B. DES CONDITIONS D'ACCÈS AUX GUICHETS DES PRÉFECTURES QUI N'ONT ÉTÉ QU'EN PARTIE AMÉLIORÉES PAR LA DÉMATÉRIALISATION DES RENDEZ-VOUS
Dans ce contexte, les conditions d'accueil et de délivrance des titres de séjour se sont dégradées ces dernières années, y compris dans les préfectures les plus importantes 26 ( * ) .
S'il n'existe aucun indicateur global relatif au délai moyen d'obtention d'un rendez-vous en préfecture pour déposer une première demande de titre de séjour, les longues files d'attente se formant à l'extérieur des préfectures dès le petit matin ont constitué jusqu'en 2020 la traduction visible des difficultés d'accès aux guichets rencontrées par les étrangers, de même que la « saturation des guichets dès leur ouverture, [la] réception du public limitée à quelques demi-journées par semaine, [l']obligation de se présenter en personne sans certitude d'être reçu, et, épisodiquement dans les préfectures les plus engorgées, [la] fermeture des services de plusieurs jours à plusieurs mois le temps de résorber une partie des stocks de dossiers » 27 ( * ) .
Depuis la mise en place par les préfectures de modules électroniques de prise de rendez-vous pour déposer une demande de titre de séjour , la question de l'accès des étrangers aux guichets des préfectures continue de se poser, sous une forme nouvelle et non moins problématique.
1. L'évolution des modalités d'accès au guichet des préfectures : le tournant numérique
Avant le confinement décidé en mars 2020 en réponse à la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19, l'organisation de l'accueil des étrangers pour recevoir les demandes de titres pouvait varier sensiblement d'une préfecture à l'autre. Ainsi, certaines préfectures recevaient exclusivement sur rendez-vous , tandis que d'autres recevaient les usagers qui se présentaient spontanément - telle la préfecture de police de Paris ou encore celle des Bouches-du-Rhône. Les amplitudes horaires ainsi que les jours d'ouverture des services en charge du séjour pouvaient également différer entre préfectures. En outre, depuis 2016, certaines préfectures proposaient ou imposaient aux étrangers de prendre rendez-vous en ligne afin de déposer leur demande de titre de séjour 28 ( * ) .
Entraînant notamment la fermeture des services de préfecture recevant du public, le confinement a révélé les limites d'une organisation des services chargés du séjour reposant uniquement sur l'accueil physique des étrangers, et a ainsi accéléré l'évolution vers la prise de rendez-vous en ligne .
Aussi, depuis juin 2020, les préfectures sont-elles de plus en plus nombreuses à recourir à des modules électroniques permettant ou imposant, selon les cas, aux étrangers de prendre rendez-vous en ligne afin de déposer leur demande de titre de séjour dans les locaux de la préfecture.
Le ministère de l'intérieur ne recense pas l'utilisation de ces plateformes électroniques de rendez-vous par les services chargés des étrangers des préfectures ; toutefois, d'après un rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale de mai 2021 29 ( * ) , 84 préfectures et sous-préfectures utilisaient un tel outil en janvier 2021. La préfecture de police de Paris, ainsi que la préfecture des Yvelines ou encore celle du Rhône accueillent désormais les étrangers souhaitant déposer une demande de titre de séjour uniquement sur rendez-vous.
Enfin, si dans la majorité des préfectures la prise de rendez-vous est obligatoire pour déposer une demande de titre de séjour, elle peut parfois s'effectuer par téléphone, et non exclusivement sur internet. Tel est le cas de la préfecture de police de Paris, qui a ouvert en juin 2020 ces deux modalités de prise en ligne de rendez-vous - la voie électronique étant toutefois nettement préférée, à ce stade, à la voie téléphonique 30 ( * ) .
Ainsi, au vu de l'hétérogénéité dans les modalités d'accès aux guichets des services en charge du séjour des étrangers, il conviendrait, dans un double souci de simplification de la procédure à l'échelle nationale et d'amélioration de sa lisibilité en faveur de l'usager, d'unifier par voie réglementaire les modalités de prise de rendez-vous entre les préfectures. Dans la mesure où, une fois que le déploiement de l'administration numérique des étrangers en France (ANEF - voir infra ) sera achevé, il ne sera plus nécessaire à l'étranger de se rendre en préfecture pour déposer sa demande de titre 31 ( * ) , ni donc de prendre rendez-vous, la mission d'information propose, dans l'attente, de procéder à cette unification.
