D. RÉANCRER NOS MULTINATIONALES À NOS TERRITOIRES AFIN DE GARDER LA MAÎTRISE DE L'APPAREIL PRODUCTIF
1. Le désancrage des multinationales françaises : cause ou conséquence d'une économie française en perte de vitesse ?
Comme le fait remarquer Vincent Vicard, économiste au Cepii 324 ( * ) entendu par la mission, l'économie française se caractérise, en comparaison européenne, par le poids relativement important de ses grandes entreprises multinationales, ainsi que par leur maintien dans les meilleurs rangs mondiaux ces dernières années . Ainsi, en 2019 325 ( * ) , 31 entreprises sont d'origine française dans le classement Fortune des 500 plus grandes entreprises mondiales, contre 29 en Allemagne - où le PIB est pourtant plus élevé de près de 50 % - et seulement 17 au Royaume-Uni ou encore 6 en Italie. C'est seulement 3 de moins qu'en 1995 , contre 13 en moins pour l'Allemagne, 18 de moins pour le Royaume-Uni et 5 de moins pour l'Italie. En agrégé, parmi les entreprises qui demeurent dans le classement, la France a aussi perdu moins de rangs que ses voisins sur ces vingt-cinq dernières années.
Source : V. Vicard, Cepii.
Cette surreprésentation des multinationales dans l'économie française contribue à expliquer l'importance des revenus rapatriés en France tirés d'activités à l'étranger . À hauteur de 54 Mds€ nets en 2019, ces revenus compensent en partie le déficit commercial de la France, contribuant à ramener le déficit du solde courant à seulement 0,6 % du PIB, ce qui permet de nuancer les analyses partielles s'appuyant sur la seule analyse des flux commerciaux .
Balance des revenus primaires de la France
Source : Banque de France 326 ( * ) .
De façon apparente, la forte implantation de nos grands groupes à l'étranger n'améliore pas le solde commercial de la France, puisqu'elle implique de produire directement dans un pays tiers, au moyen notamment d'investissements directs à l'étranger. Elle est cependant un important levier de souveraineté économique, d'abord grâce aux revenus importants qu'elle engendre, et en facilitant l'insertion sur des marchés émergents en croissance. C'est la raison pour laquelle les multinationales françaises sont, historiquement, les entreprises avec la contribution la plus excédentaire au solde commercial de la France .
Une étude du Cepii 327 ( * ) montre que ces retombées importantes des multinationales pour l'économie française se sont estompées sur la période récente. En effet, le solde commercial des multinationales françaises, certes toujours excédentaire, s'est davantage dégradé que celui des autres entreprises, passant de 4,4 % à 2,5 % du PIB entre 2000 et 2018 (soit une diminution de près de 2 points de PIB, contre une baisse de seulement 0,4 point de PIB pour les entreprises implantées en France) .
Cette dégradation du commerce extérieur des multinationales est-elle le reflet de délocalisations ? Le phénomène est, selon Vincent Vicard, « difficile à quantifier et à délimiter ». L'économiste rappelle cependant que, d'après la dernière enquête déclarative « Chaînes d'activité mondiales » (CAM) de l'Insee, portant sur l'ensemble des entreprises (2009 à 2011 328 ( * ) ), « 4,2 % des entreprises de plus de 50 salariés ont délocalisé une partie de leur activité entre 2009 et 2011 (8,8 % dans l'industrie manufacturière), les trois quarts au sein d'un groupe multinational et majoritairement en Europe. Cela correspond à 20 000 emplois directs supprimés sur trois ans (11 500 dans l'industrie manufacturière, soit 0,6 % de l'emploi de ce secteur) ».
Depuis le milieu des années 2010, les multinationales françaises comptent environ 6 millions d'employés à l'étranger, soit trois fois plus que les italiennes et six fois plus que les espagnoles. L'emploi à l'étranger des multinationales françaises, en nette hausse sur la période 2007-2014, surpasse désormais celui des multinationales allemandes , en raison d'une activité à l'étranger visiblement plus intense en emplois (cf. graphique ci-dessous).
Source : Cepii 329 ( * ) .
