II. UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE CONFORMÉMENT MISE EN oeUVRE EN 2021 ET 2022, MAIS DONT L'ACTUALISATION S'IMPOSERA EN 2023 À L'OCCASION DE LA CLAUSE DE REVOYURE
A. UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE, À CE STADE, RESPECTÉE ET CARACTÉRISÉE PAR LA MONTÉE EN CHARGE FINANCIÈRE DE L'AGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE
La trajectoire budgétaire de la LPR
La programmation budgétaire, qui constitue le coeur de la LPR (article 2), planifie une augmentation progressive de 5 milliards d'euros du budget de la recherche publique en dix ans . Sur ce montant, 1 milliard d'euros est destiné à l'Agence nationale de la recherche (ANR) afin d'accroître ses capacités d'intervention.
Trois programmes budgétaires, appartenant à la mission « Recherche et enseignement supérieur » (Mires), sont destinataires des hausses prévisionnelles de crédits : le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et le programme 193 « Recherche spatiale ».
Trajectoire budgétaire prévisionnelle entre 2021 et 2030
(en millions d'euros)
Source : rapport général sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 du rapporteur spécial pour la recherche de la commission des finances du Sénat, à partir de l'étude d'impact de la LPR
Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat avait jugé :
- la durée de programmation de dix ans trop longue, donc peu sincère au regard des nombreux aléas politiques et économiques qui peuvent jalonner une décennie ;
- la montée en charge financière trop faible durant les premières années (de l'ordre de 400 millions d'euros par an contre 600 millions d'euros par an en fin de programmation), donc peu crédible puisque faisant porter aux futurs gouvernements l'essentiel de l'effort budgétaire.
Bien que sa proposition de ramener la durée de la programmation à sept ans n'ait pas abouti, le Sénat a réussi à corriger la trajectoire de court terme en faisant intégrer, dans la programmation, les 428 millions d'euros supplémentaires prévus pour l'ANR en 2021 et 2022 au titre du plan de relance . Par souci de transparence budgétaire, le Sénat a également obtenu l'inscription, dans la programmation relative à l'ANR, de l'enveloppe de 100 millions d'euros destinée à « la préservation de l'emploi de R&D », mesure du plan de relance dont la gestion est confiée à l'Agence.
La programmation budgétaire pour l'ANR (en M€, par rapport à 2020)
Source : LPR
1. Deux premières « marches » budgétaires conformes à la programmation
La loi de finances initiale (LFI) pour 2021 et la LFI pour 2022 ont constitué les deux premiers supports de mise en oeuvre de la programmation budgétaire de la LPR.
• La LFI pour 2021 , dont l'examen a été concomitant à celui de la LPR, a ouvert 389 millions d'euros de plus qu'en 2020 au titre de la première annuité de la programmation, dont :
- 224 millions d'euros sur le programme 172 , destinés à redonner des marges de manoeuvre budgétaires aux organismes de recherche, à accroître les capacités d'intervention de l'ANR et à augmenter les financements de base des laboratoires de recherche ;
- 165 millions d'euros sur le programme 150 , fléchés sur les revalorisations indemnitaires et les mesures statutaires.
Ces évolutions sont conformes à la trajectoire définie par la loi de programmation 1 ( * ) .
• La LFI pour 2022 a ouvert 497,4 millions d'euros de plus qu'en 2021 au titre de la deuxième annuité de la programmation, dont :
- 334 millions d'euros sur le programme 172 2 ( * ) , destinés à soutenir les organismes de recherche, à poursuivre la montée en charge de l'ANR, à augmenter les moyens des laboratoires, à financer les très grandes infrastructures de recherche nationales et internationales ;
- 137 millions d'euros sur le programme 150 , consacrés à la poursuite du financement des revalorisations indemnitaires et des mesures statutaires ;
- 26,4 millions d'euros sur le programme 193 , dédié à la recherche spatiale.
