III. LA POSITION DE LA COMMISSION : DES AVANCÉES NOTABLES, MAIS UNE AMBITION À RELEVER ET DES INQUIÉTUDES LÉGITIMES AU SUJET DE LA CRÉATION D'UN NOUVEAU SEQE POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER
A. RÉFORME DU SEQE-UE : DES MODIFICATIONS QUI CONTRIBUERONT À RENFORCER LE SYSTÈME EUROPÉEN
1. Une répartition des objectifs entre secteurs globalement satisfaisante
La commission accueille tout d'abord favorablement l'équilibre proposé entre l'objectif de réduction des émissions d'ici 2030 assigné aux secteurs relevant du règlement sur la répartition de l'effort (- 40 % par rapport à 2005) et celui assigné aux secteurs relevant du SEQE-UE (- 61 % par rapport à 2005). On constate ainsi une répartition inégale de l'effort entre les deux périmètres - avec un relèvement de l'ambition de 10 points pour le premier, contre 18 points pour le second . La Commission européenne a ainsi rejeté l'idée d'une répartition proportionnelle de l'objectif de baisse des émissions de 55 % par rapport à 1990 : cette logique aurait conduit à assigner un objectif de - 47 % aux secteurs relevant du règlement RRE et de -56 % à ceux relevant du SEQE-UE.
La proposition de l'exécutif européen reflète donc une nouvelle fois la priorité donnée à la décarbonation de l'industrie et de l'électricité , suivant une logique de recherche d'efficacité économique. Le coût de la réduction des émissions est en effet plus faible dans ces secteurs ; leur décarbonation prioritaire a par ailleurs des effets bénéfiques sur les filières en aval, notamment le transport et le chauffage, en raison par exemple de l'électrification des usages.
Mais la Commission européenne a légèrement tempéré ce principe coût-efficacité : si elle avait intégralement suivi cette logique, l'objectif au titre du SEQE-UE aurait pu être poussé à - 65 %, quand celui au titre du règlement RRE aurait été abaissé à - 37 %. Les objectifs nationaux au titre du règlement RRE n'auraient donc que très peu varié, ce qui aurait pu provoquer une inertie plus forte des secteurs - transport, bâtiment et agriculture - dont la décarbonation doit être engagée dès à présent à un rythme soutenu pour espérer atteindre la neutralité carbone en 2050. L'importance de l'objectif assigné au SEQE-UE aurait a contrario conduit à faire porter un effort considérable sur les pays de l'Europe centrale et orientale, très dépendants du charbon.
2. Règles de fonctionnement du SEQE-UE : une réforme paramétrique et structurelle nécessaire à l'atteinte des objectifs climatiques
Les rapporteurs portent également un regard favorable sur la réforme des règles de fonctionnement du SEQE-UE proposée par la Commission européenne .
a) L'accélération de la réduction du nombre de quotas : un ajustement paramétrique bienvenu, mais qui, seul, n'aurait pas suffi pour l'atteinte de l'objectif climatique de l'Union
L' augmentation du facteur de réduction linéaire - de 2,2 à 4,2 % - semblait tout particulièrement nécessaire pour ajuster la trajectoire de décarbonation à l'objectif de baisse des émissions de 61 % d'ici 2030 par rapport à 2005 assigné aux secteurs couverts par le SEQE-UE. Le débat au sein des institutions européennes pourrait même aboutir à un relèvement de ce facteur.
À côté de cet ajustement - qu'on pourrait qualifier de paramétrique - il est heureux que la Commission européenne ait proposé des réformes plus structurelles du SEQE-UE , d'une part, en accélérant la suppression des quotas gratuits et, d'autre part, en poursuivant ses efforts pour stabiliser le prix de la tonne de CO 2 .
Pour cause, si les secteurs du SEQE-UE ont respecté les engagements qui leur étaient fixés à échéance 2020, les politiques de décarbonation de l'électricité et d'efficacité énergétique ont probablement contribué plus largement à ce résultat que le système d'échange de quotas, compte tenu de la faiblesse du prix de la tonne de CO 2 durant la majeure partie de la dernière décennie.
