C. POUR RÉDUIRE NOS DÉPENDANCES DANS LE SECTEUR DE LA DONNÉE, INVESTIR DANS LES INFRASTRUCTURES NUMÉRIQUES ET DE TÉLÉCOMMUNICATIONS
1. Instaurer une juste contribution des plateformes au déploiement des réseaux de télécommunications afin de mieux maîtriser l'avenir de nos infrastructures
Les infrastructures terrestres de télécommunications , que sont notamment les câbles, les lignes d'alimentation, les pylônes, les commutateurs et les antennes, sont indispensables pour communiquer, échanger des informations, se connecter à Internet et aux réseaux de téléphonie, et à l'ensemble de activités économiques et sociales du quotidien : elles représentent la dimension physique et matérielle de notre vie numérique . Selon le journaliste Guillaume Pitron, dont le dernier ouvrage L'Enfer numérique : la face cachée de nos e-mails (2021) s'intéresse aux infrastructures « invisibles » de nos vies connectées, « le numérique est en passe de devenir la plus grande infrastructure construite et déployée par l'Homme ».
Source : Arcep.
Afin de garantir une connectivité de qualité sur l'ensemble du territoire, s'adapter aux avancées technologiques et répondre aux nouvelles exigences des usagers en matière de qualité de débit, de rapidité de connexion et de résolution, les opérateurs d'infrastructures de télécommunications investissent de plus en plus pour augmenter la capacité de leurs réseaux et leurs performances. Selon la dernière étude de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep), les opérateurs d'infrastructures ont investi 12,6 milliards d'euros en 2020 , hors achats de nouvelles fréquences mobiles 154 ( * ) , essentiellement pour assurer le déploiement des réseaux très haut débit, de la fibre optique et des premières installations 5G .
La hausse récente des investissements des opérateurs de télécommunications s'explique aussi par la nécessité de s'adapter aux nouveaux usages numériques des consommateurs, qui engendrent une hausse du trafic que les infrastructures et les réseaux de télécommunications doivent être en mesure d'absorber. Il s'agit en particulier de la forte hausse de la consommation de vidéos à la demande provoquée par le développement des grands fournisseurs américains de services et contenus.
La Fédération française des télécommunications (FFT), l'Association européenne des exploitants de réseaux de télécommunications (ETNO) et l'Arcep parviennent à des conclusions similaires : en France, plus de 50 % du trafic Internet provient de cinq entreprises dont les quatre principaux fournisseurs de contenus (Netflix, Google, Facebook, Amazon) et un diffuseur de contenus (Akamai 155 ( * ) ) avec des pics d'activité enregistrés aux alentours de 18 heures.
Dans les années à venir, les opérateurs de télécoms anticipent, à l'échelle de l'Union européenne (UE), une multiplication de leurs investissements par 2,5 d'ici 2027, soit une hausse de 300 milliards d'euros 156 ( * ) . En France, la FFT estime à 10 milliards d'euros le montant annuel d'investissements supplémentaires que devront réaliser les opérateurs d'ici 2030 pour s'adapter à la hausse du trafic 157 ( * ) , ce qui s'expliquerait par une hausse :
• de la consommation individuelle de données qui devrait être multipliée par cinq d'ici 2030 , passant de 11,5 giga-octets (Go) par consommateur et par an à 55 Go par consommateur et par an ;
• des référentiels de qualité et de résolution d'images avec un passage attendu de trente à soixante images par seconde ;
• des services de contenus à la demande dont certains, tels que les technologies métaverses (mondes virtuels) développées par le groupe Méta (Facebook), requièrent une très forte capacité des réseaux de télécommunications.
Ce besoin croissant d'investissements soulève des enjeux de souveraineté , dans la mesure où, tandis que les opérateurs européens et français de télécommunications investissent lourdement, les grandes entreprises américaines du numérique sont les principaux bénéficiaires de ces investissements dans l'infrastructure, auxquels ils ne contribuent pas financièrement. De surcroît, cet investissement privé est largement soutenu par des investissements publics nationaux et européens. Ainsi, « il y a atteinte à la souveraineté au sens où de grands acteurs internationaux, sans qu'ils n'aient à participer aux coûts de déploiement qu'ils engendrent, ont l'entière liberté d'imposer aux opérateurs nationaux de leur fournir des débits sans cesse croissants pour écouler leur trafic » 158 ( * ) .