Recommandation n° 2 : Dans l'attente de la généralisation de l'administration numérique des étrangers en France (ANEF), unifier par voie règlementaire les modalités de prise de rendez-vous pour le dépôt des demandes de titres entre les préfectures.
2. La transformation des files d'attente physiques en files d'attente virtuelles
En théorie, la subordination de l'accès au guichet à la prise d'un rendez-vous peut être synonyme de gain de temps et d'énergie pour l'étranger, qui n'est plus contraint de faire la queue pendant des heures, et ce parfois à plusieurs reprises, dans l'espoir d'être reçu par la préfecture dans la limite des horaires d'ouverture et du nombre de guichets ouverts. En outre, cette évolution semble à même d'améliorer les conditions de travail des agents des guichets des services étrangers des préfectures, et, dans l'ensemble, de fluidifier la procédure d'instruction des dossiers.
Dans les faits, près de deux ans après la généralisation de la prise de rendez-vous en ligne pour déposer une demande de titre de séjour, force est toutefois de constater que cette innovation, si elle a pu résoudre les difficultés d'accès au guichet observées jusque-là, en a néanmoins engendré de nouvelles.
L'obligation imposée dans certains départements de prendre en rendez-vous en ligne s'est en effet rapidement heurtée à l'insuffisance du nombre de créneaux offerts . Dès 2016, un rapport de La Cimade soulignait, sur le fondement de sondages électroniques effectués par un robot qui se rend toutes les heures sur les pages des plannings de chaque préfecture, et note les dates des deux premiers rendez-vous disponibles le cas échéant 32 ( * ) , que l'obtention d'un rendez-vous s'apparentait à la quête du « graal » 33 ( * ) . Dans sa décision n° 2020-142 du 10 juillet 2020, le Défenseur des droits souligne également la saturation rapide des plages horaires de rendez-vous , à peine quelques heures après leur mise en ligne, ainsi que des variations importantes dans les délais d'obtention d'un rendez-vous d'une préfecture à l'autre (de deux à huit mois). Bien plus, lors de son audition par la mission d'information, la Défenseure des droits a indiqué que, dans certaines préfectures, plus de la moitié des plaintes exprimées par les usagers auprès de ses délégués concernaient l'impossibilité d'obtenir un rendez-vous.
L'insuffisance du nombre de rendez-vous offerts par rapport à la demande semble s'expliquer par plusieurs facteurs, dont certains « s'auto-entretiennent ». Tout d'abord, les moyens humains et matériels 34 ( * ) des services en charge du séjour des étrangers au sein des préfectures, fortement sollicités (voir supra ), touchent à leurs limites. Du reste, la transformation des files d'attente physiques en files d'attente virtuelles a pour effet pernicieux de rendre la demande invisible 35 ( * ) , mettant peut-être moins en exergue la nécessité d'augmenter le nombre de rendez-vous disponibles.
Ensuite, la rareté des créneaux offerts a suscité l'apparition d'un phénomène inédit et massif de revente sur internet des rendez-vous en préfectures , constitutif d'un véritable trafic. Des individus peu scrupuleux captent les rendez-vous disponibles (le plus souvent grâce à des logiciels de piratage des modules électroniques des préfectures) afin de les revendre ensuite de façon parfaitement illégale aux étrangers, à des tarifs allant de 20 à 600 euros par rendez-vous 36 ( * ) . Le phénomène a pris une telle ampleur que la plupart des préfectures mettent désormais en garde les usagers sur les pages de leur site internet consacrées aux démarches destinées aux étrangers 37 ( * ) .
Conscient de cette difficulté, le ministère de l'intérieur a annoncé, en réponse à une question orale posée au Sénat en 2019 38 ( * ) , la mise en place d'un dispositif anti-robot s'appuyant sur la technologie dite de « re-captcha » afin de sécuriser le module utilisé par les préfectures. À ce jour, aucun bilan de ce dispositif n'a toutefois été dressé ; le ministère s'est du reste contenté, dans sa dernière réponse écrite publiée sur le sujet, de rappeler que « les actions intrusives constatées par les préfets font systématiquement l'objet de plaintes auprès de l'autorité judiciaire, sensibilisée à la lutte contre ces pratiques », et que « toutes les informations sur d'éventuels trafics sont exploitées et donnent lieu à investigation et saisine du parquet chaque fois que cela est possible » 39 ( * ) .