À cet égard, un ajustement paramétrique du SEQE-UE n'aurait probablement pas suffi à respecter le nouvel objectif pour 2030 ; dans la continuité de la réforme de 2018, la Commission se devait de proposer des réformes structurelles du système .
b) Le meilleur ciblage des quotas gratuits dans les secteurs exposés à un risque de fuites de carbone, axe essentiel du paquet proposé par la Commission européenne
Le meilleur ciblage des quotas gratuits est indéniablement une condition essentielle au respect de l'objectif de baisse des émissions de 61 % d'ici 2030 par rapport à 2005 assigné au SEQE-UE.
La suppression d'ici 2030 des quotas gratuits dans les secteurs non exposés au risque de fuites de carbone avait déjà été actée lors de la révision de la directive en 2018.
Mais ces secteurs représentent une très petite part du total des émissions couvertes par le SEQE-UE ; l'attention portée par la Commission européenne en direction des quotas gratuits dont bénéficient les secteurs exposés à un risque de fuites de carbone était donc essentielle.
La commission ne peut donc que se féliciter de l'entrée en vigueur du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières , qui permettra une extinction progressive des quotas gratuits dans les secteurs bénéficiant de ce mécanisme (voir infra ).
Elle accueille également favorablement les propositions de réduction accrue de la valeur des référentiels et d'allocation gratuite conditionnée à la réalisation d'audits énergétiques, qui devraient permettre d'accompagner les industries non couvertes par le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières dans leurs efforts de décarbonation, sans les exposer pour autant à des risques de fuites de carbone.
Les rapporteurs notent que le meilleur ciblage des quotas gratuits ex-ante constitue un excellent moyen d' éviter le recours, ex-post , au facteur de correction transsectoriel 29 ( * ) , dont l'utilisation est économiquement inefficace puisqu'elle met à contribution l'ensemble des installations, quelle que soit leur exposition réelle à un risque de fuites de carbone.
c) Des ajustements complémentaires à réaliser pour stabiliser le prix de la tonne de CO2 et éviter une envolée incontrôlée des prix de l'énergie
Les rapporteurs jugent pertinent le renforcement des règles de la réserve de stabilité de marché , pour garantir une plus grande visibilité aux acteurs économiques et crédibiliser l'augmentation du prix de la tonne de CO 2 .
Ces réformes s'inscrivent dans la droite ligne de la précédente révision de 2018 , qui avait instauré la réserve de stabilité de marché dans un contexte de prix très bas de la tonne de CO 2 . Les propositions visent ainsi essentiellement à empêcher la constitution de surplus sur le marché - par une augmentation du nombre de quotas placés en réserve en cas de dépassement d'un certain seuil de quotas en circulation - et à donner plus de visibilité aux acteurs en cas d'activation de la réserve pour résorber ce surplus - par une application plus progressive de la mise en réserve (voir supra ).
Les rapporteurs constatent toutefois que la réforme proposée n'apporte pas réellement de réponse à l'envolée constatée du cours du CO 2 sur le SEQE-UE, qui a frôlé en février dernier les 100 euros/tonne, à un niveau largement supérieur à son niveau structurel actuel, estimé par de nombreuses analyses à environ 40 euros.
L'augmentation du prix du carbone est le signe que les difficultés structurelles rencontrées par le SEQE-UE lors de la dernière décennie sont pour partie résorbés : le système est enfin sorti d'une période où le prix de marché était manifestement trop bas pour accélérer la décarbonation des secteurs couverts.
Mais une hausse trop brutale du coût du CO 2 , sans lien direct avec l'évolution des fondamentaux du marché, serait également problématique : la transition bas-carbone ne pourra être réussie qu'à condition d'offrir suffisamment de visibilité aux acteurs économiques. Stabiliser le prix du carbone s'avère d'autant plus nécessaire dans un contexte d'envolée des prix de l'énergie , consécutive notamment au déclenchement de la guerre russo-ukrainienne.
