D. AMÉNAGER ET VALORISER LA FORÊT : APPRÉHENDER LA DÉFENSE DES FORÊTS CONTRE L'INCENDIE À L'ÉCHELLE DU MASSIF
1. Planifier et financer l'aménagement de la forêt
Dans la continuité du rapport interministériel de 2016 sur la DFCI 42 ( * ) , les rapporteurs préconisent en outre de développer une approche préventive par massif forestier afin de décliner la politique de DFCI au sein d'une unité cohérente .
La prise en compte de la réalité des massifs n'est certes pas exclue dans l'élaboration et la mise en oeuvre des PPFCI départementaux ou interdépartementaux ; l'article L. 133-2 du code forestier prévoit ainsi que le préfet élabore le plan en « définissant des priorités par territoire constitué de massifs ou de parties de massif ».
En dépit de cette possibilité et de la pertinence de cette échelle, l'approche par massif reste pourtant l'exception . L'adaptation de la politique préventive à la réalité territoriale mériterait donc d'être renforcée, par la déclinaison des PPFCI au niveau des massifs, ce qui peut aussi bien être pertinent à un niveau intercommunal (en donnant de la force juridique à un PIDAF existant via le PPFFCI) ou à un niveau interdépartemental (par exemple dans le massif des Landes de Gascogne, sur trois départements).
Ces plans de massifs pourraient être intégrés dans le plan départemental ou élaborés ultérieurement . Chacun de ces plans de massif serait élaboré progressivement pendant la durée de validité du PPFCI en impliquant l'ensemble des acteurs concernés. Chaque plan de massif présenterait un diagnostic et un échéancier pour la réalisation des équipements et des actions de protection contre l'incendie spécifique à ce massif, en analysant les signaux faibles de l'émergence du risque incendie et en graduant la réponse en fonction des versants (nord ou sud).
Une telle démarche a déjà été engagée dans certains territoires , comme dans le Gard, où les plans de massifs font partie intégrante du PPFCI. Elle pourrait maintenant être étendue dans les territoires particulièrement exposés au risque d'incendie, pour lesquels un PPFCI est obligatoire, mais pourrait également avoir du sens dans les territoires simplement classés à risque.
Quelle que soit l'échelle retenue, il est essentiel d'associer effectivement les élus locaux à l'élaboration du PPFCI, sans quoi il ne sera pas un document vivant, que les territoires peuvent s'approprier dans la mise en oeuvre. La FNCOFOR indique en effet que l'« on assiste à des situations très hétérogènes dans les départements avec des concertations larges et effectives dans certains départements et l'absence de sollicitation des communes forestières dans d'autres ».
C'est pourquoi la cohérence avec les chartes forestières de territoire ou les plans de développement de massif devrait être recherchée dès que cela est possible. Il s'agit de démarches, portées par les élus locaux, de concertation et d'animation dans le but d'améliorer la valorisation de la forêt et l'approvisionnement de la filière, ce qui peut constituer une source de financement.
Axe n° 4 - Recommandation n° 36 : Pour mieux adapter la gestion du risque aux réalités territoriales et assurer une meilleure association des élus locaux à la politique de DFCI, promouvoir une approche préventive par massif, en déclinant les PPFCI départementaux ou interdépartementaux au niveau des massifs, en recherchant les synergies avec les stratégies locales de développement forestier (SLDF).
Les collectivités territoriales jouent d'ores et déjà un rôle important en matière de DFCI en cofinançant certaines actions et, en particulier pour les EPCI et les communes, en étant maître d'ouvrage.
Autorité de gestion du FEADER, la région mobilise des fonds européens pour la DFCI (mesure 8.3.1) avec des taux de co-financement importants. À titre d'exemple, la région sud a présenté aux rapporteurs des projets cofinancés à 80 % (travaux et équipements, tels que tours de guet, point d'eau ou pistes) ou à 40 % (études préalables aux travaux, établissement de servitudes sur les pistes) par le FEADER.
Source : service forêt-bois de la région Sud
Les actions préventives, en particulier celles concourant à l'entretien et l'élaboration de pistes DFCI, souffrent néanmoins de financements insuffisants dans de nombreux territoires.
Les PPFCI, en tant que document de planification locale de la prévention, devraient donc être davantage utilisés pour identifier et mobiliser des fonds publics comme privés, à l'instar de ce qui existe dans le massif des Landes de Gascogne avec la cotisation DFCI, de fait obligatoire.
Dans le cadre de la nouvelle politique agricole commune, la compétence FEADER en matière de DFCI sera intégralement transférée à l'échelon régional au 1 er janvier 2023. Les régions devront donc être mieux associées à la démarche initiée par les PPFCI, afin notamment de faciliter la mobilisation des fonds européens existants pour la prévention du risque incendie en forêt.