En outre, s'il arrive que les préfectures tentent elles-mêmes de contourner les captations illicites de rendez-vous à des fins commerciales, en mettant en ligne les créneaux disponibles à des horaires aléatoires , ces efforts sont insuffisants face aux logiciels avancés de piratage utilisés. Bien plus, ils contribuent à renforcer la désorganisation de l'ensemble, en provoquant de la part des étrangers des tentatives de connexion intempestives , à toute heure du jour ou de la nuit.
En plus de l'émergence d'un marché parallèle de revente de créneaux, se sont développées des sociétés proposant un accompagnement à la prise de rendez-vous 40 ( * ) . Sous des apparences faussement légales de prestation de services, ces sociétés procèdent à la « marchandisation des failles du service public » 41 ( * ) .
En outre, et de façon évidemment plus marginale que les activités de captation et de revente des créneaux, certains comportements d'usagers contribuent également à renforcer les difficultés d'obtention d'un rendez-vous, ou du moins à en allonger les délais. La préfecture du Maine-et-Loire a ainsi regretté « l'absentéisme » chez les usagers, certains n'honorant pas le rendez-vous pris (soit qu'ils ont pris par précaution plusieurs rendez-vous, soit qu'ils oublient de se présenter). En découle une organisation non optimale des plannings, dans la mesure où le rendez-vous qui n'a pas été honoré ne peut être réattribué à un autre demandeur.
Il est vrai que les préfectures ont la possibilité de limiter le nombre de réservations en cours, en configurant le module de prise de rendez-vous de manière à ce qu'avec une même adresse mail, un usager ne puisse prendre qu'un certain nombre de rendez-vous défini au préalable. La préfecture du Maine-et-Loire a confirmé cette faculté, ainsi que celle, plus radicale, d'empêcher un usager qui n'aurait pas honoré un rendez-vous de prendre à nouveau rendez-vous ; pour autant, les avantages espérés de ces pratiques semblent être compensés par le redoublement d'appels téléphoniques de la part d'usagers qui s'en suivrait et contribuerait tout autant à perturber le fonctionnement des services en charge des étrangers.
Par ailleurs, il arrive également que les rendez-vous soient pris par des usagers ne relevant pas du cas de figure pour lequel cette modalité est prévue. Ainsi, la préfecture des Bouches-du-Rhône souligne que la moitié des rendez-vous est indue , c'est-à-dire prise par des étrangers qui ne se trouvent pas dans la situation du dépôt d'une première demande de séjour. Se présentent alors aux guichets des étrangers dont les démarches s'effectuent en ligne ou par courrier , mais chez lesquels « le réflexe de la venue en préfecture [demeure] fort » 42 ( * ) . Comme dans le cas de l'absentéisme évoqué ci-dessus, les rendez-vous pris à tort ne peuvent pas être réattribués aux usagers souhaitant déposer une première demande de titre de séjour, ce qui peut contribuer, à la marge, à allonger les délais de rendez-vous pour cette catégorie d'étrangers.
À ces difficultés, qui ne sont pas propres à la situation des demandeurs de titres de séjour mais peuvent survenir dans d'autres contextes de prises de rendez-vous 43 ( * ) , s'ajoutent des difficultés techniques et plus structurelles.
Les modules électroniques de prise de rendez-vous ne sont en effet pas exempts de dysfonctionnements , liés notamment à une saturation des systèmes d'information des préfectures . Si le ministère annonçait en juillet 2019 travailler à « la conception d'un nouveau module de rendez-vous encore plus performant » 44 ( * ) , il semble que des difficultés persistent 45 ( * ) .
Enfin, l'augmentation du nombre de rendez-vous offerts, pour indispensable qu'elle soit, ne suffira toutefois pas à surmonter l'obstacle fondamental qui se pose aux étrangers depuis la prise obligatoire de rendez-vous en ligne, à savoir, l'accès au numérique . Les demandeurs de titres de séjour constituent en effet un public hétérogène, qui ne bénéficie pas systématiquement d'outils informatiques personnels connectés au réseau internet, voire est peu à l'aise avec les nouvelles technologies numériques.