Des ajustements complémentaires pourraient donc être apportés pour stabiliser le prix du carbone sur le SEQE-UE :
- la proposition, portée de longue date par la France, d'instaurer un corridor de prix - composé d'un prix plancher et d'un prix plafond - pourrait utilement être replacée au coeur du débat européen ;
- alternativement, il pourrait être prévu que des quotas soient prélevés de la réserve, en cas d'augmentation importante du prix moyen d'allocation (par exemple, si pendant plus de six mois consécutifs le prix moyen des quotas sur le SEQE-UE est supérieur à deux fois leur prix moyen au cours des deux années précédentes). Ce mécanisme serait analogue à celui proposé par la Commission européenne pour la réserve de stabilité de marché spécifique au SEQE- bis applicable au transport routier et au bâtiment.
Recommandation n° 1 : dans un contexte d'envolée des coûts du CO 2 et de l'énergie, renforcer les outils de stabilisation du prix du carbone sur le SEQE-UE par l'instauration d'un corridor de prix sur le marché ou la possibilité de prélever des quotas de la réserve en cas d'augmentation importante du prix moyen d'allocation.
3. SEQE-UE dans les transports maritimes et aériens : des modifications bienvenues, méritant d'être approfondies
a) Une extension opportune du SEQE-UE au transport maritime, devant servir de levier à une régulation internationale sous l'égide de l'OMI
La commission porte un regard favorable à l' extension proposée du système d'échange des quotas d'émission au transport maritime , qui permettra d'accompagner ce secteur dans la transition décarbonée de ses activités.
Elle note avec intérêt l'interaction de cette réforme avec la refonte de la directive sur la taxation de l'énergie - qui mettra fin aux exonérations dont bénéficie le pétrole lourd utilisé par le transport maritime - et avec la proposition de règlement sur les carburants durables pour le maritime fixant des objectifs de baisse de l'intensité carbone des carburants maritimes de 2 % en 2025 pour atteindre 75 % en 2050 par rapport à 2020, trajectoire qui pourrait être, de l'avis des rapporteurs, renforcée . Le SEQE-UE constituera un atout majeur à l'accélération de cette incorporation , en donnant un signal prix à même de réduire la différence de prix entre les carburants alternatifs et les carburants maritimes traditionnels.
Par ailleurs, l' intégration de 50 % des émissions des trajets extra-UE au système d'échange de quotas d'émission constitue une avancée pertinente au regard du poids croissant des émissions internationales dans l'empreinte carbone du secteur.
Il convient toutefois de se rappeler de l' expérience de l'extension du SEQE-UE au transport aérien . En 2012, l'Union européenne avait souhaité intégrer les vols extra-européens au système de quotas, avant de devoir reculer quelques mois plus tard face à la pression diplomatique d'États tiers. Cette décision - dite « stop the clock » - avait conduit aux négociations, sous l'autorité de l'OACI, ayant abouti à la mise en place du mécanisme CORSIA.
L'Union européenne devra donc tenir compte des réactions que pourraient provoquer son projet d'intégration des émissions internationales du transport maritime au système d'échange de quotas .
Comme le transport aérien, le transport maritime est un secteur par essence international : l'extension du SEQE-UE doit donc être perçue comme un levier de négociation en vue d'aboutir à une régulation internationale ambitieuse sous l'égide de l'Organisation maritime internationale (OMI).
Recommandation n° 2 : faire de l'intégration partielle des émissions des trajets maritimes extra-européens au système d'échange de quotas d'émission un levier de négociation en vue d'aboutir à une régulation ambitieuse sous l'égide de l'Organisation maritime internationale (OMI).
b) Fin des quotas gratuits dans le transport aérien : une évolution opportune, qui n'apporte toutefois pas de réponse à la problématique des émissions internationales du secteur
(1) Une réforme répondant à la volonté du législateur national d'accélérer le report modal vers le train
Les rapporteurs constatent également que la proposition de suppression progressive d'ici 2027 des quotas gratuits dont bénéficie le transport aérien répond à la volonté de favoriser le report modal vers le train : comme l'a montré le rapport de la Cour des comptes européenne précédemment cité, le système dérogatoire appliqué à l'aérien offre à ce mode de transport un avantage comparatif freinant le développement des offres ferroviaires à l'échelle européenne , a fortiori puisque le transport ferroviaire majoritairement électrifié s'acquitte d'une tarification carbone indirecte en s'approvisionnant en électricité intégralement couverte par le SEQE-UE.