Source : Arcep.
Dans ce contexte, les 87 opérateurs européens de télécommunications appellent depuis plusieurs mois de manière unanime à la mise en place d'un « droit de péage », c'est-à-dire d'une contribution financière de Google, Apple, Facebook, Amazon, et Microsoft (des Gafam) à l'utilisation des réseaux de télécommunication . Cette proposition est ancienne, mais a récemment reçu le soutien politique de Margrethe Vestager, commissaire européenne à la concurrence et vice-présidente exécutive de la Commission européenne et de Thierry Breton, commissaire européen au marché intérieur. Ce dernier a déclaré en mai dernier : « le principe est acquis . Les règles en place depuis vingt ans arrivent à bout de souffle et les opérateurs n'ont aujourd'hui plus le juste retour sur leurs investissements. Il faut réorganiser la juste rémunération des réseaux » 159 ( * ) .
Au-delà de la juste rémunération des réseaux, instaurer un mécanisme de contribution financière des Gafam doit aussi permettre d'assurer un retour sur investissement des moyens publics alloués chaque année au développement des réseaux de télécommunications. L'annonce par Thierry Breton du dépôt d'un projet législatif européen sur ce sujet d'ici la fin de l'année 160 ( * ) est donc la bienvenue.
Ce projet législatif devrait fixer le cadre réglementaire nécessaire à l'instauration d'une telle contribution financière afin d'encadrer et d'harmoniser les négociations des opérateurs de télécommunications avec les fournisseurs de contenus et de diffusion de contenus (l'accès de ces fournisseurs aux réseaux de télécommunications se négociant aujourd'hui essentiellement par des contrats relevant du droit privé des affaires). Dans cette perspective, les rapporteurs recommandent de :
• demander à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (Orece) de réaliser une étude d'impact indépendante sur ce sujet, car, aujourd'hui, seules des études réalisées par les opérateurs de télécommunications et leurs représentants d'intérêt sont disponibles. Cette étude d'impact devrait notamment évaluer les effets de l'instauration d'une telle contribution financière pour les consommateurs finaux dont le prix des abonnements à des plateformes de diffusion de contenus audiovisuels pourrait augmenter ;
• étendre le pouvoir de collecte de données de l'Orece afin qu'il puisse obtenir les informations relatives aux volumes de données générés par chaque fournisseur sur le réseau de chaque opérateur européen de télécommunications dans le but de déterminer les modalités de calcul de la contribution financière envisagée ;
• confier à l'Orece une mission de fixation des montants et des modalités de calcul des contributions financières qui pourront être perçues auprès des fournisseurs de contenus et de diffusion de contenus afin d'appliquer des tarifs harmonisés au sein de l'Union européenne ;
• confier à l'Orece une mission de révision régulière de la méthodologie de calcul de la contribution financière et des tarifs fixés , en prenant notamment en compte d'éventuelles hausses de prix pour les consommateurs finaux ;
• mettre à jour les lignes directrices sur la neutralité de l'Internet édictées par l'Orece pour les autorités de régulation nationale (ARN), car il existe un risque de traitement inéquitable des fournisseurs selon leur contribution financière (dégradation de la diffusion des contenus et services en cas d'absence d'acquittement de la contribution financière, négociation d'avantages concurrentiels...) ;
• déterminer une procédure unifiée de règlement des litiges dans l'éventualité où un fournisseur de contenus ou de diffusion de contenus ne s'acquitterait pas de la contribution financière due aux opérateurs de télécommunications ou en cas de contestation relative au montant de la contribution perçue.
Recommandation n° 25 :
Élaborer une proposition de règlement européen sur la contribution des plateformes au financement des réseaux de télécommunications permettant à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques de :
- collecter les informations nécessaires à la détermination de la méthodologie de calcul de la contribution financière envisagée ;
- fixer des tarifs harmonisés pour tous les opérateurs européens de télécommunications ;
- réviser régulièrement la méthodologie de calcul et les tarifs fixés ;
- établir une procédure unifiée de règlement des litiges.