Cela suggère une poursuite du désancrage des multinationales françaises de leur territoire d'origine , qui a sans doute résulté d'un environnement fiscal et réglementaire insuffisamment attractif sur les vingt dernières années, et qui a pu en retour affaiblir le tissu économique français, en le privant des externalités positives liées à la production, en particulier industrielle (dépenses de R&D plus élevées, emplois intermédiaires et bien répartis sur le territoire, recettes fiscales...). Or, au regard des dépenses publiques d'éducation et de recherche, des aides à l'innovation et de l'accompagnement des entreprises françaises sur les marchés étrangers par le réseau diplomatique - protection de nos entreprises que les rapporteurs proposent de renforcer encore face aux sanctions extraterritoriales (se référer au A de la partie V du présent rapport) - les contribuables seraient en droit d'attendre davantage de retombées économiques, ce qui passe en particulier par le maintien d'un ancrage productif.
Si la croyance d'un Ricardo 330 ( * ) , théoricien des avantages comparatifs et promoteur du libre-échange, en un maintien « naturel » des capitaux sur le territoire national, peut sembler à bien des égards anachronique dans notre économie mondialisée, il n'en reste pas moins que « les grands décideurs économiques doivent se rappeler qu'ils ont une nationalité », comme a pu l'indiquer récemment le Haut-commissaire au plan par voie de presse.
Selon Vincent Vicard, « les multinationales françaises constituent un atout pour toute politique de réindustrialisation française, à condition de réussir à les réancrer aux territoires. La performance des multinationales françaises au niveau mondial doit cependant se conjuguer avec leur ancrage domestique pour leurs activités d'innovation et de siège mais également de production . »
2. Accroître notre maîtrise de l'outil de production par une réforme de la gouvernance des entreprises
Les rapporteurs sont persuadés que l'effort de compétitivité, initié avec la baisse des impôts de production, doit se poursuivre (se référer à la partie VI du présent rapport) . La suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), « impôt sur les exportations » que les économistes jugent unanimement distorsif, ne devrait plus faire l'objet de débats, d'autant que, contrairement à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou à la cotisation foncière des entreprises (CFE), elle n'est pas affectée aux collectivités territoriales et ne constitue donc pas une incitation pour ces dernières à attirer des entreprises.
La politique de compétitivité a permis de mettre un terme à la dynamique négative de destructions d'emplois, notamment industriels, sur notre territoire, grâce à des coûts salariaux unitaires ramenés au niveau de ceux de l'Allemagne et un niveau d'impôt sur les sociétés comparable à celui de nos voisins européens. Afin d'inverser définitivement la tendance et d'initier cette fois une dynamique de recréations d'emplois, les rapporteurs estiment qu'une attention accrue à d'autres facteurs de localisation des entreprises, tels que la gouvernance des entreprises, pourraient venir utilement compléter la politique de compétitivité , ainsi que l'a souligné l'économiste Vincent Vicard en audition. Une réforme de la gouvernance des entreprises pourrait créer les conditions d'une contribution accrue des grandes entreprises à l'objectif de souveraineté économique, en renforçant leur propension à localiser leurs activités productives sur le territoire national.
a) L'économie géographique met en évidence des facteurs sous-estimés de localisation de la production
Les comparaisons mettent en évidence une importante centralisation économique française, miroir de sa centralisation politique et administrative : les centres de décision des grands groupes sont en effet très fortement concentrés autour de la capitale (28 sur 31 sont situés en Île-de-France en 2019 ), ce qui contraste avec une répartition territoriale beaucoup plus dispersée des entreprises chez nos voisins, en particulier en Allemagne (dans huit régions). Par conséquent, la distance moyenne de grands centres de décisions et de sites de productions manufacturiers serait de 400 kilomètres en moyenne en France 331 ( * ) .
Répartition des sièges sociaux des
principales multinationales
en Europe et en France
Source : Fortune 332 ( * ) .
Si la différence de centralisation entre la France et l'Allemagne peut s'expliquer par des permanences historiques voire des traits culturels, force est de reconnaître que les institutions actuelles ne corrigent pas ce déséquilibre, et qu'elles ont même tendance à le renforcer.
Or, selon l'économie géographique 333 ( * ) , plus la distance géographique entre centres de décision et sites de production est élevée, plus les décisions de localisation de la production sont défavorables au maintien de l'emploi dans les territoires , en raison de deux facteurs :
- une moindre circulation de l'information en faveur des salariés ;
- des interactions sociales moins fréquentes entre managers et employés défavorisant la prise en compte des intérêts de ces derniers, et une moindre prise en compte des effets de leurs décisions par les décideurs au regard du tissu local et de leur statut social.