Pour les programmes 172 et 150, ces évolutions correspondent à la trajectoire de la LPR 3 ( * ) .
Le programme 193 progresse, en affichage, moins que prévu (+ 26,4 millions contre + 76 millions d'euros), mais il devrait bénéficier d'un abondement supplémentaire en gestion, depuis le programme 146 de la mission « Défense », qui devrait permettre le respect des engagements pris.
2. Les effets de la montée en charge financière de l'ANR sur les taux de succès et le préciput
• En 2021, conformément à la programmation prévue par la LPR, l'ANR a bénéficié d'une hausse de 424 millions d'euros (en autorisations d'engagement) de sa dotation par rapport à 2020 , dont 117 millions d'euros au titre de la LPR stricto sensu ( via le programme 172) et 286 millions d'euros au titre du plan de relance - crédits intégrés, à la demande du Sénat, à la trajectoire -, auxquels s'est ajouté un abondement de 21 millions d'euros au titre des Instituts Carnot.
Le budget d'intervention de l'Agence est ainsi passé de 746 millions à 1,19 milliard d'euros (en autorisations d'engagement), un niveau inédit depuis sa création .
• En 2022, les crédits destinés à l'ANR au titre de la LPR ( via le programme 172) devraient progresser de 158 millions d'euros (en autorisations d'engagement). En incluant les crédits alloués dans le cadre du plan de relance, la dotation globale qui lui est versée augmenterait de 438 millions d'euros (en autorisations d'engagement) par rapport à 2020 , permettant au budget d'intervention de l'Agence d'atteindre 1,2 milliard d'euros .
Évolution du budget de l'ANR en 2021 et en 2022
(en autorisations d'engagement)
Source : rapport général sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 du rapporteur spécial pour la recherche de la commission des finances du Sénat, à partir de l'étude d'impact de la LPR
Ce renforcement des moyens de l'ANR a rendu possible, dès 2021, l'enclenchement de la dynamique prévue par la LPR en termes d'augmentation du taux de succès aux appels à projets et de relèvement du préciput .
a) Une augmentation très encourageante du taux de succès aux appels à projets
Élément central du financement de la recherche sur projets, le niveau du taux de succès aux appels à projets - descendu à 10 % en 2014, puis remonté progressivement jusqu'à atteindre 17 % en 2020 - constitue l'une des explications au décrochage de la recherche française dans les comparaisons internationales. Pour amplifier l'évolution positive des dernières années, la LPR fixe un objectif de progression en deux phases : un premier palier en 2021 afin d'atteindre un taux de sélection de 23 %, puis un second palier à partir de 2024 pour atteindre progressivement la cible de 30 % en 2027.
Selon les données consolidées de l'ANR, sur l'ensemble des appels à projets de son plan d'action (totalité des appels à projets hors programme d'investissements d'avenir - PIA -/France 2030) , le taux de succès s'élève à 23,1 % en 2021, contre 19,2 % en 2020 . Le premier palier est donc atteint . Ce taux correspond à 2 291 projets financés, soit 579 de plus qu'en 2020 .
S'agissant plus spécifiquement de l'appel à projets générique (AAPG) - principal appel à projets de l'ANR, s'adressant à tous les acteurs publics ou privés impliqués dans la recherche française -, le taux de succès atteint 22,7 % en 2021 , soit un niveau proche du taux-cible de 30 % visé pour l'ensemble des appels à projets.
1 779 projets ont été soutenus en 2021 sur l'AAPG, soit 550 de plus qu'en 2020 . Le financement moyen par projet (430 000 euros) enregistre une augmentation de 8,3 % . Les projets retenus se répartissent de la manière suivante selon les disciplines :
Répartition budgétaire par domaine disciplinaire
Source : Agence nationale de la recherche
D'après les prévisions de l'ANR, la dotation qui lui est allouée cette année, sous l'effet combiné de la LPR et du plan de relance, devrait permettre de maintenir le taux de sélection à 23 % sur l'ensemble des appels à projets 2022 du plan d'action .