Couplée avec la proposition de refonte de la directive sur la taxation de l'énergie qui mettra fin aux exonérations dont bénéficie le kérosène pour les vols intra-européens et avec la proposition de règlement sur l'incorporation de biocarburants dans le transport aérien, la suppression progressive des quotas d'ici 2027 répond à la volonté législative exprimée par l'article 142 de la loi « Climat et résilience » 30 ( * ) , prévoyant l'instauration d'une tarification carbone appropriée du secteur en privilégiant sa mise en place au niveau européen .
La commission souligne que ces propositions pourraient être utilement complétées par des mesures de lutte contre la vente à perte des billets d'avion, conformément à la volonté exprimée par l'article 144 de la loi « Climat et résilience », introduit à l'initiative du Sénat. Une évolution du règlement européen du 24 septembre 2008 31 ( * ) - qui pose le principe d'une liberté tarifaire des compagnies aériennes, conduisant certaines d'entre elles à proposer des tarifs très bas ne couvrant pas entièrement le coût des vols et ne reflétant pas les externalités négatives engendrées par le trafic aérien - serait particulièrement bienvenue en ce qu'elle permettrait de fixer des prix planchers sur les billets d'avion pour lutter contre ce « dumping » social et environnemental.
Recommandation n° 3 : Permettre de fixer des prix planchers sur les billets d'avion afin de lutter contre le dumping social et environnemental de certaines compagnies et d'accélérer le report modal vers le train, conformément à la volonté législative exprimée par l'article 144 de la loi « Climat et résilience ».
(2) Fuites de carbone : des risques semblant pour l'heure non fondés, devant toutefois être évalués à l'avenir
Plusieurs entités auditionnées ont avancé que ces propositions, cumulées, exposaient le transport aérien européen à un risque de fuites de trafic - et donc de fuites de carbone - des hubs du continent vers les hubs des pays non européens (Londres, Istanbul, Dubaï, voire Addis-Abeba ou Casablanca).
Comme l'a en effet rappelé la direction générale de l'aviation civile, « un vol Marseille / Shanghai qui transite par Paris-CDG ou Amsterdam-Schiphol sera taxé sur sa partie intra-européenne alors qu'il sera exempté de toute taxe s'il transite par les aéroports d'Istanbul ou de Dubaï » : le différentiel de compétitivité découlant des différentes réglementations environnementales pourrait donc, théoriquement, détourner les Européens de leurs hubs au profit des hubs extra-européens .
Les rapporteurs invitent donc la Commission européenne à étudier l'effet conjugué des mesures du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » en matière de fuites de carbone et, dans l'éventualité où ces risques de fuites viendraient à se réaliser, à mobiliser, à l'avenir, des mesures de protection adéquates et proportionnées , s'appuyant par exemple sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.
Néanmoins, selon une récente étude de l'organisation non gouvernementale « Transport & Environnement » 32 ( * ) , publiée en janvier 2022, le cumul des propositions du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » ne conduirait pas à des phénomènes de fuites de carbone , y compris pour les vols en direction de l'est et du sud-est asiatique, réputés plus exposés.
L'étude de « Transport & Environnement » conclut ainsi à l'absence d'avantage économique d'un transit via les hubs extra-européens , les surcoûts en carburant et en taxations aéroportuaires surpassant le gain économique tiré de l'évitement de la norme européenne. La perte de temps associée à ce transit limite encore plus l'intérêt d'une telle stratégie de contournement.