Des politiques territoriales bien ciblées pourraient aider à tirer pleinement parti de cette gouvernance territorialisée des entreprises que les rapporteurs appellent de leurs voeux. Lorsqu'un écosystème local ne s'est pas spontanément structuré, un soutien public à l'ancrage dans les territoires peut présenter des synergies avec la réforme prônée de la gouvernance des entreprises, en la complétant voire en accélérant son déploiement.
C'est l'objet, par exemple, de l'initiative « Territoires d'industrie » , lancée en novembre 2018, qui vise à favoriser la coopération entre collectivités territoriales et entreprises, et apporte ingénierie et financements à 146 territoires ciblés, dont le périmètre est proche de l'intercommunalité. S'il semble important de maintenir une sélectivité dans le zonage pour éviter le saupoudrage budgétaire, les rapporteurs préconisent d'éviter de créer des distorsions artificielles entre territoires par le choix de périmètres soit trop réduits soit trop figés.
C'est ce même reproche de dispersion des moyens qui a conduit ces dernières années certains experts à remettre en cause le bien-fondé économique des 71 « pôles de compétitivité », politique mise en oeuvre depuis le milieu des années 2000 dont l'objet est de développer des « communs » à l'échelle d'un territoire, pour favoriser les synergies entre le monde économique, le milieu académique et l'écosystème politique.
Des débats existent entre économistes à propos de l'efficacité de cette politique, à laquelle les rapporteurs restent particulièrement attachés en raison de son rôle combiné dans l'amélioration de la productivité de la France et dans l'aménagement du territoire :
• Farid Toubal a par exemple indiqué lors de son audition que les faibles gains de productivité associés aux pôles de compétitivité, de l'ordre de 1 à 3 % par an, ne résistent pas à l'analyse coût-bénéfice, ces pôles ayant par ailleurs pu engendrer des effets d'aubaine pour certaines entreprises ayant adapté leur localisation de façon opportuniste pour maximiser leurs aides ;
• arguant que les gains par nature diffus et à long terme des pôles de compétitivité sont indéniables, mais qu'ils sont difficilement mesurables et n'ont pas encore pu tous se manifester, Vincent Vicard a répondu que les bénéfices de cette politique peuvent être importants pour un coût très réduit, comparé à d'autres aides non ciblées aux entreprises.
Ces différents points de vue suggèrent que l'adaptabilité doit rester le maître-mot dans la mise en oeuvre de cette politique, mais plaident pour son maintien, le cas échéant en poursuivant le recentrage raisonnable entrepris depuis quelques années.
b) Accroître la participation des salariés aux instances de décision
À l'instar de la proximité géographique entre centre de décision et site de production, la présence de salariés dans les conseils d'administration des entreprises contribue à mieux ancrer les entreprises à leur territoire grâce à une meilleure appréhension par les décideurs, des activités productives et de leurs retombées positives à l'échelle locale . À titre d'exemple, l'entreprise Volkswagen, dont le conseil de surveillance est composé pour moitié de représentants salariés, affiche explicitement sur objectif de maintien de l'emploi industriel.
Si le développement en France de dispositifs d'intéressement et d'actionnariat salarial se situe plutôt dans la moyenne haute en comparaison européenne 334 ( * ) , la participation des salariés aux instances de décision reste en revanche largement en retrait par rapport aux pratiques de nos voisins européens . Ainsi, en Allemagne, de 30 à 50 % des membres des conseils de surveillance sont des représentants des salariés, 335 ( * ) contre 10 à 15 % en France. Cette codétermination à l'allemande est l'une des forces, rarement mise en avant, du tissu économique de nos voisins d'outre-Rhin 336 ( * ) .
En France, en 2020, la loi « Pacte » a abaissé les seuils à partir desquels la présence de deux représentants des salariés est obligatoire dans les conseils d'administration des grandes entreprises 337 ( * ) (il fallait 12 membres non-salariés pour déclencher cette obligation, il en suffit désormais de 8). Cela implique aujourd'hui une obligation de 20 % d'administrateurs salariés, pour les entreprises de plus de 1 000 salariés, assez éloignée des taux allemands.
