B. UNE POLITIQUE PATRIMONIALE POINTILLISTE
Sur ces fondements, de nombreuses initiatives ont été prises et se sont accumulées au cours du temps, formant une véritable politique patrimoniale européenne, mobilisant des instruments divers et épars.
1. Une longue gestation
Le premier Conseil formel des ministres de la culture se tînt le 22 juin 1984, sous la présidence de Jack Lang. En 1985 fut lancé le programme des « capitales européennes de la culture », moteur en matière de patrimoine et d'attractivité culturelle 9 ( * ) .
Le premier programme d'action communautaire spécifique dans le domaine du patrimoine culturel fut le programme RAPHAEL, établi officiellement par la décision 10 ( * ) du 13 octobre 1997 du Parlement européen et du Conseil, pour la période allant du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2000. Les objectifs spécifiques du programme consistaient à :
- encourager la conservation et la restauration des éléments du patrimoine culturel qui présentent une importance européenne, en contribuant à leur valorisation et à leur rayonnement ;
- encourager le développement de la coopération transnationale entre les institutions et/ou les opérateurs du patrimoine culturel, afin de contribuer à la mise en commun du savoir-faire et des meilleures pratiques ;
- améliorer l'accès au patrimoine et encourager la participation active du grand public, et notamment des enfants, des jeunes, des personnes défavorisées ainsi que des personnes vivant dans les régions périphériques ou rurales.
Le programme disposait d'une enveloppe financière de 30 millions d'ECU pour la période concernée. Il était ouvert à la participation des pays associés d'Europe centrale et orientale, de Chypre, de Malte et des autres pays tiers ayant conclu des accords de coopération avec l'UE comportant des clauses culturelles.
Le premier programme-cadre pour la culture, en application du Traité de Maastricht, vit le jour le 1 er janvier 2000 et fut intitulé « Culture 2000 ».
Depuis lors, tous les quatre ans, les États membres élaborent un programme de travail en faveur de la culture. Ce programme définit les thèmes prioritaires devant faire l'objet d'une « méthode ouverte de coordination » (MOC), cadre principal de coopération culturelle européenne offert par la Commission européenne aux États membres dont l'objectif est de faciliter « la compréhension commune des problèmes et l'élaboration d'un consensus sur les solutions et leur mise en oeuvre concrète ». Cela conduit à l'organisation de réunions, de conférences, ou d'études par plusieurs groupes d'experts issus de plusieurs États membres. Il faut noter que ce programme de travail pour la période 2015-2018 comptait déjà le patrimoine culturel parmi ses quatre grands axes à développer.
2. Le label du patrimoine européen : une belle histoire qui n'en est qu'à ses débuts
a) Une initiative intergouvernementale communautarisée
Initiative française au départ, surgie des conclusions des rencontres pour l'Europe de la culture, qui réunirent à Paris, les 2 et 3 mai 2005, quelque 800 personnalités et acteurs européens de la culture, la création du label du patrimoine européen fut portée au niveau européen par Renaud Donnedieu de Vabres, alors ministre de la culture et de la communication, puis reçut très vite un fort soutien de l'Espagne et de la Grèce. En avril 2006, lors d'une réunion informelle à l'invitation de leur collègue espagnole, les ministres de la culture européens réunis à Grenade lancent l'initiative gouvernementale. Le 20 novembre 2008, sous présidence française, le Conseil de l'UE adopte des conclusions 11 ( * ) qui appelaient à transformer le label intergouvernemental du patrimoine européen, en une action de l'Union européenne.
Une décision du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 12 ( * ) établit une action de l'Union européenne pour le label du patrimoine européen, désormais communautarisé et ouvert à tous les États membres.
Ouvert à tous types de patrimoine, à condition qu'il soit emblématique de l'histoire longue de la construction européenne, le label intergouvernemental a été décerné à 68 sites dans 19 pays européens.
Le label décerné par l'Union européenne en a gardé l'orientation initiale : les sites, choisis tous les deux ans par un jury indépendant, à l'issue d'une sélection nationale, à raison d'un seul site par pays, doivent être témoins de l'héritage européen et choisis pour leur valeur symbolique , le rôle qu'ils ont joué dans l'histoire européenne et les activités qu'ils proposent, afin de rapprocher les Européens de leur histoire commune, de l'Union européenne et de ses valeurs démocratiques .
