LISTE DES PROPOSITIONS
Proposition n° 1 - Renforcer la surveillance du transport d'ammonitrates haut dosage par voie fluviale et maritime et clarifier le partage des responsabilités sur ce sujet en [État - DGPR, DGITM, DGAMPA, DREAL, VNF, préfectures] :
- rendant plus effective l' obligation d'annonce du transport de matières dangereuses par voie fluviale dans les RPPNI ;
- en inscrivant dans le contrat d'objectifs et de performance de VNF une mission d'observation et d'information en matière de transport de matières dangereuses, assurée via la transmission aux administrations concernées des informations relatives au trafic de matières dangereuses issues de l'annonce des navires ;
- précisant les tâches et responsabilités respectives des services centraux (DGPR, DGITM, DGAMPA) et déconcentrés (capitaineries, DDTM/DDT, DREAL, VNF) pour la prévention et la gestion des risques liés aux ammonitrates dans le transport maritime et fluvial , dans le cadre d'une instruction conjointe des ministres de la transition écologique et de l'intérieur et en précisant les modalités de leur coordination aux niveaux national et territorial ;
- mettant en place des systèmes d'information dédiés au suivi des matières dangereuses transportées par voie fluviale et maritime, permettant une consolidation des données au niveau national.
Proposition n° 2 - Assurer le traitement et la transmission par VNF des données relatives aux annonces des navires fluviaux transportant des matières dangereuses en [DGITM, DGPR] :
- dotant les directions territoriales de l'établissement public d'un outil informatique permettant la réalisation de ces opérations par voie dématérialisée ( cf . proposition n° 1) ;
- tenant compte des charges induites par cette mission complémentaire dans l' évolution des moyens financiers et humains de VNF.
Proposition n° 3 - Poursuivre le processus d'alignement de la réglementation applicable au transport fluvial sur celle applicable au transport maritime d'ici, au plus tard, le 1 er janvier 2024 [État - DGPR, DGITM, VNF, préfectures] en :
- complétant l'arrêté relatif au transport de marchandises dangereuses (TMD) d'un règlement sur le transport et la manutention des matières dangereuses par voie fluviale ;
- permettant la déclinaison de ce règlement national dans des règlements locaux élaborés au sein des ports fluviaux accueillant des matières dangereuses, qui seraient soumis à la signature des autorités compétentes de l'État ;
- confiant aux préfectures la responsabilité, en collaboration avec Voies navigables de France (VNF), d' identifier dans les RPPNI les lieux dans lesquels les opérations de chargement et déchargement de matières dangereuses sont autorisées .
Proposition n° 4 - Définir un programme de contrôle , pour les secteurs fluvial et maritime, visant à cibler les importations d'ammonitrates à forts enjeux de conformité à la réglementation européenne et clarifier les modalités de coopération entre les services locaux [ État - DGCCRF, DGITM, DGPR, DDETSPP, capitaineries].
I. LA GESTION DES RISQUES LIÉS AUX AMMONITRATES EN FRANCE : UN ENJEU DE SÉCURITÉ MAJEUR
A. UNE ACCIDENTOLOGIE HISTORIQUEMENT IMPRESSIONNANTE
1. Les sociétés industrielles ont connu plusieurs accidents majeurs liés aux produits à base de nitrate d'ammonium, tous secteurs d'activité confondus (ports, industries, fermes)
Une variété de produits à base de nitrate d'ammonium existe, présentant des caractéristiques et des risques différents. La mission conjointe du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du conseil général de l'économie (CGE), lancée à la suite de l'accident survenu à Beyrouth en août 2020, qui a remis ses conclusions en mai 2021 2 ( * ) , mentionne en particulier le nitrate d'ammonium technique , les engrais à base de nitrate d'ammonium dits « ammonitrates », à moyenne teneur en azote (entre 24,5 % et 28 % d'azote) ou à haute teneur (contenant le plus souvent jusqu'à 95 % d'azote, voire 98 % bien que de manière moins répandue) et d'autres produits tels que le nitrate d'ammonium en solution chaude et certains engrais composés .