Accroître la présence des salariés dans la gouvernance des entreprises serait un moyen peu coûteux d'améliorer le dialogue social au sein des entreprises, notamment en période de transitions industrielles, et de réancrer l'emploi localement . De surcroît, la codétermination présenterait aussi un impact positif sur la productivité et l'innovation (en nombre de brevets déposés), comme l'atteste une étude sur la loi allemande de 1976 338 ( * ) . Pour déployer tous ses bénéfices pour l'entreprise, l'augmentation de la participation doit néanmoins se faire dans de bonnes conditions. Le doublement horaire de la formation prévu par la loi Pacte 339 ( * ) , dont une partie doit se faire au sein de l'entreprise, est un prérequis important du succès de la participation accrue des salariés. Il serait important d'accompagner davantage les entreprises dans la mise en oeuvre de cette réforme de leur gouvernance, au moyen par exemple de guides de bonnes pratiques. 340 ( * )
Recommandation n° 50 :
Augmenter significativement la représentation, d'ici 2030, des salariés dans les conseils d'administration ou de surveillance des grandes entreprises et améliorer encore la formation de ces représentants des salariés.
c) Tirer pleinement parti des politiques d'achat des grandes entreprises pour mieux structurer le tissu économique local
Les rapporteurs estiment, comme l'ont évoqué Farid Toubal et Vincent Vicard lors de leur audition, que la relation entre donneurs d'ordre et sous-traitants est en France trop « verticale » . Les deux économistes ont insisté sur les inconvénients de cette organisation, qui fait peser le risque de défaillance sur le dernier maillon de la chaîne de valeur, souvent le plus petit, en cas de crise.
Si des mesures ont déjà été prises pour améliorer le respect des échéances de paiements 341 ( * ) , plusieurs outils pourraient aider à poursuivre le rééquilibrage de ces relations, et ainsi consolider l'écosystème de TPE, PME et ETI fournissant les grands groupes.
Il apparaît tout d'abord que, bien souvent, des contrats mal conçus, parfois trop rigides au regard des aléas productifs et économiques, peuvent être source de défaillance pour les plus petites entreprises. L 'accompagnement de ces petites entreprises par le ministère en charge de l'économie pourrait être amélioré, soit via la mise à disposition de contrats types dans lesquels figurent des clauses protectrices pour les fournisseurs, soit via des incitations et sanctions pour corriger l'asymétrie de moyens humains et financiers entre petits et grands groupes.
Un second écueil pour les PME et ETI, grandes consommatrices de liquidités, tient à leurs difficultés d'accès au financement bancaire pour se développer 342 ( * ) , qui pourrait selon la Fédération bancaire française avoir été accentué par les exigences en liquidité (ratio LCR) de la réglementation Bâle III, qui a notamment réduit l'offre de crédits fournisseurs pour les exportateurs 343 ( * ) . Dans ce contexte, il pourrait être envisagé d'accroître et de diversifier l'offre de crédit aux entreprises, en s'inspirant par exemple des dispositifs d'accompagnement des entreprises allemandes à l'export, comme le crédit fournisseur, porté en France par Bpifrance, ainsi que l'a recommandé Farid Toubal lors de son audition.
Vincent Vicard insiste plus largement sur l'effet de levier dont disposent les directeurs d'achats des grands groupes, par le volume et la régularité de leurs commandes, dans la structuration d'un écosystème. À la différence de leurs homologues allemands, dont le premier réflexe serait de s'engager avec des entreprises à proximité, ces directeurs d'achats ne seraient pas suffisamment formés à la « culture » de l'approvisionnement local . L'organisation professionnelle France Industrie mène, à ce titre, comme elle l'a signalé aux rapporteurs, un travail d'identification des incitations qui pourraient être données aux directeurs d'achats des grands groupes en ce sens.
* 324 Vincent Vicard, « Réindustrialisation et gouvernance des entreprises multinationales », octobre 2020, Policy Brief du Cepii. En ligne : http://www.cepii.fr/PDF_PUB/pb/2020/pb2020-35_FR.pdf .
* 325 Derniers chiffres significatifs disponibles, avant l'année 2020, atypique car marquée par la pandémie de Covid-19, qui semble avoir davantage pénalisé les spécialisations françaises. Voir le dernier classement en ligne : https://fortune.com/global500/2021/search/ .
* 326 Voir en ligne la publication annuelle de référence de la Banque de France : https://publications.banque-france.fr/sites/default/files/medias/documents/bdp2019_rapport_annuel.pdf .
* 327 Pierre Cotterlaz, Sébastien Jean et Vincent Vicard, « Les multinationales françaises, fer de lance du commerce extérieur français, mais aussi de sa dégradation », mai 2022, lettre du Cepii. En ligne : http://www.cepii.fr/PDF_PUB/lettre/2022/let427.pdf .