Afin de remédier à ces difficultés et accompagner les étrangers notamment dans leur prise de rendez-vous en ligne, les préfectures ont mis en place diverses solutions, variables selon les départements.
La préfecture de police de Paris a ainsi été l'une des premières préfectures à mettre en place un « e-kiosque » offrant un accompagnement physique des étrangers pour leurs démarches en ligne. Ouvert depuis juillet 2021, de 9h à 15h en continu, il constitue le précurseur du réseau des points d'accompagnement numérique (PAN) destinés aux étrangers 46 ( * ) , en cours de déploiement dans l'ensemble de la France. À la mi-mars 2022, 25 préfectures étaient ainsi dotées d'un PAN 47 ( * ) , tandis que 32 avaient des points d'accueil numériques génériques (où les démarches relatives à la délivrance des titres sécurisés peuvent être effectuées) ; les informations n'étaient pas disponibles pour les autres préfectures.
Loin par conséquent d'être encore systématisés, les PAN ne semblent, de surcroît, pas toujours facilement accessibles . Dans les préfectures identifiées comme disposant d'un PAN, les usagers doivent en effet prendre rendez-vous pour s'y rendre. De plus, dans certains départements, le rendez-vous au PAN ne peut être obtenu que par internet , ou requiert une adresse courriel 48 ( * ) . Dans d'autres départements, le rendez-vous en PAN peut être obtenu par téléphone ou par courrier, mais avec un taux de succès médiocre 49 ( * ) . Enfin, les horaires d'ouverture des PAN sont parfois très réduits 50 ( * ) .
Soulignant l'incongruité d'une situation où un service d'accompagnement aux démarches numérique n'est lui-même accessible que par l'intermédiaire d'internet, la mission d'information met en avant la nécessité de conserver une modalité de prise de rendez-vous aux PAN autre qu'électronique . Le formulaire papier disponible en préfecture, tel que proposé par la préfecture du Rhône depuis janvier 2022, semble à cet égard constituer la solution à privilégier.
La création de guichets « renseignements » dans les services étrangers des préfectures, recevant le public en flux spontané, tel que récemment mis en oeuvre par la préfecture du Rhône, pourrait également faciliter la transmission d'informations aux étrangers souhaitant déposer une première demande de titre de séjour. De tels guichets pourraient certes présenter le risque de recréer les longues files d'attente devant les préfectures que la dématérialisation des prises de rendez-vous visait précisément à supprimer ; la question de la préservation de modalités d'accueil physique des étrangers en préfecture n'en continue pas moins de se poser.
3. Une question en suspens : la prise de rendez-vous comme démarche administrative ?
Comme vu précédemment, l'accès au guichet des services étrangers pour déposer une première demande de titre de séjour est aujourd'hui conditionné, dans la quasi-majorité des préfectures, à la prise d'un rendez-vous, laquelle doit presque systématiquement s'effectuer en ligne 51 ( * ) .
Or, de manière fondamentale, la question de la caractérisation de cette procédure comme démarche administrative et, par conséquent, celle de sa légalité, doivent encore être tranchées par le juge administratif.
Si la prise en ligne d'un rendez-vous est assimilée à une démarche administrative à part entière , alors la procédure de réservation d'un rendez-vous en ligne équivaut à un téléservice .
Le téléservice a en effet été défini par l'article 1 er de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives comme « tout système d'information permettant aux usagers de procéder par voie électronique à des démarches ou formalités administratives ».
En outre, il résulte de la jurisprudence administrative que la mise en place d'un téléservice ne peut être exclusive d'autres modalités de contact de l'administration ; tel est le sens de la décision n° 422516 du Conseil d'État statuant au contentieux en date du 27 novembre 2019, qui a jugé que le décret n° 2016-685 du 27 mai 2016 52 ( * ) , en se bornant « à autoriser les services de l'État et ses établissements publics administratifs à créer des téléservices destinés à la mise en oeuvre du droit des usagers à les saisir par voie électronique et en définissant les modalités de fonctionnement de ces téléservices, n'a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de rendre obligatoire la saisine de l'administration par voie électronique ».
Par conséquent, si le recours à un module électronique de prise de rendez-vous était assimilé à un téléservice, alors la pratique majoritaire actuelle des préfectures consistant à ne pas proposer d'alternative permettant l'accès aux guichets serait illégale.