2. Élaborer un réseau résilient et souverain de câbles sous-marins reliant la France et les autres pays de l'Union européenne
Les câbles sous-marins de télécommunications sont des infrastructures maritimes hautement stratégiques et pourtant méconnues du grand public, car peu visibles. Or, 99 % du trafic Internet mondial transite par les câbles sous-marins de télécommunications, contre seulement 1 % par les satellites. Sans de telles infrastructures, il ne serait aujourd'hui pas possible d'émettre des appels téléphoniques vers l'international ou de consulter la grande majorité des sites Internet dont les données sont stockées à l'étranger, car les informations ne parviendraient pas jusqu'à nous.
Cartographie des câbles sous-marins reliant la France métropolitaine
Source : Submarine Cable Map, Données 2022.
Aujourd'hui, environ 420 câbles sous-marins de fibre optique sont répertoriés comme actifs dans le monde, dont environ 200 sont reliés au territoire européen. 28 câbles sont reliés à la France métropolitaine et 18 aux départements, régions et collectivités d'outre-mer (DROM-COM).
L'importance stratégique et la vulnérabilité des câbles sous-marins de télécommunications ont été mises en lumière en 2013 par les révélations du lanceur d'alerte Edward Snowden sur les systèmes d'écoute et d'espionnage développés par l'Agence nationale de renseignement des États-Unis (NSA) au moyen de l'interception des flux de données transitant par ces câbles. Plus récemment, dans le contexte de la guerre en Ukraine, des craintes ont été exprimées quant à la possibilité pour la Russie d'altérer la connexion Internet de l'Union européenne (UE) en sectionnant des câbles sous-marins les reliant aux États-Unis.
Au regard de ces évolutions récentes, les rapporteurs ont souhaité identifier les principales vulnérabilités de ce réseau et leurs conséquences sur la résilience et la souveraineté économique de la France et de l'UE .
Premièrement, le câble sous-marin de fibre optique est une infrastructure fragile du point de vue matériel . S'ils sont protégés et ensevelis jusqu'à deux mètres de profondeur à proximité des côtes terrestres et le long des plateaux continentaux, ils peuvent être simplement « posés » dans les grands fonds marins, sans protection supplémentaire, car moins accessibles.
Ainsi, les accidents, notamment liés aux activités de pêche et aux mouvements telluriques sous-marins, sont courants, d'autant qu'une surveillance constante du réseau s'avère matériellement impossible, comme le rappelle Jean-Luc Vuillemin, directeur réseaux et services internationaux d'Orange : « Il est impossible de protéger physiquement un câble sous-marin. On recense environ 1,2 à 1,3 million de kilomètres de câbles (6 000 kilomètres pour un câble transatlantique, 9 000 pour un câble transpacifique) » 161 ( * ) , ce qui représente plus de trois fois la distance de la Terre à la Lune.
Deuxièmement, la structure du réseau et le nombre de câbles sont des facteurs de vulnérabilité . Par exemple, en janvier 2022, l'éruption volcanique aux îles Tonga a endommagé le seul câble sous-marin les reliant au réseau mondial des télécommunications, privant ainsi la population de connexion Internet pendant plusieurs semaines. Plusieurs intervenants auditionnés par le Sénat ont donc insisté sur la nécessité de multiplier, de façon coordonnée, les liaisons par câbles sous-marins de télécommunications afin de permettre aux flux de données de pouvoir être acheminés dans tous les cas par des « routes alternatives ».
Ainsi, selon la chercheuse Camille Morel, « plusieurs facteurs de résilience entrent en jeu. D'abord, la multiplicité des différentes liaisons sous-marines permet de regrouper une certaine partie du flux d'un câble endommagé sur un autre » 162 ( * ) . De ce point de vue, les territoires ultramarins de la France sont particulièrement fragiles dans la mesure où seul un câble sous-marin de fibre optique relie les territoires de Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie tandis que la Guyane, la Guadeloupe, La Réunion, Mayotte et la Martinique disposent de plusieurs câbles les reliant au réseau mondial des télécommunications.