*
L'augmentation des capacités d'intervention de l'ANR et le relèvement du taux de succès qui en découle constituent l'un des premiers et principaux effets immédiats de la LPR, dont les rapporteurs se félicitent . L'ensemble des représentants des organismes de recherche qu'ils ont auditionnés ont d'ailleurs unanimement fait part de leur satisfaction sur cette évolution très attendue.
À titre d'exemples :
- l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) a, en 2021, doublé le nombre de projets sélectionnés auprès de l'ANR, passant d'une moyenne de 214 projets sélectionnés annuellement sur 2016-2020 à 424 en 2021. Ce doublement du nombre de projets retenus se traduit également par un doublement du volume financier qu'ils représentent, celui-ci étant passé d'une moyenne de 41 millions d'euros sur 2016-2020 à 81 millions d'euros en 2021 ;
- l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae) a, en 2021, vu 157 de ses projets retenus par l'ANR, représentant un volume financier de 36 millions d'euros, contre 125 projets sélectionnés en 2020 pour un montant de 29 millions d'euros.
b) Les points de vigilance des rapporteurs sur l'évolution du taux de succès
Bien qu'ils jugent l'augmentation à 23 % du taux de succès aux appels à projets très encourageante, les rapporteurs appellent à la vigilance sur trois points :
- premièrement, si l'atteinte du premier palier laisse penser que l'objectif de parvenir à 30 % en 2027 est raisonnablement atteignable, cela suppose toutefois que le nombre de projets déposés ne connaisse pas une augmentation trop importante , la hausse du taux de sélection étant susceptible de provoquer un afflux de projets supplémentaires 4 ( * ) : de l'avis même du président-directeur général de l'ANR, l'évolution du nombre de projets déposés est un indicateur à surveiller de près ;
- deuxièmement, la période de forte inflation que le pays connaît rend central l'enjeu de l'augmentation du financement moyen par projet , étant entendu que l'augmentation du taux de sélection ne saurait se traduire par une baisse du financement moyen par projet ; il s'agit là d'un autre indicateur à suivre attentivement ;
- troisièmement, l'attention portée à l'augmentation de la participation des sciences humaines et sociales (SHS) aux appels à projets nécessite d'être maintenue , les premiers résultats de la stratégie de l'ANR en la matière 5 ( * ) étant prometteurs (augmentation de l'ordre de 20 % du dépôt des projets SHS à l'AAPG 2022).
c) Un relèvement et une nouvelle répartition du préciput respectueux des engagements pris
Défini pour la première fois dans la loi (article 21 de la LPR), le préciput est un montant financier destiné à couvrir les coûts indirects des projets de recherche.
D'un taux jusqu'alors de 19 % - soit un niveau inférieur aux grands standards internationaux, ne suffisant pas à couvrir l'ensemble des coûts indirects -, le préciput doit, selon le rapport annexé de la LPR, atteindre 40 % en fin de programmation afin de répondre à trois besoins :
- un meilleur remboursement des frais indirects aux établissements gestionnaires et hébergeurs des projets de recherche ;
- le renforcement des crédits alloués directement aux laboratoires ;
- l'octroi de moyens supplémentaires aux établissements et aux sites pour conduire leur politique scientifique.
De ces objectifs découle une nouvelle répartition du préciput , prévue par la LPR et précisée par le décret n° 2021-1628 du 11 décembre 2021 :
• Conformément à ce qui avait été annoncé, le taux de préciput est passé de 19 % en 2020 à 25 % en 2021 :
- la part dédiée aux établissements gestionnaires a été relevée de 8 à 10 % ;
- la part attribuée aux établissements hébergeurs a été augmentée de 11 à 13 % ;
- une part de 2 % au bénéfice des laboratoires a été introduite.