L'échelon national, autour de l'agence spécialisée DFCI de l'ONF, située à Aix-en-Provence et des nouveaux référents incendie des CRPF, pourront utilement conseiller ces acteurs locaux.
Axe n° 4 - Recommandation n° 37 : Dans le cadre du PPFCI, identifier et mobiliser les sources de financement, publiques et privées, pour l'entretien et l'élaboration de pistes DFCI. Associer les régions à cette démarche, afin notamment de faciliter la mobilisation des fonds européens.
Toujours dans la même logique de donner des outils supplémentaires aux collectivités en matière de DFCI, en l'occurrence grâce à des acquisitions foncière et forestière, les communes pourraient se voir confier un droit de préemption sur des parcelles forestières en dessous d'un certain seuil, lorsque la non-gestion constatée est facteur de risque d'incendie.
Il faudrait, à l'instar de la préemption pour le bâti, que la commune soit en mesure de démontrer l'existence d'un projet antérieur de valorisation à but de DFCI (équipements ou autre valorisation) (soit dans un PPFCI, soit dans un PPRiF, un PIDAF, un SDACR ou un document d'urbanisme) et qu'elle s'engage à gérer plus activement cette parcelle, qui ne changerait pas de destination forestière.
La préemption donnerait lieu à l'intégration de ladite parcelle au régime forestier et serait classée en zone boisée - de ce fait, la parcelle serait inaliénable et sa destination forestière garantie, face à la pression urbaine, en particulier au développement de l'habitat illégal.
La FNCOFOR est en demande de longue date d'un tel droit de préemption, dans un contexte de fort morcellement du foncier forestier. Cette possibilité serait en l'occurrence cantonnée à son seul objet de défense des forêts contre l'incendie.
Axe n° 4 - Recommandation n° 38 : Instaurer un droit de préemption des parcelles forestières non dotées d'un document de gestion durable et présentant un enjeu au regard de la défense des forêts contre l'incendie au profit des communes, en particulier dans les zones péri-urbaines, dès lors que ces parcelles ont été préalablement identifiées comme telles, que la commune est en mesure de justifier son acquisition par un projet de gestion forestière et qu'elle s'engage à intégrer la parcelle au régime forestier.
2. Améliorer les synergies entre défense des forêts contre l'incendie et valorisation de la forêt
Le colonel Allione, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) a exposé lors de la table ronde devant les deux commissions réunies que pour protéger la forêt contre l'incendie, « le vrai sujet est l'exploitation et la rentabilité des massifs . Il faut prendre en compte la parole de ceux qui vivent de ces massifs, et en particulier du monde agricole. L'exploitation touristique n'est pas suffisante pour que nos forêts soient rentables, et il faut une exploitation agricole. Il faut trouver des débouchés, mettre en place des filières, pour que la forêt soit valorisée et entretenue 43 ( * ) . »
Les rapporteurs insistent sur la nécessité d'une économie liée à la forêt et à la filière bois pour pérenniser la politique de DFCI, qui repose aujourd'hui essentiellement sur des subventions publiques. Cette économie forestière permettant d'inciter à l'entretien des forêts par un autre levier que celui des dépenses publiques peut par exemple passer par la constitution d'associations syndicales libres de gestion forestière (ASLGF) (article L. 332-3 du code forestier), comme cela a par exemple été décidé dans le Var, à la suite des incendies de 1989, au travers de la création de l'ASLGF Suberaie Varoise 44 ( * ) .
De façon plus structurante encore pour un territoire, l'outil Stratégies locales de développement forestier (SLDF) , qui peut prendre la forme de chartes forestières de territoire ou de plans de développement de massif, peut être mobilisé à cette fin de réduction du risque incendie. La volonté politique pouvant catalyser les énergies, il convient pour garantir le succès de cette démarche, de s'assurer que des élus locaux soient pilotes, quel que soit l'échelon. La mobilisation des SLDF aux fins d'amélioration de la connaissance du massif et des risques existants est particulièrement urgente dans le sud de la France, où la gestion de la forêt est minimale et le risque incendie maximal.
Axe n° 4 - Recommandation n° 39 : Intégrer aux objectifs des stratégies locales de développement forestier (SLDF) - chartes forestières de territoire ou plans de massifs -, la prévention du risque incendie, aujourd'hui absente, afin de faire de la structuration de filières en circuits courts un atout dans la connaissance et la gestion des massifs.
Les pistes DFCI ont à la fois un rôle de voie d'accès sécurisée pour les forces de lutte et de coupure de combustible. Ces pistes présentent des synergies importantes avec les schémas de desserte nécessaires à l'extraction du bois et à son entreposement, qui pourraient être développées en prévoyant une meilleure articulation entre les stratégies des CRPF et des SDIS, via un cahier des charges commun à respecter dans l'élaboration de ces voies d'accès (le cas échéant, élargissement du gabarit de la piste, conditions de son utilisation...)
