D. LES LIMITES DU « MODÈLE ALLEMAND » : MALGRÉ LES RÉMUNÉRATIONS ÉLEVÉES, LA FAIBLE ATTRACTIVITÉ DU MÉTIER DE PROFESSEUR
1. Un parcours de formation long allant de pair avec une faiblesse de la formation continue
Le parcours de formation des enseignants implique un choix précoce dans l'orientation vers le supérieur : le cursus universitaire pour se préparer à enseigner démarre dès la première année de licence. Être enseignant en Allemagne doit donc se décider beaucoup plus en amont qu'en France , où la professionnalisation n'intervient que plus tardivement, lors de l'entrée en master « métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation » (MEEF).
Le niveau de formation minimum requis pour enseigner en cycle primaire est le niveau licence, et le niveau minimum requis pour enseigner dans le cycle secondaire est le niveau master. Pour le secondaire, les enseignants doivent obtenir au moins deux masters disciplinaires en parallèle pour être bivalents , doublés dans certains Länder d'un master d'enseignement. Le débat sur la fin de la bivalence est par ailleurs récurrent en Allemagne, les opposants à la bivalence considérant que celle-ci limite le niveau des enseignants dans leurs matières du fait d'un temps de formation moindre par discipline. Le rapporteur spécial considère quant à lui que la bidisciplinarité constitue une alternative intéressante, en particulier alors que les programmes scolaires français consacrent une part croissante à l'interdisciplinarité .
Le parcours de formation des enseignants allemands ne se réduit pas à l'obtention du diplôme universitaire. Les étudiants doivent d'abord obtenir un premier examen d'État puis effectuer un stage préparatoire d'une durée d'un an et demi, partagé entre une demi-année d'observation et une année d'exercice en responsabilité . À l'issu de ce stage, ils se présentent à l'examen final d'enseignant, soit 6 ans et demi après le début de leurs études pour enseigner dans le secondaire et 5 ans et demi pour le primaire.
Le parcours de formation est donc long et implique un engagement continu des futurs enseignants allemands, accroissant le risque de déperdition du vivier au fur et à mesure des études.
La réforme en cours de la formation initiale des professeurs en France en master en 2021-2022 conduit également à allonger le parcours de formation, en renvoyant la titularisation des enseignants à 6 ans après le baccalauréat . En outre, la France a récemment créé une licence préparatoire au professorat des écoles (le parcours préparatoire au professorat des écoles ou PPPE), qui rapproche le parcours français du cursus allemand. Les conséquences de ces réformes en termes d'attractivité doivent être étudiées attentivement.
Au-delà de la formation initiale, le système allemand se caractérise par la grande insuffisance de sa formation continue , qui constitue « le maillon très faible des Länder » selon le professeur Olivier Mentz 48 ( * ) . Il n'existe pas de règle générale s'agissant de la formation continue, qui n'existe quasiment pas de façon obligatoire , même si certains Länder développent un système de bonification afin de valoriser les enseignants suivant régulièrement des formations. Cela conduit à ce que certains enseignants allemands puissent mener toute leur carrière sans jamais suivre de formation continue.
2. Au-delà de la rémunération, des carrières enseignantes plus contraintes et moins protégées qu'en France...
a) Un recrutement incertain à l'issue de la formation initiale
Contrairement au système français du concours enseignant, il n'existe pas de garantie d'emploi pour les jeunes enseignants allemands ayant terminé leur formation initiale et étant titulaires de l'examen d'État . En d'autres termes, cet examen n'est qu'un diplôme qui permet de postuler mais ne constitue pas une garantie de poste.
Selon le nombre de postes, les futurs enseignants ayant postulé seront classés selon leurs qualifications et leur réussite à l'examen d'État, puis affectés en fonction de ce classement. Les décisions de recrutement sont cependant prises in fine par les établissements, sur la base d'une mise en concurrence des candidats pour le poste . Les candidats peuvent donc être sans emploi si les besoins des établissements ne correspondent pas aux matières qu'ils peuvent enseigner, risque encore accru du fait de la bivalence.