Ces produits induisent essentiellement des risques de trois ordres :
- l' explosion . Ce risque varie selon la teneur en nitrate d'ammonium des produits et la présence d'impuretés pouvant en accélérer la décomposition. Afin de limiter les risques d'incidents, il importe donc que les produits à base de nitrate d'ammonium soient stockés à distance de matières combustibles et d'explosifs . Si les explosions mettant en cause des produits à base de nitrate d'ammonium sont le plus souvent liées à un incendie (comme à Saint-Romain-en-Jarez en 2003), il arrive qu'elles se produisent en l'absence d'incendie, par amorçage par exemple (comme en Allemagne en 1921, à Oppau) ;
- la décomposition à la suite d'un incendie, qui induit des fumées nocives contenant de l'acide nitrique, de l'ammoniac et des oxydes d'azote. Ce type d'incident se produit « assez fréquemment » selon la mission du CGEDD-CGE, en particulier au sein de sites industriels ou dans le cadre de feux de ferme ;
- le risque terroriste , en particulier s'agissant des produits à forte concentration en nitrate d'ammonium. Lors de l'attentat survenu dans le centre d'Oslo, en 2011, le terroriste avait acquis une société à vocation agricole afin d'acheter plusieurs tonnes d'ammonitrates à haut dosage. De même, en 1995, l'attentat d'Oklahoma avait impliqué des ammonitrates haut dosage, parmi d'autres produits.
La mission du CGEDD-CGE recense 62 incidents liés au nitrate d'ammonium survenus dans le monde depuis 1904, tout en indiquant que la liste fournie n'est pas exhaustive.
Parmi les incidents les plus graves, on distingue :
• trois explosions à la suite d'un amorçage : 1921 (Pologne, 30 tonnes ammonitrates, 19 morts), 1921 (Allemagne, 4 500 tonnes, 561 morts et 1 952 blessés) et 1942 (Belgique, 150 tonnes, 189 morts) ;
• seize explosions à la suite d'un incendie : 1916 (Royaume-Uni, 700 tonnes, 115 morts), 1947 (USA, 32,5 t, 581 morts et 3 500 blessés), 1947 (France, 740 t, 26 morts et 1 000 blessés), 1972 (Australie, 18,5 t et 3 morts), 1973 (USA, 14 000 t et 8 blessés), 1997 (Brésil, nitrate d'ammonium technique, 17 morts), 1998 (Canada, 18 t, 2 blessés), 2003 (France, 35 t, 26 blessés), 2004 (Iran, 420 t, 328 morts), 2004 (Roumanie, 20 t, 18 morts et 11 blessés), 2007 (Mexique, 25 t, 28 morts et 250 blessés), 2013 (USA, 150 t, 15 morts et 200 blessés), 2014 (Australie, 56 t, 3 blessés), 2015 (Chine, 800 t, 173 morts et 800 blessés), 2019 (USA, 20 t, 1 mort) et dernièrement, 2020 (Beyrouth, 2 750 t de nitrates d'ammonium technique, 204 morts, plus de 6 500 blessés) ;
• l'explosion survenue à Toulouse (AZF ) en 2001 (300 t, 31 morts et plus de 2000 blessés), dont l'origine demeure inconnue.
Au sein de cette accidentologie, les explosions à la suite d'un incendie sont les plus nombreuses (35,5 %), suivies par les cas de décomposition auto-entretenue (32,3 %). S'agissant des installations, les sites de stockage (48 %) et les navires (18 %) concentrent près de deux tiers de ces incidents .
Répartition des incidents par cause
Répartition des incidents par type d'installation
2. Récemment l'accident de Beyrouth est venu rappeler les dangers liés aux produits à base de nitrate d'ammonium, même si les substances en cause n'étaient pas destinées à un usage agricole
Le 4 août 2020, la catastrophe survenue à Beyrouth a rappelé avec force les dangers liés aux produits à base de nitrate d'ammonium . Un entrepôt contenant notamment 2 750 tonnes de nitrate d'ammonium a explosé, ravageant une partie de la ville et occasionnant des dégâts humains et matériels considérables (204 morts, plus de 6 500 blessés et 300 000 personnes déplacées). La matière en cause, du nitrate d'ammonium technique , en provenance de Géorgie et à destination du Mozambique, était destinée à la fabrication d'explosifs. Le produit aurait été stocké plusieurs années dans l'entrepôt, après son abandon par l'armateur et son propriétaire.
Sur le sol français, le nitrate d'ammonium technique serait présent en quantité limitée : la mission du CGEDD-CGE en a identifié 50 000 tonnes sur le marché national, importées pour l'essentiel par la route. D'après le rapport, s'il existait un producteur national exportant près de 80 000 tonnes, dont 14 000 tonnes par voie fluviale, celui-ci a cessé ses activités en janvier 2021. Par ailleurs, les ports maritimes de métropole ne signaleraient que des cas de transit de cette matière, c'est-à-dire des navires traversant voire stationnant dans les ports, sans déchargement de la marchandise.