* 328 La sortie d'une vague plus récente de cette enquête, sur les années 2018 à 2020, était imminente lors de la rédaction du rapport.
* 329 Charlotte Emlinger, Sébastien Jean et Vincent Vicard, « L'étonnante atonie des exportations françaises : retour sur la compétitivité et ses déterminants », février 2019, Policy Brief du Cepii. En ligne : http://www.cepii.fr/PDF_PUB/pb/2019/pb2019-24_FR.pdf .
* 330 Des principes de l'économie politique et de l'impôt, 1817 : « Nous savons cependant, par expérience, que bien des causes s'opposent à la sortie des capitaux. Telles sont : la crainte bien ou mal fondée de voir s'anéantir au dehors un capital dont le propriétaire n'est pas le maître absolu, et la répugnance naturelle qu'éprouve tout homme à quitter sa patrie et ses amis pour aller se confier à un gouvernement étranger, et assujettir des habitudes anciennes à des moeurs et à des lois nouvelles. Ces sentiments, que je serais fâché de voir affaiblis, décident la plupart des capitalistes à se contenter d'un taux de profits moins élevé dans leur propre pays, plutôt que d'aller chercher dans des pays étrangers un emploi plus lucratif pour leurs fonds. » En ligne (p. 87) : http://classiques.uqac.ca/classiques/ricardo_david/principes_eco_pol/ricardo_principes_1.pdf
* 331 Charnoz et al., 2018.
* 332 En ligne : https://fortune.com/franchise-list-page/visualize-the-global-500-2021/ .
* 333 Voir en particulier, Landier et al., 2009, “Trade-Offs in Staying Close: Corporate Decision Making and Geographic Dispersion”, Review of Financial Studies. En ligne : https://pages.stern.nyu.edu/~alandier/pdfs/Staying%20Close.pdf
* 334 Cyprien Batut, Chakir Rachiq, « Les dispositifs de partage de la valeur en France et en Europe », juin 2021, Trésor-Eco. En ligne : https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/f3d14d32-357f-42a9-addc-d6a2f3f29318/files/3c6ddb3b-4dff-4b1c-9740-9a31ee480cd5
* 335 Une loi allemande de 1976 a institué une codétermination dite « quasi paritaire » (égalité numérique, mais voix prépondérante aux représentants des actionnaires) dans les conseils de surveillance des entreprises allemandes de plus de 2 000 salariés, encore en vigueur. Une parité réelle est même prévue dans le cas particulier des entreprises minières et sidérurgiques de plus de 1 000 salariés, secteur exposé à la concurrence internationale.
* 336 Voir en ligne : https://www.boeckler.de/pdf/mbf_co_determination_french.pdf
* 337 Art. L. 225-27-1 du code de commerce.
* 338 « Codetermination, Efficiency and Productivity », Felix Fitzroy et Kornelius Kraft, British Journal of Industrial Organization, 2005 ; « Codetermination and innovation », Kornelius Kraft, Jörg Stank et Ralf Dewenter, Cambridge Journal of Economics, 2011
* 339 Article L. 225-30-2 du code de commerce.
* 340 André Gauron et Vincent Chartlet, « Réussir la mise en place des administrateurs salariés », La Fabrique de l'industrie, 2013. En ligne : https://www.la-fabrique.fr/wp-content/uploads/2014/06/N6-R%C3%A9ussir-la-mise-en-place-des-administrateurs-salari%C3%A9s.pdf
* 341 L'article L. 470-2 du code de commerce prévoit, depuis la loi Sapin II, le « name and shame » systématique des entreprises sanctionnées au titre des délais de règlements non respectés, via une publication sur le site de la DGCCRF. Voir en ligne : https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/sanctions-delais-paiement
* 342 Ainsi, selon Euler Hermes, « le déficit de financement bancaire des PME françaises s'est accentué ces dernières années, et devrait s'élever à 9 % du PIB en 2019. La France fait ainsi partie des 3 pays de la zone euro où le déficit de financement bancaire des PME est le plus important, avec les Pays-Bas et la Belgique. » En ligne : https://www.allianz-trade.fr/actualites/deficit-financement-bancaire-pme-europeennes.html
* 343 Inspection générale des Finances, Dispositif de financement public à l'exportation », décembre 2013. En ligne : https://www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/IGF%20internet/2.RapportsPublics/2013/2013-M-082.pdf