B. MAIS UN DÉFICIT D'ATTRACTIVITÉ DU MÉTIER D'ENSEIGNANT COMMUN AUX DIFFÉRENTS SYSTÈMES ÉDUCATIFS EUROPÉENS
1. Une élévation globale du niveau de qualification exigé
Comme indiqué plus haut, le niveau de qualification moyen des enseignants est croissant. La quasi-totalité des pays européens exige désormais au moins un niveau licence pour les enseignants du primaire et du secondaire, à l'exception de la Pologne et de la Roumanie. La République Tchèque, l'Allemagne, la Suède, la Finlande, la Slovaquie et la Slovénie exigent également un master pour enseigner au premier comme au second degré.
La France fait toutefois partie des rares pays de l'UE, avec l'Italie et le Portugal, pour lequel un diplôme de master est indispensable pour enseigner à tous niveaux, y compris en maternelle et en primaire.
La formation initiale des enseignants européens tend également à s'allonger , comme en Angleterre, en Irlande depuis 2012 ou en Espagne depuis 2010. En France, la réforme dite de la « masterisation » a été mise en oeuvre dès 2011. Toutefois, les candidats pouvaient passer les concours de l'enseignement en étant titulaire d'une seule année de master, la deuxième étant consacrée à la réalisation du stage dit « d'induction », c'est-à-dire professionnalisant. La récente réforme du recrutement des enseignants a mis fin à cette possibilité. À compter de la session 2022, il sera nécessaire d'être titulaire d'un master pour se présenter aux concours externes de recrutement des professeurs.
2. Un vieillissement généralisé de la population enseignante
Les enseignants européens sont désormais globalement âgés. Au sein des pays de l'UE, 38 % des enseignants ont plus de 50 ans , et cette proportion atteint plus de la moitié des enseignants en Grèce et en Lituanie. À l'inverse, les enseignants de moins de 30 ans sont peu nombreux à l'échelle de l'OCDE : ils ne sont en moyenne que 12 % dans l'enseignement primaire et 11 % et 8 % respectivement dans le premier cycle et le deuxième cycle de l'enseignement secondaire. Dans ce dernier cas, qui correspond en France au lycée, la part de jeunes enseignants est même inférieure à 5 % dans 12 pays de l'OCDE, dont l'Allemagne, l'Espagne ou le Portugal .
Répartition par groupes d'âge des enseignants
(en %)
Source : commission des finances d'après l'OCDE
En France, d'après le ministère de l'éducation nationale 9 ( * ) , l'ancienneté moyenne des enseignants fonctionnaires en activité était en 2019 pour les hommes de 18 ans dans le premier degré et de 17 ans dans le second degré et de 16 ans pour les femmes dans les deux cas . La masterisation au cours de la dernière décennie a eu pour effet d'élever de deux ans la moyenne d'âge des enseignants recrutés à partir de la session 2011 des concours enseignants.
Au-delà de l'âge moyen, le constat le plus inquiétant selon le rapporteur spécial est celui du vieillissement rapide de la population enseignante. La part des professeurs âgés de plus de 50 ans a ainsi cru de 14 % entre 2008 et 2018 au sein de l'OCDE. Cette trajectoire est plus ou moins marquée selon les pays, la dynamique de vieillissement étant particulièrement visible au Portugal, au Royaume-Uni ou en Suisse.
Évolution de la part des enseignants de moins de
30 ans
parmi l'ensemble des enseignants
(en %)
Source : commission des finances d'après l'OCDE
Ce constat est également vérifié en France : entre 2008 et 2018, l'âge moyen des nouveaux enseignants a augmenté de 4 ans dans le second degré (de 27,6 ans à 31,5 ans) et de 3 ans dans le premier degré, pour lequel l'âge moyen des néo-titulaires est passé de 27,4 ans en 2008 à 30 ans en 2018.
L'OCDE 10 ( * ) insiste sur les conséquences du vieillissement du corps enseignant sur les politiques publiques de l'éducation. La tendance démographique en cours « peut non seulement impliquer d'intensifier les efforts de formation et de recrutement pour remplacer les enseignants qui partent à la retraite, mais aussi influer sur les décisions budgétaires ». Dans la mesure où la rémunération des enseignants croît généralement avec leur ancienneté, leur coût sur les finances publiques augmente en effet en fonction de l'âge moyen de la population enseignante .