Si en revanche la prise en ligne d'un rendez-vous était assimilée à une « pré-démarche », alors le recours au module électronique ne s'apparenterait pas à un téléservice, et donc la préfecture ne serait pas tenue de proposer une voie alternative de prise de rendez-vous.
D'après les informations communiquées par le tribunal administratif de Montreuil, le Conseil d'État devrait se prononcer sur cette question dans le courant du mois de mai 2022 53 ( * ) .
* 26 Cour des comptes, p. 66 du rapport précité.
* 27 Cour des comptes, p. 17.
* 28 D'après le rapport de la Défenseure des droits, Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ?, février 2022.
* 29 Rapport précité n°4195 de l'Assemblée nationale, qui indique également que plus de 65 préfectures et sous-préfectures proposaient ou imposaient cette prise de rendez-vous par internet à la veille du confinement de 2020.
* 30 Le nombre de prises de rendez-vous en ligne était ainsi sept fois supérieur au nombre de prises de rendez-vous au téléphone en 2020, et 33 fois supérieur en 2021 (source : Préfecture de police de Paris).
* 31 Voir, sur le déploiement de l'ANEF, les pages 45 et suivantes du présent rapport.
* 32 Le robot « ne prend pas de rendez-vous, [mais] se contente de regarder le planning » ( https://aguichetsfermes.lacimade.org/ ).
* 33 La Cimade, À guichets fermés, 2016.
* 34 La place disponible dans les locaux des services accueillant le public constitue également un facteur non négligeable ; lors de son déplacement à la préfecture d'Angers, la direction de l'immigration et des relations avec les usagers a ainsi expliqué à la mission d'information qu'après avoir réorganisé les bureaux afin de créer un guichet supplémentaire, elle avait désormais atteint le nombre maximal de guichets possibles dans ses locaux.
* 35 Comme l'a souligné La Cimade lors de son audition.
* 36 D'après les éléments indiqués par la Cimade lors de son audition par la mission d'information.
* 37 Voir par exemple les sites internet des préfectures de l'Hérault et de la Mayenne.
* 38 Question orale n°0794S de Catherine Procaccia (Val-de-Marne, Les Républicains), publiée dans le JO Sénat du 9 mai 2019, p. 2469, et réponse du secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur, publiée dans le JO Sénat du 3 juillet 2019, p. 10653.
* 39 Réponse du ministère de l'intérieur publiée dans le JO Sénat du 21 avril 2022, p. 2154, à la question écrite n°24742 de Mme Evelyne Renaud-Garabedian (Français établis hors de France, Les Républicains), publiée dans le JO Sénat du 7 octobre 2021, p. 5707.
* 40 Voir par exemple les sites www.alerte-rdv-prefecture.fr ou encore https://rdv-prefecture.com .
* 41 Rapport de l'Assemblée nationale précité, p. 45.
* 42 Comme indiqué par la préfecture des Bouches-du-Rhône dans sa contribution écrite.
* 43 Notamment médicaux.
* 44 Réponse du secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur publiée dans le JO Sénat du 3 juillet 2019 - page 10653.
* 45 La Cimade a souligné être destinataire de nombreuses plaintes de la part d'usagers étrangers relatives à des « bugs » rencontrés lors des tentatives de prises de rendez-vous en ligne.
* 46 Dits « PAN e-MERAUDE ».
* 47 D'après le recensement effectué par la Cimade et communiqué lors de son audition.
* 48 La Cimade a indiqué que tel était le cas dans l'Ain, l'Aube, la Côte d'Or, la Drôme, la Marne, la Moselle, ou encore le Pas-de-Calais.
* 49 Bien que, d'après la Cimade, « le standard téléphonique [de la Préfecture de Paris] est très difficilement joignable et les demandes de rendez-vous par courrier restent sans réponse ».
* 50 Un après-midi par semaine dans le Gers, un rendez-vous maximum par mois et par usager dans le Pas-de-Calais, ou encore deux heures d'ouverture par semaine en Guyane, d'après les éléments transmis par la Cimade.
* 51 Toutes les préfectures ne proposant pas de prendre rendez-vous par téléphone ni par courrier.
* 52 Décret n° 2016-685 du 27 mai 2016 autorisant les téléservices tendant à la mise en oeuvre du droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique.
* 53 À la date de publication de ce rapport, le Conseil d'État n'a pas encore rendu son avis sur la question.