Cela vaut pour les hubs orientaux d'Istanbul ou de Dubaï . Quant au hub de Londres , s'il est théoriquement susceptible d'attirer les vols de transit européens en raison de sa proximité géographique des grands hubs européens de Paris, d'Amsterdam et de Francfort, la mise en place d'une politique britannique de tarification carbone proche du niveau pratiqué en Europe réduit en pratique ce risque.
Recommandation n° 4 : étudier l'effet conjugué des mesures du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » en matière de fuites de carbone dans le transport aérien et, dans l'éventualité où ces risques de fuites viendraient à se réaliser, mobiliser, à l'avenir, des mesures de protection appropriées et proportionnées, s'appuyant par exemple sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières .
(3) Un angle mort : les émissions internationales du transport aérien
Les rapporteurs constatent que les mesures du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » n'offriront un cadre de régulation que pour les émissions des vols intra-UE .
Pour cause, la révision de la directive sur la taxation de l'énergie ne conduira à la fin des exonérations dont bénéficie le kérosène que pour ces trajets intérieurs . Quant à la fin des quotas gratuits au titre du SEQE, elle contribuera à imposer une tarification du carbone pour les seuls vols intra-UE , les vols internationaux ayant été exclus du système suite à la décision « stop the clock » de 2013.
Les trajets internationaux, hors-UE, ne seront régis que par le mécanisme CORSIA, particulièrement peu ambitieux car les compagnies aériennes des États participants ne seront contraintes d'acheter des crédits de compensation carbone que pour les émissions supérieures au niveau enregistré en 2019. CORSIA ne commencera donc à être opérant qu'à la date où le trafic aura retrouvé son niveau d'avant-crise sanitaire, au mieux en 2024. Par ailleurs, le prix des crédits de compensation associés au CORSIA devrait être particulièrement faible (pour l'heure inférieur à 10 euros/tonne de CO 2 ), en tout état de cause inférieur aux prix désormais pratiqués sur le SEQE-UE.
Recommandation n° 5 : renforcer la régulation environnementale des trajets aériens internationaux pour compléter le mécanisme CORSIA, particulièrement peu ambitieux et, pour l'heure, inopérant.
4. Fléchage des recettes du SEQE-UE vers le financement de la transition climatique : une tendance positive mais probablement insuffisante au regard des besoins
a) Une volonté politique de mieux flécher les recettes du SEQE vers la transition, devant être saluée
Le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » traduit une volonté politique de mieux flécher les recettes du système d'échange de quotas vers la transition climatique , initiative que la commission ne peut que saluer.
Elle porte ainsi un regard favorable sur la proposition de la Commission européenne, tendant à ce que les États membres consacrent l'ensemble des recettes issues du SEQE-UE à des dépenses associées à leurs politiques climatiques, suivant le modèle mis en oeuvre par la France , où le produit de la mise aux enchères des quotas vient financer le plan de rénovation thermique des logements dans le cadre du programme « Habiter Mieux » de l'Agence nationale de l'habitat (Anah).
Cette proposition est d'autant plus pertinente que les recettes du SEQE-UE devraient augmenter au cours de la décennie , de 20 milliards d'euros annuellement, pour atteindre 38 à 52 milliards d'euros en 2030 33 ( * ) , sous l'effet conjugué de l'extinction progressive des quotas gratuits, associée à l'augmentation du prix de la tonne de CO 2 , qui surpassera la réduction progressive de l'assiette (baisse des émissions de gaz à effet de serre).
Dans le même ordre d'idée, l' accroissement des moyens du Fonds pour l'innovation - qui devraient être doublés par la réforme du SEQE-UE et la mise en place d'un SEQE- bis - permettra de stimuler la R&D climatique du continent .
Par ailleurs, le Fonds social pour le climat pourrait permettre de dégager 144 milliards d'euros sur 7 ans (soit environ 20 millions d'euros par an en moyenne), en tenant compte du co-financement à parts égales par les contributions des États membres.