3. Des difficultés de recrutement et d'attractivité partagées au niveau européen et décorrélées de la rémunération
Ce phénomène de vieillissement de la population enseignante est à relier aux difficultés plus larges de recrutement auxquelles doivent faire face la plupart des États européens.
Le rapporteur spécial s'est penché dans un précédent rapport 11 ( * ) sur le déficit d'enseignants qui touche particulièrement certaines disciplines en France. Il indiquait que de plus en plus de postes demeurent non pourvus à l'issue des concours enseignants, faute d'un nombre suffisant de candidats. En 2020, 1 165 postes avaient ainsi été ouverts au Capes externe de mathématiques, contre 1 440 en 2015, dont 12 % n'ont pas été pourvus, contre 19 % de postes non pourvus en 2019.
La France connaît cependant à cet égard une situation comparable à celle de l'ensemble des pays développés. Peu de pays européens sont épargnés par des pénuries d'enseignants , celles-ci pouvant être structurelles ou ponctuelles, généralisées ou selon les disciplines, et ce quel que soit le niveau de rémunération des enseignants. Le cas de l'Allemagne est de ce point de vue significatif : malgré des rémunérations élevées, il pourrait y manquer plus de 26 000 enseignants dans le cycle primaire d'ici 2025 12 ( * ) . En Suède, il faudrait selon l'Éducation nationale recruter 77 000 professeurs d'ici la rentrée prochaine pour couvrir les besoins.
L'OCDE 13 ( * ) souligne que « la pénurie d'enseignants dans certaines matières constitue la principale difficulté concernant l'offre et la demande d'enseignants » et concerne plus de la moitié des systèmes éducatifs de l'organisation. Seules la Finlande et la communauté germanophone de Belgique déclarent explicitement ne rencontrer aucune difficulté liée à l'offre et à la demande d'enseignants. À l'échelle de l'OCDE, comme à celle de la France, cette difficulté est généralement liée à des matières spécifiques, et en particulier les sciences et les mathématiques . La moitié des pays mentionnent également des pénuries d'enseignants dans certaines zones géographiques, en raison de l'éloignement de certaines régions ou du contexte culturel et de la difficulté de l'environnement scolaire qui jouent également un rôle. À titre d'exemple, l'OCDE indique qu'en Belgique, le déficit d'enseignants concerne principalement Bruxelles, en lien avec un coût de la vie plus élevé et une population scolaire en plus grande difficulté.
Le centre national d'étude du système scolaire (Cnesco) précise que « les causes sont diverses, de même que la hiérarchie des priorités pour retrouver une attractivité qui se décline sur le double plan des effectifs et de la formation des personnels. Les politiques mises en oeuvre donnent lieu à des mesures plus ou moins ciblées selon les pays, qui ne facilitent guère la comparaison et a fortiori lorsqu'elles ne font pas l'objet d'évaluation » 14 ( * ) .
Principaux facteurs des pénuries d'enseignants dans l'OCDE
Lecture :
premier degré ;
second degré ;
premier et second degrés. FIE : formation initiale des enseignants.
Source : OCDE, 2018
Ce déficit se traduit dès la constitution du « vivier enseignant », c'est-à-dire parmi les étudiants dans des formations préparatoires à l'enseignement. Plusieurs pays sont concernés par un déficit dès les inscriptions dans les filières enseignantes, auquel s'ajoute une proportion d'abandons de plus en plus importante au cours de la formation . L'OCDE indique que « outre le défi d'attirer suffisamment d'étudiants pour qu'ils s'inscrivent en FIE, il convient de veiller à ce qu'ils aillent au bout de la formation et à ce qu'ils embrassent effectivement la profession d'enseignant plutôt que de migrer vers d'autres carrières ».
Concernant la France, le nombre de candidats aux concours enseignants est en baisse constante depuis plus d'une décennie 15 ( * ) .
Lutter contre les pénuries
d'enseignants :
quelques exemples internationaux
Pour lutter contre les pénuries d'enseignants, certains systèmes éducatifs ont fait le choix de proposer des incitations pour attirer les étudiants vers la profession enseignante ainsi que vers des matières spécifiques .
