans les exploitations agricoles contaminées par la brucellose, la politique d'abattage systématique, qui résulte donc d'un choix des autorités françaises et non d'une obligation imposée par le droit européen, pourrait s'accommoder de trois dérogations ponctuelles et exceptionnelles, dont aucune ne serait de nature à faire courir le risque pour la France d'une perte de son statut de pays dit « indemne de la brucellose » :
- une première dérogation pourrait être envisagée en ce qui concerne les génisses n'ayant pas été en contact avec l'élevage laitier contaminé, sous réserve, d'une part, de mesures de surveillance strictes, d'autre part, que l'éleveur puisse démontrer qu'il a pris des précautions pour éviter une contamination du troupeau de génisse, car lui-même peut être porteur de la maladie et donc la transmettre aux génisses qui n'ont pas été en contact avec le troupeau laitier ;
- une seconde dérogation porterait sur le rallongement du délai de deux mois pour procéder à l'abattage des animaux de l'exploitation, le temps de créer des embryons en cas d'enjeux génétiques ;
- un troisième type de dérogation consisterait à envisager un éventuel abattage partiel subordonné à des conditions drastiques, par exemple lorsque l'infection se limite à quelques cas individuels (et dans tous les cas de figure en deçà du seuil de 10% des animaux de l'exploitation), tandis que le reste du bétail de la ferme demeurerait confiné et soumis à des contrôles sérologiques périodiques répétés et espacés tous les 3 ou 6 mois. En dernière analyse, comme l'observe un document de synthèse publié par les écoles nationales vétérinaires françaises sur la brucellose, il reste « judicieux, dans un cheptel où plus de 10 % des bovins sont infectés, ou dans une zone en fin d'éradication, de prévoir l'élimination rapide de la totalité du cheptel » 29 ( * ) .
Ces dérogations pourraient être réalisées par arrêté ministériel. Il semblerait également opportun de réfléchir à la création d'une telle possibilité sous la responsabilité du Préfet.
* 29 Voir page 17 du document « La brucellose animale », publié en juin 2021 par les écoles nationales vétérinaires françaises