Le montant total de préciput versé aux établissements, qui était de moins de 101 millions d'euros en 2020, a atteint 163 millions d'euros en 2021 , avec la répartition suivante :
- 85 millions d'euros pour la part « hébergeur » (contre 58 millions d'euros en 2020) ;
- 65 millions d'euros pour la part « gestionnaire » (contre 42 millions d'euros en 2020) ;
- 13 millions d'euros pour la part « laboratoire ».
• Pour 2022 , l'ANR a pris la décision, en novembre dernier, de poursuivre cette augmentation en portant le taux global de préciput à 28,5 % .
En application du décret relatif à la répartition du préciput, celui-ci sera désormais réparti en quatre parts :
- la part « gestionnaire » va passer à 10,5 % ;
- la part « hébergeur » à 13,5 % ;
- la part laboratoire à 2,5 % ;
- une part dédiée au site va être créée, à 2 %.
Selon les prévisions de l'ANR, le montant total de préciput devrait dépasser les 200 millions d'euros cette année .
*
Le relèvement du préciput et sa nouvelle clef de répartition constituent le deuxième effet de la LPR à court terme, dont les rapporteurs saluent la concrétisation .
d) Les bémols des rapporteurs au nouveau préciput
Même si la dynamique enclenchée est conforme aux prévisions et de bon augure pour la suite de la programmation, les rapporteurs émettent deux bémols.
Tout d'abord, les retombées de l'augmentation mise en oeuvre en 2021 semblent moins immédiatement perceptibles par les acteurs de la recherche que celles résultant de la hausse du taux de sélection, effet que certains d'entre eux imputent au caractère « relativement voire trop modeste » du relèvement du taux .
À ce stade, le nouveau taux de préciput n'est, il est vrai, pas en mesure de couvrir l'intégralité des frais pris en charge par les organismes, ni de participer à un rééquilibrage de la structure de financement des projets de recherche (entre crédits de base et crédits sur appels à projets) via la part attribuée directement aux laboratoires - argument qui avait pourtant été mis en avant par le Gouvernement lors de l'examen de la LPR.
Ensuite, le nouveau système de répartition, d'abord tri- puis quadripartite, qui a fait l'objet d'âpres négociations, est pour le moins complexe, difficilement lisible et source de « lobbying » . L'introduction, en 2022, d'une part « site » suscite en outre toujours beaucoup d'interrogations : n'est-ce pas un détournement de la finalité du préciput que d'en flécher une partie pour inciter aux politiques de site, qui relèvent de la stratégie des établissements ? Avec la diversité et les chevauchements des formes de coopération entre établissements (établissements expérimentaux, associations, Comue, Idex, Isite, contrats de site...), comment définit-on un site ou une action de site ?
3. Une augmentation conforme mais timide des dotations de base des laboratoires de recherche
Comme annoncé par la ministre Frédérique Vidal lors de l'examen de la LPR, les crédits « de base » des laboratoires - c'est-à-dire les financements récurrents qui leur sont alloués - ont bien augmenté de 10 % en 2021 .
Si les représentants des directeurs de laboratoires jugent cette hausse « bienvenue » , ils regrettent qu'elle ne soit pas d'ampleur à rattraper le retard accumulé depuis des dizaines d'années, sans compter qu'elle est déjà en partie grevée par l'inflation. Ils soulignent en outre le manque de garantie sur l'effectivité des hausses qui avaient été annoncées pour 2022 (+ 5 %) et 2023 (+ 10 %).
Dans la continuité de la position défendue par le Sénat lors de l'examen de la LPR, les rapporteurs rappellent la nécessité de trouver un équilibre entre financements pérennes et financements sur projets afin de préserver le temps long nécessaire à la recherche fondamentale .
4. La signature de premiers contrats d'objectifs, de moyens et de performance entre les organismes de recherche et l'État
Dans le contexte de déploiement de la LPR, et conformément à ce qui avait été annoncé, des contrats intégrant une dimension budgétaire ont commencé à voir le jour entre l'État et les grands opérateurs de recherche.
