C. LES PROPOSITIONS DE CRÉATION D'UN NOUVEAU SYSTÈME D'ÉCHANGE DE QUOTAS D'ÉMISSION POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER ET D'EXTENSION DU SEQE-UE AU TRANSPORT MARITIME : ACCÉLÉRER LA DÉCARBONATION DE SECTEURS PARTICULIÈREMENT ÉMISSIFS
Pour accélérer la décarbonation de plusieurs secteurs relevant du règlement sur la répartition de l'effort, la Commission européenne propose d' étendre le principe du système d'échange de quotas d'émission :
- au bâtiment et au transport routier , par la création d'un nouveau système d'échange de quotas d'émission propre, distinct du SEQE-UE, sans pour autant exclure ces secteurs du périmètre du règlement sur la répartition de l'effort ;
- au transport maritime domestique et international 27 ( * ) , par l'inclusion de ce secteur au SEQE-UE ; le transport maritime domestique, pour l'heure intégré au périmètre du règlement sur la répartition de l'effort, en serait donc exclu.
1. Un nouveau SEQE pour les secteurs du bâtiment et du transport routier, accompagné d'un Fonds social pour le climat
a) La création d'un nouveau système d'échange de quotas d'émission pour les secteurs du bâtiment et du transport routier
Selon la proposition de la Commission européenne, le nouveau système d'échange de quotas d'émission porterait sur l'amont des secteurs du bâtiment et du transport routier ( SEQE- bis ) : il encadrerait donc directement les fournisseurs de carburants, plutôt que les automobilistes, les professionnels du transport routier ou les occupants d'immeubles. Les fournisseurs seraient ainsi chargés de déclarer la quantité de carburant mise sur le marché et de restituer les quotas d'émission chaque année en fonction de l'intensité de carbone des carburants. Ce mode de fonctionnement diffère de celui du SEQE-UE, dans lequel les installations consommatrices d'énergie ou les producteurs d'électricité sont directement assujettis aux obligations de restitution des quotas. Cette approche semblait difficile à répliquer dans les secteurs du bâtiment et du transport routier, compte tenu du nombre d'acteurs concernés par le dispositif.
Le SEQE- bis commencerait à produire pleinement ses effets en 2026 , date à laquelle les fournisseurs de carburants seraient tenus de détenir une autorisation d'émettre des gaz à effet de serre et de déclarer leurs émissions pour 2024 et 2025.
Le plafond d'émissions spécifique au SEQE- bis serait fixé à partir de 2026 , en s'appuyant sur les données collectées dans le cadre du règlement sur la répartition de l'effort. Le plafond serait par la suite abaissé chaque année, selon un facteur de réduction linéaire, pour parvenir à un objectif spécifique à ces secteurs de réduction des émissions de 43 % en 2030 par rapport à 2005 . Le nombre total de quotas pourrait être ajusté pour l'année 2028, en fonction des données collectées sur la période 2024-2026.
Dès 2026, les quotas seraient en principe vendus aux enchères .
Une réserve de stabilité spécifique serait instaurée pour limiter les risques de volatilité du prix de la tonne de CO 2 ; 150 millions de quotas du SEQE- bis seraient par ailleurs fléchés vers le Fonds d'innovation (voir supra ).
L'instauration d'un nouveau système d'échanges de quotas d'émission distinct du SEQE-UE dans les secteurs du bâtiment et du transport routier ne remettrait pas en cause l'inclusion de ces secteurs au périmètre du règlement sur la répartition de l'effort : les politiques publiques nationales devraient donc continuer à accompagner la réduction de ces émissions, les États membres restant responsables du respect des objectifs dans ce périmètre au titre du règlement RRE.
Par ailleurs, la mise en place d'un système d'échange de quotas d'émissions ne serait pas le seul outil de tarification du carbone mobilisé pour réduire les émissions de ces secteurs : la proposition de refonte de la directive sur la fiscalité de l'énergie vise également à ce que les énergies fossiles soient plus fortement taxées à l'échelle des États membres.
La Commission européenne reconnaît au demeurant que « la tarification du carbone en elle-même ne répond pas à tous les obstacles au déploiement de solutions à émissions faibles ou nulles dans les secteurs du transport routier ou de la construction ». Des outils normatifs sectoriels devront donc être développés en complément par les États membres et l'Union européenne. C'est d'ailleurs la vocation de plusieurs textes proposés par l'exécutif européen, dans ou en dehors de son paquet « Ajustement à l'objectif 55 » 28 ( * ) .
b) La mise en place d'un fonds social pour le climat pour faire face aux conséquences sociales du SEQE-bis
Pour faire face aux conséquences sociales découlant de la mise en place du SEQE- bis - qui exercerait très probablement une pression à la hausse sur le prix des carburants - la Commission européenne a également présenté une proposition de Fonds social pour le climat , mis à disposition des États membres pour des dépenses en faveur des ménages vulnérables ainsi que des micro-entreprises .