En Angleterre, le ministère de l'éducation offre des compléments de rémunération non imposables, plus élevés pour les régions les moins attractives pour attirer les diplômés de « matières prioritaires » (mathématiques, physique, chimie, biologie, informatique, langues et géographie) vers l'enseignement et afin d'enrayer les départs précoces. De même, au Pays de Galles, des incitations à la formation des enseignants sont offertes aux diplômés pour qu'ils se forment à l'enseignement de ces disciplines dans l'enseignement secondaire.
En outre, en Angleterre, les professeurs nouvellement titularisés, travaillant dans régions difficiles et enseignant au moins 50 % de leur temps d'enseignement une matière connaissant une pénurie d'enseignants, voient leur prêt étudiant remboursé . Le programme Returning to Teach permet aux anciens professeurs de revenir à l'enseignement après avoir quitté leur fonction. Il s'agit d'une aide dédiée, d'un abonnement à un magazine les tenant informés de l'évolution dans le monde de l'éducation, d'un support identifiant les niveaux ou disciplines dans lesquels ils pourraient de nouveau enseigner et de la possibilité de venir faire des stages d'observation au sein de classes.
Par ailleurs, le Premier ministre britannique a annoncé en octobre 2021 des augmentations de salaire pour les professeurs de mathématiques, de physique, de chimie et d'informatique . Les enseignants en début de carrière pourront bénéficier d'une hausse de salaire allant jusqu'à 3 000 livres non imposables par an. Il sera disponible pour les enseignants éligibles au cours des cinq premières années de leur carrière, et est soutenu par un engagement de financement de 60 millions de livres.
En 2015, la République tchèque a modifié la loi sur le personnel enseignant afin de prévenir la pénurie afin de prévoir plusieurs mesures visant à faciliter et à ouvrir le recrutement des enseignants , y compris grâce au recrutement de professionnels ayant différentes qualifications.
En Italie, les politiques récentes visent à remédier aux problèmes de l'offre excédentaire dans certaines matières et dans certaines zones géographiques. Un plan de recrutement spécial a été mis en oeuvre en 2015-2016 dans le but de résoudre le problème de longue date des « listes d'attente » ( graduatorie ad esaurimento ) d'enseignants qualifiés. Plus de 85 000 enseignants, jusqu'alors employés par des contrats à durée déterminée, ont été recrutés sur une base permanente après une période de stage de trois ans.
En Norvège, qui fait face à une pénurie globale, une campagne de recrutement intense a été mise en place dès 2008 . Le pays a également lancé un programme de coopération entre les professeurs, les mairies et les autorités des comtés (gestionnaires des établissements scolaires), et les syndicats. Il a également profondément remanié la formation continue, notamment autour d'un approfondissement en sciences de l'éducation.
Source : OCDE 2018 et Cnesco 2016
Aux difficultés de recrutement s'ajoutent également les abandons au cours des premières années d'enseignement. L'OCDE indiquait en 2021 16 ( * ) que les taux de départ des plus jeunes enseignants (soit entre 25 et 35 ans) étaient entre 20 et 40 points de pourcentage plus élevés que ceux des 35-44 ans .
Dans son rapport de 2021 17 ( * ) , la Commission européenne « met l'accent sur le fait qu'un investissement suffisant, réel et durable dans les enseignants constitue un investissement dans la qualité de l'éducation et la formation ». Le rapporteur spécial ne peut que reprendre à son compte cette conclusion.
* 9 Bilan social du ministère 2019-2020 : La carrière des personnels fonctionnaires relevant de l'enseignement scolaire public : ancienneté, avancement (chapitre 4) - décembre 2020.
* 10 OCDE, Regards sur l'éducation 2021.
* 11 Réagir face à la chute du niveau en mathématiques : pour une revalorisation du métier d'enseignant , Gérard Longuet, rapport fait au nom de la commission des finances, juin 2021.
* 12 Cf. infra.
* 13 OCDE 2018, Les carrières enseignantes en Europe.
* 14 Attractivité du métier d'enseignant : état des lieux et perspectives, Conseil national d'évaluation du système scolaire, 2016.
* 15 Cf. infra.
* 16 OCDE, Regards sur l'éducation, 2021.
* 17 Teachers' and School Heads' Salaries and Allowances in Europe 2019/20 , Commission européenne, octobre 2021.