Troisièmement, la maîtrise de la chaîne technologique est également un facteur de vulnérabilité, dans la mesure où le secteur des câbles est une industrie très spécialisée et très concentrée au niveau mondial . Selon Alain Biston, président-directeur général d' Alcatel Submarine Networks (ASN) 163 ( * ) , il existe seulement trois entreprises dans le monde capables de maîtriser l'ensemble de la chaîne de valeur (activités de recherche et de développement, de fabrication, de pose et de maintenance des câbles), dont une entreprise américaine, une entreprise japonaise et une entreprise européenne d'origine française. ASN est une société de droit français, dont l'usine de fabrication est à Calais, mais qui est détenue à 100 % par le groupe finlandais Nokia. Elle est donc soumise au contrôle des investissements étrangers en France (IEF) et doit faire l'objet d'une attention particulière des pouvoirs publics, car il est impératif de préserver son implantation industrielle et son savoir-faire sur le territoire national.
Quatrièmement, la propriété des câbles sous-marins est aussi un facteur de vulnérabilité. Ils appartiennent en effet désormais principalement aux grandes entreprises américaines du numérique comme Facebook (Groupe Meta) ou Google (Groupe Alphabet). Ces sociétés investissent depuis plusieurs années dans ces infrastructures stratégiques indispensables à la commercialisation de leurs activités et services ainsi qu'à l'acheminement des flux de données qu'elles génèrent.
À la différence des investissements dans les infrastructures terrestres, les investissements dans les câbles sous-marins de télécommunications sont désormais portés par les Gafam (Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft) et la demande des NATU (Netflix, Airbnb, Tesla, Uber) qui disposent de la capacité financière nécessaire au financement de ces infrastructures et constituent désormais les premiers et principaux clients de l'industrie câblière. En effet, à l'exception sans doute du domaine militaire et du renseignement, il n'existe pas de commandes institutionnelles des ?États européens pour des câbles sous-marins de télécommunications .
Or, au regard de la remise en cause de la règlementation sur la neutralité de l'Internet aux États-Unis et des discussions parfois tendues entre l'Union européenne et les grandes entreprises du numérique, il n'est pas impossible que la régulation du trafic Internet transitant par les câbles sous-marins de propriété privée devienne, outre un avantage concurrentiel certain pour favoriser la diffusion de ses propres contenus, un nouveau levier de négociation dans les relations entre l'UE et les Gafam . Il est donc indispensable d'être prudents face aux éventuels « retours de bâton ».
Enfin, le manque de coordination politique et juridique des États européens est également un facteur de vulnérabilité , alors que les risques pour la souveraineté des États sont partagés au sein de l'UE. Chaque État membre a développé sa propre législation en matière de câbles sous-marins de télécommunications. De surcroît, en fonction de leur localisation, ces câbles ne sont plus soumis à la législation nationale mais aux conventions internationales.
Au regard de ces différents points d'attention, il apparaît indispensable de renforcer la coopération européenne sur ce sujet et d'inciter les États européens à élaborer un réseau indépendant de câbles sous-marins de télécommunications les reliant entre eux, sans connexion intermédiaire avec un État tiers .
Un tel réseau n'existe pas aujourd'hui, la grande majorité des câbles étant reliés aux États-Unis et aux autres régions du monde. Cela accroit la vulnérabilité de ces infrastructures aux évolutions du contexte géostratégique international .
Recommandation n° 26 :
Évaluer la faisabilité de constituer un réseau indépendant de câbles sous-marins de télécommunications reliant la France et les pays de l'Union européenne entre eux afin d'améliorer la résilience des infrastructures, la redondance des flux de données et la continuité du trafic Internet en cas d'incidents ou de menaces extérieures.
Ce réseau indépendant doit permettre d'améliorer la redondance des flux de données et la résilience de la France et des pays de l'Union européenne en cas d'incident ou de menace extérieure sur le réseau de télécommunications .
La mise en place d'un tel réseau suppose également de poursuivre les efforts de coordination entre les États membres , en particulier concernant la pose des câbles et la construction des stations d'atterrage qui permettent de relier ces câbles aux réseaux terrestres de télécommunications. En France, il existe quatre stations d'atterrage, une seule station pouvant assurer l'interconnexion de plusieurs câbles sous-marins. La plus importante des stations françaises est située à Marseille, septième hub Internet mondial.