Un avis consultatif des SDIS pourrait être prévu sur les schémas de desserte collectifs - mais pas sur la desserte individuelle, sans quoi les SDIS seraient rapidement submergés de demandes sans pour autant améliorer leur visibilité d'ensemble sur le massif.
Axe n° 4 - Recommandation n° 40 : Afin de favoriser les synergies entre voies d'accès à la forêt et pistes DFCI, prévoir un cahier des charges SDIS-CRPF. Prévoir un avis consultatif des SDIS dans l'élaboration des schémas de desserte forestière collectifs par les Commissions régionales de la forêt et du bois.
Dans le même esprit, il serait pertinent de cartographier avec réalisme et pragmatisme le réseau des pistes de défense des forêts contre l'incendie et de la desserte forestière, afin de cibler prioritairement les travaux d'entretien et de remise en état sur les zones les moins desservies et accessibles.
À titre d'exemple, le plan de protection des forêts contre les incendies du Var mentionne l'existence d'une base de données départementale DFCI mais souligne qu'elle « inclut de nombreuses voies qui ne sont pas réellement praticables par la plupart des véhicules de secours, faussant les ratios obtenus » et, en sens inverse, indique que « des pistes recensées comme n'apparaissant pas aux normes du fait de leur largeur » pourraient utilement être incluses. En outre, il ne semble pas que cette cartographie soit croisée de façon systématique avec celle de la desserte forestière.
Cette cartographie qualitative et croisée permettrait en outre de mettre en regard ces deux réseaux pour déterminer les doubles usages possibles. Au demeurant, elle inciterait à concentrer les efforts sur l'entretien des pistes existantes, trop souvent abandonnées faute de moyens, plutôt que d'ouvrir de nouvelles pistes n'étant pas nécessairement situées à des endroits stratégiques.
Axe n° 4 - Recommandation n° 41 : Établir une cartographie des synergies actuelles et potentielles de la desserte forestière et des voies de défense des forêts contre l'incendie au niveau régional.
3. Concilier défense des forêts contre l'incendie et protection de la biodiversité
D'après la mission d'appui à la réserve naturelle nationale (RNN) de la plaine des Maures 45 ( * ) , l'incendie de Gonfaron, qui a brûlé 52 % de la RNN, s'est déclenché en août 2021 dans un contexte où les collectivités territoriales avaient cessé l'entretien des ouvrages DFCI, à la suite d'une verbalisation de leurs maîtres d'oeuvre.
La police de l'environnement est généralement du ressort de l'OFB, mais est aussi mise en oeuvre par les autorités de gestion des aires protégées. Le rapport met en évidence « une place de l'activité de police de plus en plus prédominante » , représentant 70 % de l'activité des agents de la réserve, avec une importante progression des infractions à partir dans la période récente.
Donnant l'exemple d'exploitations viticoles lourdement sanctionnées, la mission juge dans l'ensemble cette action de police « justifiée et volontariste au regard d'atteintes majeures à l'environnement » .
Elle observe toutefois une « nette propension, ces cinq dernières années, à privilégier la sanction aux dépens de l'information ou de l'avertissement », le champ de ce dernier ayant été restreint, « laissant peu de place à l'interprétation, à la nuance et au discernement, en prévoyant des critères qui conditionnent mécaniquement les suites données aux infractions » . Dans le même temps, les efforts de pédagogie et de sensibilisation semblent avoir cessé peu à peu.
Afin de sécuriser les acteurs de la DFCI, il serait intéressant de s'assurer de l'harmonisation et de la gradation des sanctions sur un territoire et au-delà, par une instruction aux parquets. La révision des orientations de la police de l'environnement (stratégie nationale de contrôle de l'OFB) pourrait aller dans ce sens. Les missions interservices de l'eau et de la nature (MISEN) pourraient en outre renforcer leur rôle de coordination avec les juges et avec les gestionnaires d'aires protégées, en donnant la consigne de recourir davantage à la pédagogie, de graduer la sanction en fonction de l'importance des enjeux et de bien intégrer les feux dans leur appréciation globale des risques encourus par la biodiversité.
Axe n° 4 - Recommandation n° 42 : Adresser une instruction générale aux parquets pour une meilleure conciliation entre DFCI et biodiversité dans le prononcé des sanctions en matière d'atteintes à la biodiversité. À l'occasion de la révision prévue de la Stratégie nationale de contrôle de l'OFB, intégrer davantage la prise en compte de la prévention du risque incendie.
S'agissant plus particulièrement de la conciliation de cette politique avec la défense des forêts contre l'incendie, le SDIS du Var a indiqué à la mission CGEDD sur la réserve naturelle de la plaine des Maures : « la force et la dimension de l'incendie étaient si importantes que l'état des ouvrages de DFCI dans la RNN n'est pas responsable de l'ampleur de l'aléa » .