Le fonds permettrait de soutenir les mesures et les investissements destinés à réduire la dépendance à l'égard des combustibles fossiles grâce à l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments, à la décarbonation de leur chauffage et de leur refroidissement - y compris au moyen de l'intégration d'énergies produites à partir de sources renouvelables - et à l'amélioration de l'accès à la mobilité et aux transports à émissions nulles et faibles.
L'utilisation du fonds par les États membres serait conditionnée au respect de cibles listées dans un plan social d'action climatique soumis par les États à la Commission en juin 2024. Bruxelles disposerait ensuite de six mois pour valider les plans, le cas échéant avec possibilité de les amender. Les premiers déboursements pourraient ainsi intervenir en 2025 , soit un an avant l'introduction du SEQE- bis .
Le Fonds social pour le climat a vocation à être financé par 25 % des recettes du SEQE- bis . L'étude d'impact estime ainsi que ce fonds pourrait dégager 72,2 milliards d'euros sur sept ans , de sa mise en place en 2025 à 2032. Les mesures devront être cofinancées, à hauteur de 50 %, par les États membres. Ce sont ainsi 144,4 milliards d'euros qui pourraient être mobilisés sur l'ensemble de la période . En attendant la pleine montée en puissance du SEQE- bis , le fonds serait financé par les ressources propres du budget de l'Union européenne (à hauteur de 23,7 milliards d'euros sur la période 2025-2027).
Plusieurs critères sont pris en compte pour répartir le fonds entre les différents États membres : part de population dans les zones rurales, taux de pauvreté énergétique, émissions de CO 2 des ménages, revenu national brut par habitant ou objectifs nationaux fixés par le règlement RRE.
La France pourrait ainsi bénéficier de 8 milliards d'euros sur la période 2025-2032 , soit 11 % du total ; elle serait ainsi contributrice nette au dispositif , compte tenu de la part plus élevée de son économie dans le PIB européen (près de 20 %).
2. Une extension du SEQE-UE au transport maritime
L'extension du SEQE-UE proposée par la Commission européenne concernerait les grands navires - dont le tonnage brut supérieur est à 5 000 - qu'ils portent le pavillon d'un État membre de l'Union européenne ou d'un autre État. Seront assujetties les émissions des navires faisant escale dans un port européen pour des voyages intra-UE et 50 % des émissions provenant de voyages internationaux, commençant ou se terminant en dehors de l'UE . Les émissions survenant lors du stationnement à quai des navires seront également intégralement visées. Le SEQE-UE couvrirait ainsi les deux tiers des émissions du transport maritime - soit 90 millions de tonnes de CO 2 .
La proposition s'appuie sur les dispositions en vigueur dans les autres secteurs couverts par le SEQE-UE : les compagnies maritimes devraient ainsi acheter et restituer des quotas d'émission du système d'échange pour chaque tonne d'émissions de CO 2 reportée. Une période transitoire est prévue : dès 2023, les compagnies maritimes ne devraient restituer des quotas que pour une partie de leurs émissions. Le système devrait couvrir 100 % de ces émissions 3 ans après l'entrée en vigueur de la directive.
Les autorités gestionnaires des États membres s'assureraient de la conformité de ces informations en utilisant les mêmes règles que pour les autres secteurs, en s'appuyant plus spécifiquement sur le système de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions du transport maritime, mis en place par l'Union européenne en 2018 pour recenser les émissions des navires faisant escale dans tous les ports de l'Union.
En plus des règles de droit commun applicable aux autres secteurs couverts par le SEQE-UE, les navires pourraient se voir refuser l'accès aux ports de l'UE lorsque la compagnie maritime responsable n'a pas restitué les quotas nécessaires pendant deux années consécutives ou plus.
La proposition d'extension du SEQE-UE est complétée par une proposition de règlement sur les carburants durables pour le maritime fixant des objectifs de baisse de l'intensité carbone de ces carburants de 2 % en 2025 pour atteindre 75 % en 2050 par rapport à 2020. La refonte de la directive sur la taxation de l'énergie vise par ailleurs à mettre fin aux exonérations dont bénéficie le pétrole lourd utilisé par le transport maritime , pour les trajets au sein de l'Union européenne.
Le SEQE-UE contribuerait précisément à accompagner cette décarbonation , en donnant un signal prix à même de réduire la différence de prix entre les carburants alternatifs et les carburants maritimes traditionnels.
* 27 Pour rappel, le transport international maritime n'est pas intégré dans le périmètre du règlement sur la répartition de l'effort, qui ne couvre que le transport maritime domestique.
* 28 Révision de la directive sur les énergies renouvelables ; proposition de refonte de la directive sur l'efficacité énergétique ; révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments ; révision du règlement fixant des normes de performance pour les émissions de CO2 des voitures et des camionnettes ; propositions de directive sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs.