II. L'INFLUENCE DES CABINETS DE CONSEIL SUR LA DÉCISION PUBLIQUE
La résolution créant la commission d'enquête posait une question essentielle : « qui mène les politiques publiques ? Un Gouvernement et l'État qu'il dirige, ou des prestataires privés dépourvus de toute légitimité démocratique ? » 231 ( * )
Au cours des auditions, Gouvernement, administration et cabinets de conseil ont été unanimes : l'autorité politique décide en responsabilité ; les cabinets de conseil n'ont aucune influence sur la décision publique .
Ce constat est corroboré par le récent rapport d'information de l'Assemblée nationale : « l'ensemble des cabinets de conseil soulignent l'importance pour eux de ne jamais avoir à prendre les décisions. Leur plus-value se situe en amont (documentation, étude, parangonnage) et en aval (mise en place technique de la solution choisie) mais jamais dans la prise de décision elle-même » 232 ( * ) .
En pratique, la frontière est beaucoup plus floue, en particulier pour le conseil en stratégie : les consultants prennent position sur le fond des politiques publiques, interviennent sur des réformes majeures et apportent des solutions « clés en main » aux responsables publics .
Si les cabinets de conseil doivent présenter plusieurs scénarios à leurs clients, ils peuvent orienter la décision vers un scénario qu'ils considèrent comme prioritaire et que l'administration doit ensuite mettre en oeuvre.
A. LA DOCTRINE AFFICHÉE PAR LES ACTEURS : AUCUNE INFLUENCE DES CABINETS DE CONSEIL SUR LA DÉCISION
Le Gouvernement l'assure : si des dérives ont pu exister par le passé sur la place des cabinets de conseil dans la décision publique, elles n'ont plus cours aujourd'hui .
Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, a ainsi déclaré : « contrairement à ce qui a pu être fait par le passé, nous gardons la maîtrise de la décision, en toutes circonstances . Nous avons ainsi rompu avec les pratiques qui plaçaient les consultants dans les instances de décision. On se souvient, par exemple, de la participation de cabinets de conseil au conseil de modernisation des politiques publiques qui avait été mise au jour par un rapport d'inspection en 2012. Ce n'est plus le cas aujourd'hui . » 233 ( * )
Lors des auditions, les ministres interrogés ont affirmé avec vigueur que les cabinets de conseil n'avaient pas d'influence sur leurs décisions . Les hauts fonctionnaires ont exprimé le même point de vue .
La décision publique resterait ainsi imperméable aux conseils des consultants.
L'absence d'influence des consultants : le point de vue des membres du Gouvernement et des hauts fonctionnaires
- M. Olivier Véran, ministre des solidarités et de la santé (audition du 2 février 2022)
« À aucun moment, McKinsey ne m'a fait prendre la moindre décision en lien avec la crise sanitaire ou la campagne vaccinale . »
« Tout passe par le filtre de la direction générale de la santé. Aucune note n'est arrivée directement d'un cabinet de conseil jusqu'à mon bureau, en vue de valider une option ou une autre. Je ne me suis pas non plus arrêté aux choix de l'administration. La décision relève de la responsabilité du politique. C'est le propre du politique de contredire parfois l'administration . »
- Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques (audition du 19 janvier 2022)
« Je le réaffirme solennellement, la responsabilité de la décision incombe aux ministres. Le Gouvernement n'a pas à sous-traiter cette responsabilité . Oui, il a pu se produire que, parfois, des acteurs extérieurs à l'administration formulent des comparaisons et chiffrent des avantages et inconvénients pour éclairer celui qui prend la décision.
[...] Cet éclairage doit être le plus factuel possible, pour qu'il ne s'assimile pas à une prédétermination de la décision. N'alimentons pas une vision erronée des choses, les décideurs publics sont responsables devant le Parlement et se soumettent à l'évaluation, notamment par la Cour des comptes . »
- Mme Claire Landais, Secrétaire générale du Gouvernement (audition du 5 janvier 2022)
« Les choix politiques sont-ils ou non préemptés par les travaux des consultants ? Selon mon expérience personnelle, j'ai du mal à le croire. »
« Je n'ai jamais pensé qu'une décision politique était entièrement influencée par le livrable d'un cabinet de conseil . »
- Mme Geneviève Chêne, directrice générale de Santé Publique France (audition du 15 décembre 2021)
« Ce sont toujours les équipes de Santé publique France qui sont en responsabilité, qui pilotent les activités, qui prennent les décisions . Les consultants, comme les autres renforts contractuels, sont en appui et répondent à des commandes qui leur sont passées. »
Dans la même logique, les cabinets de conseil assurent qu'ils ne prennent jamais part à la décision publique . Leur rôle se limiterait à éclairer les dirigeants, en proposant plusieurs scénarios élaborés à partir d'éléments factuels.
L'absence d'influence des consultants : le point de vue des cabinets de conseil
- M. Matthieu Courtecuisse, président de l'organisation professionnelle Syntec Conseil et du cabinet Sia Partners (audition du 5 janvier 2022)
« Les objectifs politiques sont la propriété de la sphère politique . Ce sont les administrations elles-mêmes qui sont en charge de les exécuter. On a déjà connu des changements de pied relativement importants à propos de certains sujets. »
« Vous citiez le projet Portalis, qui portait initialement sur une refonte de l'interaction avec les justiciables dans le cadre des procédures civiles. Ce sujet a perdu sa priorité, au bénéfice des procédures pénales. Pensez-vous qu'on ait à un seul moment pu influencer les décisions en la matière ? En aucun cas ! »
- M. Karim Tadjeddine, directeur associé du cabinet McKinsey (audition du 18 janvier 2022)
« Nous intervenons essentiellement dans deux cas de figure : en amont de la prise de décision, nous aidons à instruire celle-ci grâce à des travaux d'analyse factuels ; en aval, nous aidons les responsables publics dans son exécution. »
« Notre rôle n'est pas de prendre des postures, mais d'apporter des analyses factuelles pour éclairer la prise de décision . En amont, nous essayons d'évaluer les différents scénarios ; en aval, nous cherchons à construire les indicateurs permettant de mesurer l'expérience client et l'efficacité des politiques, afin de faciliter leur pilotage par les responsables publics. »
- M. Pascal Imbert, président de Wavestone (audition du 16 février 2022)
« Wavestone cherche-t-il à influencer les politiques publiques ? Je vais vous répondre non [...]. Au coeur de [la qualité de nos prestations], il y a l'objectivité totale de nos recommandations . Essayer de jouer au billard à trois bandes serait non seulement déloyal vis-à-vis de nos clients mais en plus nous détournerait de [...] leviers très simples de croissance de l'entreprise. Ce serait très dangereux et cela pourrait se retourner contre nous. »
- M. Laurent Penard, président de Citwell (audition du 15 décembre 2021)
« Il a été question d'influence des cabinets de conseil sur la sphère publique. Ce terme me met mal à l'aise. Quand on répond à une sollicitation, on ne cherche pas nécessairement à influencer . Mais c'est peut-être ma posture de cabinet plus opérationnel... »
Les dirigeants des entreprises publiques ont souligné l'impérieuse nécessité de se « détacher » des livrables des consultants , les responsables publics devant se forger leur propre opinion et avoir leur propre vision stratégique.
Prendre du recul sur les livrables des cabinets de conseil 234 ( * )
- M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF
« Le risque avec ces prestations de conseil est que des dirigeants qui n'ont pas leurs consultants se sentent misérables. À la SNCF, un cadre qui me ferait le coup perdrait du crédit à mes yeux. Bien sûr il peut se faire renseigner mais c'est à lui de digérer l'information et de se faire sa propre opinion. Pas de “ voilà la note du consultant, je suis d'accord”, là il ne fait pas son travail . Pas de cela chez nous. »
- M. Philippe Wahl, président-directeur général de La Poste
Les cabinets de conseil « sont très doués pour fournir des informations et des éléments de réflexion mais leur vrai métier n'est pas d'inventer des stratégies. [Le risque], c'est que les dirigeants arrêtent de se poser les vraies questions de stratégie . Je prends un exemple qui n'est pas pris au hasard. Vous savez que l'ensemble des banques européennes valent moins que leurs fonds propres. Cela veut dire que leur modèle stratégique n'est plus reconnu par le marché. Aucun des consultants n'a réussi à proposer un nouveau modèle qui permettrait une réévaluation massive de cette industrie, ce qui montre bien quel est leur travail. »
* 231 Résolution n° 111 (2021-2022) tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques.
* 232 Rapport n° 4928 fait par Mme la députée Cendra Motin au nom de la mission d'information relative aux différentes missions confiées par l'administration de l'État à des prestataires extérieurs ( outsourcing ), janvier 2022.
* 233 Audition de Mme Amélie de Montchalin du 19 janvier 2022.
* 234 Table ronde des représentants des entreprises publiques du 16 février 2022.