Davantage qu'ils n'auraient permis de stopper la propagation de l'incendie, ces ouvrages DFCI auraient sans doute limité le risque. Une polémique similaire à celle de la plaine des Maures s'est fait jour dans la forêt usagère de La Teste-de-Buch, où l'élargissement des pistes de DFCI pour laisser passer les camions de pompiers avait fait l'objet d'un recours devant le tribunal administratif de Bordeaux en janvier 2021. Il est trop tôt pour déterminer avec précision l'influence du non-élargissement des pistes de DFCI dans la dynamique du feu et dans la capacité d'intervention des sapeurs-pompiers. Cela n'empêche pas de regretter ces signaux contradictoires dans un contexte où les politiques de prévention sont insuffisantes.
La mission conjointe CGAAER/CGEDD sur l'articulation des politiques publiques avec la DFCI doit remettre ses travaux en décembre prochain, sous l'angle très ciblé de la conciliation, sur le terrain, au quotidien, entre différentes réglementations.
Dans l'attente de ces travaux, pour éviter les impasses et les blocages, les rapporteurs invitent à prévenir en amont les conflits de normes entre code forestier et code de l'environnement par un dialogue renforcé et une approche interministérielle, aussi bien au niveau national que local. Tous les dix ans lors de son élaboration, et lors de l'évaluation plus fréquente de ce document préconisée supra , l'outil PPFCI offre une enceinte privilégiée pour ce dialogue territorial, qui plus est dans sa déclinaison opérationnelle à l'échelle du massif. La programmation doit permettre d'éviter les situations de blocage en anticipant les éventuels conflits et en les réglant par le dialogue.
En tout état de cause, les rapporteurs appellent à clarifier le droit existant par la rédaction d'une instruction technique à destination des préfets. Cette instruction devrait préciser les conditions par lesquelles, en cas de conflit persistant entre DFCI et protection de la biodiversité, la protection contre l'incendie devrait être priorisée dans les zones particulièrement exposées, compte tenu de l'impact encore plus grand des feux sur la biodiversité.
Axe n° 4 - Recommandation n° 43 : Clarifier le droit existant, par une instruction technique adressée aux préfets, pour qu'en cas de conflit entre la défense des forêts contre l'incendie (DFCI) et la protection de la biodiversité, la première soit priorisée dans les zones particulièrement exposées au risque incendie. Associer en amont l'ensemble des parties prenantes à l'élaboration de cette politique intégrée de gestion du risque, afin d'anticiper les oppositions et de trouver des solutions territoriales et pragmatiques.
L'intégration de la politique de DFCI au sein même des plans de gestion des aires protégées doit enfin être systématisée, afin de faire en sorte que les gestionnaires prennent en compte cette contrainte dans leurs orientations. Sur recommandation de la mission d'inspection du CGEDD sur la plaine des Maures, le nouveau gestionnaire de la réserve naturelle nationale est ainsi choisi à travers un appel à projet qui fait de la DFCI un critère déterminant de sélection.
Ainsi, le délégué ministériel à la forêt et au bois a donné l'exemple du parc national de Port-Cros, qui a fait du risque incendie sa grande cause depuis 2022, autour de trois axes :
- sensibiliser les visiteurs aux risques et rappeler la réglementation ;
- limiter le risque en maîtrisant le couvert végétal ( via le recours au pastoralisme) ;
- faciliter l'intervention des secours en cas d'incendie.
Cet exemple démontre que la conciliation entre DFCI et protection de la biodiversité est non seulement indispensable, mais surtout possible.
Axe n° 4 - Recommandation n° 44 : À l'occasion de l'élaboration ou de la révision des plans de gestion des aires protégées, intégrer les enjeux relatifs à la prévention du risque incendie.
* 42 CGEDD, IGA et CGAAER, Mission d'évaluation relative à la défense de la forêt contre l'incendie , avril 2016. En ligne : https://agriculture.gouv.fr/sites/default/files/cgaaer_15102_2016_rapport_0.pdf
* 43 Compte rendu en ligne : https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20220613/ecos.html
* 44 Cette association de propriétaires forestiers est notamment centrée autour du développement de la subériculture (liège) mais mène aussi des actions pour valoriser le bois en plaquettes de bois énergie, en paillage, avec l'objectif explicite d'entretenir les forêts pour prévenir le risque incendie. En complément du bois, des produits forestiers de niche, tels que l'arbouse (fruit de l'arbousier) sont valorisés, avec par exemple la fabrication d'une bière à l'arbouse commercialisée en circuit court, ce qui donne l'occasion de réaliser des travaux d'entretien de cette essence, usuellement négligée .
* 45 CGEDD, Mission d'appui à la réserve naturelle nationale de la plaine des Maures , mars 2022. En ligne : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/284930.pdf