À cet égard, plusieurs des personnes auditionnées par les rapporteurs ont mis en évidence les complexités administratives liées à la pose et à l'atterrage des câbles sous-marins. Cela porte préjudice à l'attractivité de la France dans ce domaine face aux politiques d'attractivité concurrentes mises en place par d'autres États européens , notamment le Portugal et le Royaume-Uni, ce dernier disposant de deux fois plus de câbles sous-marins de télécommunications que la France.
Selon Stéphane Lelux, président du groupe Tactis-Innopolis, « il ne faut donc pas négliger l'impact des procédures et des délais qui handicapent nos territoires. Nous l'avons expérimenté avec le câble reliant Saint-Pierre-et-Miquelon et le Canada, pour lequel deux ans d'études ont été nécessaires, pour seulement 80 kilomètres de tracé » 164 ( * ) . Selon la chercheuse Camille Morel 165 ( * ) , il faut effectivement entre deux ans et deux ans et demi en France pour obtenir une autorisation de pose de câble sous-marins sur le sol national , à l'issue d'une procédure particulièrement longue et complexe qui comprend une procédure d'autorisation d'occupation du domaine public maritime, une procédure environnementale, une procédure d'autorisation de prospection des fonds marins et une procédure de notification préalable au préfet maritime 166 ( * ) .
Malgré les récents efforts de rationalisation des pratiques administratives sur ce sujet, la simplification des procédures applicables à la pose des câbles sous-marins en France reste une priorité, en particulier pour les territoires ultra-marins ne disposant que d'un seul câble sous-marin de télécommunication et pour lesquels aucune autre infrastructure de redondance n'est prévue en cas d'incident .
Recommandation n° 27 :
Confier au Comité interministériel de la mer une mission de simplification de la procédure de demande de pose de câbles sous-marins sur le sol national, en particulier pour les territoires ultramarins.
3. Garantir la continuité numérique territoriale pour se doter enfin d'une politique de souveraineté numérique d'autosuffisance
La constitution d'un réseau européen indépendant de câbles sous-marins de communications électroniques n'est pas une fin en soi, mais une étape nécessaire et indispensable vers une véritable politique de souveraineté numérique d'autosuffisance .
Comme l'explique Jean-Luc Vuillemin, directeur réseaux et services internationaux d'Orange, « il faut penser la souveraineté numérique davantage sur les données que sur les infrastructures : les infrastructures suivent les services numériques » 167 ( * ) .
En effet, si les infrastructures constituent la « partie visible » des débats sur la souveraineté numérique, un point d'entrée nécessaire dans cette réflexion, il faut aussi s'intéresser au contenu de ces infrastructures et à leur rôle : à l'échange d'informations et le transport des flux de données reliant un utilisateur de services numériques, particuliers ou entreprises, à un contenu déterminé.
Or, les utilisateurs de services numériques et les contenus utilisés ne sont pas toujours localisés sur le même territoire . La très grande majorité de nos données est logée aux États-Unis : 80 % des flux générés, directement ou indirectement, par les internautes français sont stockés aux États-Unis , ce qui explique la dépendance de la France aux câbles sous-marins de télécommunications.
Nos habitudes et nos usages numériques déterminent les flux de données qui façonnent ainsi le réseau mondial des infrastructures de télécommunications. De très nombreux centres de données sont donc implantés à l'étranger, notamment aux États-Unis, bien que ces centres stockent les données des citoyens et des entreprises européens .
Source : Cloudscene, octobre 2021.
Or, plus la distance à parcourir entre les données et leurs utilisateurs est grande, plus il y a d'interconnexions entre les différentes infrastructures de télécommunications et plus le réseau est vulnérable. Il existe donc une véritable interdépendance entre les infrastructures terrestres et maritimes de télécommunications, qui doivent être pensées comme un ensemble stratégique cohérent : les câbles sous-marins européens devraient en priorité relier les centres de données implantés sur le territoire de l'Union européenne.