En dehors du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », des moyens spécifiques ont par ailleurs été mobilisés dans le contexte de la crise sanitaire , principalement via le Next Generation EU , plan de relance européen doté de 750 milliards d'euros . Au sein de ce plan de relance, la « Facilité pour la reprise et la résilience » doit contribuer à financer la transition écologique ; le « Fonds pour une transition juste », instrument financier relevant de la politique de cohésion, doté de 17,5 milliards d'euros pour la période 2021-2027 (soit près de 3 milliards d'euros par an en moyenne), doit soutenir les territoires confrontés à de graves difficultés socio-économiques résultant de la transition vers la neutralité climatique.
Les rapporteurs notent par ailleurs la volonté de mobiliser les financements privés par la mise en place d'une taxonomie verte , système de classification visant à distinguer de façon transparente les investissements verts des autres investissements.
b) L'absence de stratégie globale de financement et de réflexion sur l'adaptation des règles budgétaires encadrant les finances publiques des États membres
Si on ne peut ainsi que constater la multiplication des outils mobilisés - fléchage des revenus du SEQE-UE, fonds social pour le climat, fonds d'innovation, facilité pour la reprise et la résilience, fonds pour la transition juste, taxonomie européenne -, on peut s'interroger sur l'adéquation des moyens au niveau d'investissement particulièrement élevé requis pour atteindre les objectifs à l'horizon 2030 puis la neutralité carbone à l'horizon 2050.
Source : I4CE, Panorama des financements climat, édition 2021.
En France, comme l'illustrent notamment les travaux menés par I4CE. De 2024 à 2028, ce déficit d'investissements doublera (voir schéma ci-dessus).
Les rapporteurs invitent donc la Commission européenne à présenter une stratégie globale de financement adaptée à ces enjeux et, le cas échéant, à envisager le regroupement des différents fonds qui y contribuent .
Recommandation n° 6 : Élaborer une stratégie européenne globale de financement à la hauteur des besoins et envisager, le cas échéant, le regroupement des différents fonds qui contribuent à l'atteinte des objectifs climatiques du continent.
Il est toutefois certain que les outils européens, et a fortiori , les recettes issues des systèmes d'échange de quotas d'émission - sur lesquels se focalise le présent rapport - n'ont pas vocation, seuls, à combler le déficit de financements constaté .
Moins que la problématique des financements européens de la transition climatique, c'est donc bien les règles européennes encadrant les finances publiques des États membres - nommément celles du pacte de stabilité et de croissance 34 ( * ) - qui constituent l'angle-mort principal du paquet « Ajustement à l'objectif 55 ».
À cet égard, pour encourager les États membres à mobiliser les moyens budgétaires en direction de la décarbonation de l'économie européenne, une adaptation des règles du pacte de stabilité et de croissance semble aujourd'hui inévitable.
Recommandation n° 7 : adapter les règles du pacte de stabilité et de croissance pour encourager les États membres à mobiliser les moyens budgétaires en direction de la décarbonation de l'économie européenne.
Plus spécifiquement, des moyens supplémentaires devront être alloués à l'accompagnement des plus fragiles , notamment en cas de maintien de la proposition de la Commission européenne de création d'un système d'échange de quotas d'émission pour les secteurs du bâtiment et du transport (voir infra ).
* 29 Pour rappel, ce facteur de correction peut être appliqué ex-post afin de réduire, dans une même proportion et quel que soit le secteur, les quotas alloués à titre gratuit, dans l'hypothèse où la demande de quotas gratuits excèderait le montant total de quotas disponibles pour l'allocation gratuite.
* 30 Loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience.
* 31 Règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.
* 32 Transport and Environment, “Assessment of carbon leakage potential for European aviation Direct flights stopping over in non-EU airports”, janvier 2022.
* 33 Étude d'impact de la Commission européenne.
* 34 Le pacte de stabilité et de croissance est un ensemble de règles pour la coordination des politiques budgétaires nationales au sein de l'Union européenne. Il vise notamment à ce que le déficit budgétaire des États membres ou le niveau de leur dette publique ne dépassent pas respectivement 3 % et 60 % du PIB.