Ensuite, après avoir postulé à un emploi permanent auprès d'un établissement, le candidat peut faire l'objet d'une période d'essai plus au moins longue dans son établissement d'accueil. Un enseignant ne peut en tout état de cause donc pas être titularisé comme fonctionnaire avant ses 27 ans. En outre, Berlin, la Saxe et la Thuringe recrutent d'abord les enseignants comme non-titulaires, ce qui y augmente encore les délais de titularisation.
Une précarisation accrue des jeunes enseignants
Chaque année au moment des vacances scolaires estivales, plusieurs milliers d'enseignants non-titulaires sont mis au chômage par leur établissement d'accueil. À Hambourg, en Bade-Wurtemberg et en Bavière, plus de 50 % des professeurs non-titulaires ont vu leur contrat suspendu durant l'été 2017 49 ( * ) .
Ce phénomène s'est exacerbé ces dernières années. Les enseignants non-titulaires au chômage étaient 609 en juin, 5 215 en août, et 1 549 en septembre 2020. Parmi ces enseignants au chômage, 54 % avaient moins de 35 ans. En 2021, 5 012 enseignants étaient au chômage en juin, puis 5 918 en juillet 50 ( * ) .
b) Des perspectives de mobilité limitées
Si les diplômes d'État pour devenir enseignant sont reconnus d'un Land à l'autre, les futurs enseignants doivent choisir de postuler dans un seul Land . Dans ce cas, ils doivent être disponibles pour tout le Land pour ne pas perdre le bénéfice du concours .
La mobilité géographique des enseignants est également retreinte après leur titularisation. Officiellement, depuis 2001, les enseignants fonctionnaires peuvent exercer dans un autre Land , sous condition de l'obtention d'une autorisation du ministère du Land d'origine et du Land de destination. Cette possibilité a entraîné une compétition entre Länder , qui, afin de maintenir leur vivier d'enseignants, ont instauré des systèmes de frein à la mobilité interrégionale . S'il existe un système de mutation globale d'un Land à l'autre, changer de Land implique de perdre 3 à 5 ans d'ancienneté 51 ( * ) . Ce système est suffisamment désincitatif pour que les différences de rémunération entre Länder n'aient qu'un impact marginal dans les demandes de mutation des enseignants. En revanche, les enseignants peuvent être transférés sans leur accord vers une école du même Land .
c) Un poids important des tâches annexes à l'enseignement et un temps de service plus élevé
Si leur rémunération est supérieure à celle des enseignants français, les enseignants allemands sont tenus à un temps de service plus élevé , ce qu'il importe de prendre en compte dans la comparaison.
Les enseignants allemands sont théoriquement tenus d'enseigner de 24 à 28,5 heures hebdomadaires , en fonction du Land et du type d'établissement Mais le temps effectif d'enseignement diffère selon les disciplines, les niveaux et les Länder . Il est donc inférieur au temps hebdomadaire règlementaire français. Le temps d'enseignement réglementaire dans l'élémentaire est de 900 heures par an en France, 738 heures en moyenne dans l'UE et 691 heures en Allemagne.
Toutefois, au-delà des heures devant élèves, les enseignants allemands doivent effectuer un temps de service plus élevé. Selon une récente note de la fondation Ifrap 52 ( * ) , les enseignants allemands travaillent 40 semaines par an contre 36 en France. S'agissant du temps de service (et non d'enseignement uniquement), les enseignants allemands du premier degré assurent par rapport aux enseignants français un service annuel plus important de 10,7 %, et ceux du second degré un service annuel supérieur de 12 % à 29 % .
Une analyse du temps de travail réalisée en 2018 par un organisme indépendant à la demande du ministère de l'éducation de Basse-Saxe indiquait que les enseignants à temps plein dans les écoles primaires, les écoles générales et les lycées travaillaient en moyenne 48 heures et 18 minutes par semaine scolaire . En intégrant les heures effectuées hors de l'établissement, les enseignants français travaillent quant à eux un peu moins que la moyenne de l'UE (38,2 heures par semaine contre 39 heures).