En revanche, les ammonitrates à moyen et haut dosage représentent des tonnages bien plus élevés : premier producteur de céréales en Europe, la France est également le principal consommateur d'ammonitrates. Si les ammonitrates à moyen dosage présentent des risques moindres, les ammonitrates haut dosage sont classés comme des matières dangereuses par la réglementation internationale (en particulier la codification établie par l'Organisation des Nations Unies 3 ( * ) ) et nationale (la nomenclature relative aux installations classées pour la protection de l'environnement 4 ( * ) classe notamment les ammonitrates haut dosage).
Les ammonitrates haut dosage sont soumis à une stricte réglementation européenne et nationale . Néanmoins, s'ils sont stockés dans des conditions inadaptées, contaminés par d'autres matières ou pris dans un incendie, ils présentent un danger potentiel élevé. En raison de ces risques, certains pays ont fait le choix d'interdire ou d'encadrer de manière drastique l'usage d'ammonitrates haut dosage : c'est par exemple le cas de l'Allemagne, de la Belgique, de l'Irlande, de l'Australie, de la Turquie, de la Chine et de l'Inde 5 ( * ) , mais aussi, selon la direction générale de la prévention des risques (DGPR), de l'Autriche, des Pays-Bas, du Danemark et de la Suède.
Toutefois, tel n'a pas été le choix opéré par la France, dont la consommation annuelle en ammonitrates à haut dosage s'élève, en moyenne, à 1 500 kt. Selon les informations recueillies par les rapporteurs, 60 % des ammonitrates utilisés par le secteur agricole français seraient à haute teneur en nitrate d'ammonium 6 ( * ) , ce qui s'explique notamment par l'apport nutritif de cette matière supérieur à celui du moyen dosage.
Ces ammonitrates sont utilisés soit en vrac (pour le tiers de la consommation nationale environ) 7 ( * ) , soit sous forme conditionnée , c'est-à-dire en sacs . Le conditionnement ne réduit pas le risque d'explosion, mais il permet de limiter les risques de contamination et, surtout, de faciliter l'intervention des services de secours en cas d'incident. Ainsi que l'a déclaré Jacques Vernier , président du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, « les sacs ne constituent pas un remède absolu mais ils présentent deux avantages : ils permettent une étanchéité de la marchandise vis-à-vis d'éventuels contaminants et ils facilitent le déplacement des ammonitrates en cas d'incendie » .
Les rapporteurs ont fait le choix de faire porter leurs travaux sur la gestion des risques liés aux ammonitrates haut dosage , dans la mesure où ce produit concentre les plus forts enjeux en termes de prévention des risques liés au transport et au stockage en France.
Compte tenu du renchérissement du prix des engrais lié à la guerre en Ukraine et du lancement récent par le Gouvernement d'une mission d'inspection destinée à évaluer les conséquences économiques d'un abaissement du seuil des régimes de déclaration et d'autorisation des installations stockant des ammonitrates, il a été décidé de distinguer les enjeux liés au transport et au stockage de ces matières. Le présent rapport s'attache ainsi à formuler des recommandations sur le transport de ces matières, par voie fluviale et maritime .
S'agissant de la prévention des risques liés au stockage des ammonitrates, les rapporteurs ont décidé d'attendre l'issue des travaux de la nouvelle mission d'inspection, prévue d'ici la fin d'année 2022.
* 2 Rapport du CGEDD-CGE sur la gestion des risques liés à la présence de produits à base de nitrate d'ammonium dans les ports maritimes et fluviaux, mai 2021.
* 3 Cette classification applique des codes aux différentes marchandises dangereuses. Les ammonitrates haut dosage correspondent au code « ONU 2067 ».
* 4 Les ammonitrates moyen dosage, bien qu'ils ne soient pas reconnus comme matière dangereuse par la réglementation internationale, sont classés dans la nomenclature ICPE.
* 5 Source : rapport du CGEDD-CGE de mai 2021.
* 6 Audition plénière en commission d'acteurs économiques le 12 janvier 2022, intervention de Renaud Bernardi, président de l'Union des industries de la fertilisation (Unifa).
* 7 Audition plénière en commission d'acteurs économiques le 12 janvier 2022, intervention de Renaud Bernardi, président de l'Union des industries de la fertilisation (Unifa).
« En France, sur les 8 millions de tonnes d'engrais minéraux utilisés chaque année, 70 % sont des engrais azotés. Près de 50 % de ces engrais azotés sont des ammonitrates, soit environ 2,6 millions de tonnes et 60 % des ammonitrates sont à haut dosage. Des 1,6 million de tonnes d'ammonitrates contenant plus de 28 % d'azote issu du nitrate d'ammonium, le vrac représente 30 %, ce qui correspond à 480 000 tonnes. »