Le premier contrat d'objectifs, de moyens et de performance (COMP) a ainsi été signé le 4 février 2022 entre l'Inserm et l'État . Couvrant la période 2021-2025, ce COMP est, s'agissant de son volet financier, la traduction concrète de la LPR : la trajectoire financière qui y est inscrite s'appuie en effet sur trois sources de financement, dont les deux principales (les crédits en provenance du programme 172 et les financements issus de l'ANR) sont directement liées à la mise en oeuvre de la loi de programmation. Le COMP de l'Inserm intègre aussi l'augmentation des moyens dédiés aux « ressources humaines » (augmentation du nombre de titulaires et revalorisation indemnitaire), permise par la LPR.
Le deuxième COMP a été conclu entre l'Inrae et l'État le 1 er mars 2022, pour la période 2022-2026. Comme pour l'Inserm, il s'agit de la première fois que les objectifs stratégiques fixés à l'Inrae sont accompagnés d' un volet pluriannuel de moyens supplémentaires, lequel s'inscrit dans la trajectoire portée par la LPR (augmentation des crédits en provenance du programme 172 et hausse des financements de l'ANR). Sur le plan des ressources humaines, le COMP prévoit le maintien des effectifs permanents de l'Inrae, évolution inédite après dix années d'érosion continue.
Des discussions sont par ailleurs en cours entre le CNRS et l'État au sujet d'un éventuel COMP , que le PDG du CNRS appelle de ses voeux.
De l'avis des dirigeants des grands organismes de recherche auditionnés, ces COMP doivent être l'occasion d'un véritable dialogue stratégique avec leur tutelle et d'une programmation pluriannuelle des moyens qui leur sont attribués, deux aspects qui faisaient jusqu'à présent défaut.
*
Pour les rapporteurs, cette nouvelle forme de contractualisation, intégrant une programmation pluriannuelle des moyens, permet de responsabiliser davantage les opérateurs, tout en leur donnant plus de visibilité budgétaire à moyen terme. Son déploiement à d'autres organismes de recherche mérite donc d'être encouragé et son extension à certains établissements d'enseignement supérieur étudiée .
* 1 En effet, la LPR prévoyait en 2021 une hausse de 357 millions d'euros du budget de la recherche publique, dont 165 millions d'euros au titre du programme 150, 224 millions d'euros au titre du programme 172 et - 32 millions d'euros au titre du programme 193 (ce montant en baisse s'expliquant par une correction « mécanique » liée à la fin du remboursement de la dette à l'Agence spatiale européenne et à une modification du circuit de financement du Centre national d'études spatiales - Cnes -).
* 2 Après prise en compte des mesures de transfert (14 millions d'euros), l'augmentation nette en faveur du programme 172 est de 320 millions d'euros.
* 3 En 2022, la LPR prévoit une hausse de 548 millions d'euros du budget de la recherche publique par rapport à 2021, dont 137 millions d'euros pour le programme 150, 335 millions d'euros pour le programme 172 et 76 millions d'euros pour le programme 193.
* 4 Pour prévenir ce risque, l'Agence a mis en place, comme le font la quasi-totalité de ses homologues dans le monde, des mécanismes de régulation (par exemple, un coordonnateur de projets ne peut coordonner qu'un seul projet, un chercheur ne peut participer à plus de trois projets).
* 5 La place des sciences humaines et sociales (7 %) dans les appels à projets restant encore trop faible, le plan d'action 2022 de l'ANR prévoit une profonde refonte des axes scientifiques qui leur sont dédiés afin d'accroître la participation de ces disciplines aux appels à projets. L'objectif est d'assurer une meilleure couverture de tous les domaines qu'elles représentent, en particulier les humanités qui pouvaient avoir des difficultés à s'identifier dans la précédente programmation.