Si la différence entre temps d'enseignement et temps de service est plus importante en Allemagne qu'en France, c'est que les enseignants allemands doivent effectuer de nombreuses missions, en particulier de remplacement ou de surveillance . Il n'existe en effet pas de vie scolaire en Allemagne , les professeurs étant eux-mêmes chargés de la discipline, notamment lors de la récréation. Il est à noter que l'Allemagne fait partie des seuls 5 pays européens ne prévoyant pas de paiement des heures supplémentaires pour les enseignants.
En outre, les enseignants effectuant des missions supplémentaires ne bénéficient pas de compensations financières , à la différence du système français. La position de coordinateur de discipline, de niveau ou de section confiée à un enseignant qui participe au groupe de direction n'entraîne pas de prime, contrairement aux professeurs principaux français. L'Allemagne est le pays de l'Union européenne qui offre le moins de primes et bonifications au-delà du seul salaire.
S'il est indéniable que le salaire plus élevé en Allemagne constitue un facteur d'attractivité et de reconnaissance bien supérieur à la France, il importe d'avoir à l'esprit les différences dans l'exercice du métier qui, sans la nier, permettent de relativiser la supériorité salariale allemande.
3. ... qui contribuent à la pénurie globale d'enseignants qualifiés en Allemagne
Bien que les enseignants allemands soient bien rémunérés, l'Allemagne n'échappe pas à la pénurie d'enseignants qualifiés qui touche l'ensemble des États européens. À la rentrée 2019, il manquait déjà 15 000 enseignants dans le système éducatif allemand . En raison de la baisse du nombre de candidats à l'examen d'enseignant, il pourrait manquer plus de 26 000 enseignants dans le cycle primaire d'ici 2025 , d'après les projections de la fondation Bertelsmann 53 ( * ) . 45 % des enseignants allemands ont aujourd'hui plus de 50 ans .
Les Länder de l'Est sont plus particulièrement touchés par la pénurie des enseignants (27 % de postes non pourvus dans le cycle primaire en 2018 54 ( * ) ), tout comme les filières professionnelles.
Tout comme en France, il existe de fortes variations selon les disciplines, le déficit se faisant davantage sentir en physique-chimie ou en biologie, contrairement au surplus d'enseignants en langues. O n observe même une offre excédentaire d'enseignants dans les matières générales de l'enseignement du cycle secondaire. La nécessité de faire coïncider les profils bivalents ou trivalents conduit à ce que, paradoxalement, certains jeunes enseignants soient au chômage alors même que l'Allemagne est confrontée à une pénurie d'enseignants.
Des rémunérations bien plus élevées ne permettent donc pas à elles seules de résoudre le problème de l'attractivité et du vivier insuffisant.
Conséquence de ces difficultés de recrutement, le recours aux enseignants sous contrat est devenu massif. En 2019, 40 000 enseignants étaient recrutés sous contrats et deux tiers des recrutements en Saxe et à Berlin étaient des recrutements sous contrats 55 ( * ) . Cette évolution soulève toutefois la question de la qualification de certains de ces professeurs, dès lors que, selon la fondation Bertelsmann, un quart des professeurs contractuels seraient non diplômés pour leur poste.
D'autre part, les emplois sous contrat se révèlent plus précaires et moins bien rémunérés. Ainsi, en Thuringe, un débutant diplômé de l'université, mais sans formation d'enseignant, est rémunéré environ 400 euros bruts de moins par mois en début de carrière qu'un enseignant titulaire en début de carrière .
* 48 Audition de M. Olivier MENTZ, professeur à l'Université de Freiburg, responsable de la formation des enseignants, 2 mars 2022.
* 49 Agence fédérale du travail.
* 50 Ausburger Allgemeine, 16 août 2021.
* 51 Audition de M. Olivier Mentz, professeur à l'Université de Freiburg, responsable de la formation des enseignants, 2 mars 2022.
* 52 Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (Ifrap), octobre 2021.
* 53 Fondation Bertelsmann, Ehrkräfte dringend gesucht - Bedarf und Angebot für die Primarstufe (Enseignants recherchés en urgence - besoins et offre pour l'enseignement primaire), janvier 2018.
* 54 Données Eurydice, 2018.
* 55 Heinz-Peter Meidinge, président de l'association des enseignants allemands.