La constitution d'une « boucle régionale » indépendante requiert toutefois un changement significatif dans l'orientation des flux de données . Dans cette perspective, deux principaux leviers ont été identifiés par les rapporteurs :
• les changements d'habitude de consommation des services et contenus numériques par les particuliers et les entreprises afin de privilégier, par exemple, l'utilisation de sites Internet ou de plateformes de diffusion de contenus audiovisuels dont les données sont stockées sur le territoire de l'UE ;
• la localisation obligatoire des données des entreprises et des particuliers sur le territoire de l'UE.
Si le rôle des pouvoirs publics sur le premier levier semble limité à des mesures de sensibilisation des utilisateurs sur les risques liés à la consommation de services et de contenus numériques hébergés en dehors de l'UE, le second levier d'action identifié relève au contraire du domaine législatif.
De telles dispositions obligatoires ont d'ores et déjà été adoptées par d'autres pays. En Russie, depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale n° 242 - FZ de 2014, les opérateurs de données personnelles (moteurs de recherche, réseaux sociaux, services de messagerie, etc.) doivent s'assurer que, lors de la collecte de ces données, l'enregistrement, la systématisation, l'utilisation, le stockage, la modification et l'extraction des données personnelles des citoyens russes sont effectués à partir de bases de données situées en Russie.
Si aucun État membre de l'UE n'a pour l'instant établi une obligation générale de localisation des données sur son territoire, le Sénat se prononce depuis plusieurs années en faveur d'une telle réglementation . En 2016, lors de l'examen en première lecture du projet de loi pour une République numérique, le Sénat avait adopté un amendement imposant le stockage des données personnelles des citoyens français sur le territoire européen, dans un contexte d'annulation par la Cour de justice de l'Union européenne de la décision d'adéquation de la Commission européenne encadrant les transferts de données personnelles vers les États-Unis. Cette disposition, qui n'a pas été retenue dans le texte final de la loi, avait reçu un avis défavorable du Gouvernement, qui estimait alors qu'une législation européenne serait plus appropriée. En 2020, plusieurs sénateurs ont, dans le même objectif, déposé une proposition de résolution européenne pour une localisation européenne des données personnelles 168 ( * ) qui invite notamment l'Union à imposer le traitement des données personnelles et des données industrielles par des entreprises européennes et à imposer la localisation européenne de ces données.
La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles harmonisées en matière d'accès loyal aux données et d'utilisation équitable des données ( Data Act ) pourrait aujourd'hui constituer un vecteur législatif approprié pour défendre l'adoption d'une telle réglementation.
Recommandation n° 28 :
Amender la proposition de règlement européen établissant des règles harmonisées en matière d'accès loyal aux données et d'utilisation équitables des données ( Data Act ) pour rendre obligatoire la localisation des données à caractère personnel des citoyens européens et des données des entreprises européennes sur le territoire de l'Union européenne.
* 154 Observatoire des marchés des communications électroniques de l'Arcep, Les services de communications électroniques en France en 2020 , décembre 2021.
* 155 Akamai est un fournisseur de services de réseau de diffusion de contenus multimédias et logiciels (Disney +, France Télévisions, etc.)
* 156 ETNO, L'écosystème Internet européen : avantages socio-économiques d'un équilibre plus juste entre les géants de la technologie et les opérateurs de télécommunications , mai 2022.
* 157 Audition du 9 mars 2022.
* 158 Contribution écrite de la FFT à la suite de leur audition du 9 mars 2022.
* 159 Les Échos , « Bruxelles veut faire payer les réseaux télécoms aux Gafam », 3 mai 2022.
* 160 Ibid .
* 161 Table-ronde sur les câbles sous-marins du 27 janvier 2020 par la délégation aux outre-mer du Sénat.
* 162 Audition du 15 mars 2022 par la mission d'information du Sénat sur les fonds marins.
* 163 Audition d'Alcatel Submarine Networks du 16 mars 2022.
* 164 Table ronde sur les câbles sous-marins du 27 janvier 2020 par la délégation aux outre-mer du Sénat.
* 165 Audition du 29 mars 2022.
* 166 Instruction du Premier ministre du 13 novembre 2020 relative à l'attractivité du territoire français en matière de câbles sous-marins de communication.
* 167 Audition d'Orange du 28 mars 2022.
* 168 Proposition de résolution européenne n° 65 du Sénat pour une localisation européenne des données personnelles du 21 octobre 2020.