À ce jour, 48 sites européens ont été labellisés 13 ( * ) par l'UE dont 5 français : Cluny (Bourgogne), la maison de Robert Schuman (Lorraine), le quartier européen de Strasbourg (Alsace), l'ancien camp de concentration de Natzweiler et ses camps annexes (France-Allemagne), le lieu de Mémoire au Chambon-sur-Lignon (Haute-Loire).
Collège des Bernardins
b) Un bilan et des comparaisons qui font apparaître des lacunes
Au total, près de dix ans après, il revient à la présidence française actuelle de tirer un premier bilan, encourageant, de la mise en oeuvre de cette initiative, qui suscite beaucoup d'enthousiasme et fédère beaucoup d'énergies mais reste limitée dans les moyens qu'elle mobilise comme dans ses conséquences concrètes pour les sites. Elle concerne des lieux de mémoire de la construction européenne ou des valeurs qu'elle incarne, dont elle reconnaît la valeur patrimoniale, mais laisse de côté des pans entiers pourtant représentatifs du patrimoine européen.
La très grande compétence et l'engagement important des experts qui sont mobilisés par le processus de sélection tant au niveau européen qu'au niveau national et que le label permet de mettre en réseau avec les gestionnaires des sites retenus ne sont évidemment pas en cause. L'explication semble plutôt tenir aux critères très restrictifs : maximum un site par pays par année de sélection, avec une sélection tous les deux ans. Ce label est limité aux pays membres, contrairement au label intergouvernemental. Or il pourrait prendre tout son sens pour des sites européens de pays ayant une perspective de rapprochement avec l'UE. Par ailleurs, trois pays de l'UE ne comptent encore aucun site couvert par ce label, en dépit des efforts du jury pour atteindre une répartition géographique équitable.
Enfin, comme l'a relevé la Cour des comptes européenne, l'octroi de ce label ne donne droit à aucune aide financière, seulement à une communication sur le site, même si le fait d'avoir obtenu le label est souvent pris en compte pour l'obtention d'autres sources de financements. Mais ce n'est pas nécessairement lié.
L'Unesco et la Liste du patrimoine mondial, bien connue et très ouverte au patrimoine immatériel, offrent des comparaisons inspirantes, même si le concept et les modalités de ce label sont bien différents. Le rôle du centre du patrimoine mondial, coordinateur des initiatives nationales surgies des territoires, doit être souligné.
Quant au Conseil de l'Europe, il convient de relever, parmi les nombreuses initiatives qu'il a prises, le rôle fédérateur de l'institut des itinéraires culturels européens, qui accompagne et aide les projets labellisés, et qu'a valorisé l'accord partiel élargi sur les itinéraires culturels du Conseil de l'Europe du 20 décembre 2013 14 ( * ) .
Depuis le 20 mai 2021, cinq nouveaux itinéraires sont certifiés itinéraires culturels du Conseil de l'Europe, dont deux concernent la France, la route Alvar Aalto-Architecture et design du XX e siècle et la route européenne d'Artagnan, ce qui porte à 32 le nombre total de ces itinéraires sur le territoire français sur les 45 existants.
La certification, par le Conseil de l'Europe, de ces itinéraires touristiques et culturels, inaugurés par les chemins de Saint-Jacques de Compostelle en 1987, ont un impact sur le développement des territoires traversés, qui sont à 90 % ruraux.
Il y a, entre ces différents labels, des complémentarités et des spécificités qui nécessitent sans doute de les relier davantage, de voir plus grand et d'élargir les perspectives du label européen.
3. L'élan prometteur de l'année européenne du patrimoine culturel en 2018
L'Année européenne du patrimoine 2018 a rassemblé 12,8 millions de participants dans 23 000 événements (dont plus de 1 500 officiellement labellisés en France). Des plus petits villages aux villes les plus grandes, ils ont témoigné de l'attachement des Européens à leur patrimoine culturel.
La qualité de la coopération entre les nombreux et divers acteurs du patrimoine fut exemplaire : les 28 États membres y ont participé, de même que 9 pays non membres de l'UE, 38 organisations actives dans le domaine du patrimoine et 19 services de la Commission européenne ont travaillé main dans la main. Il faut souligner les progrès réalisés grâce à cette Année, dans la coordination des réseaux professionnels, par exemple le groupe d'experts pour le patrimoine culturel.
Un cadre européen d'action en faveur du patrimoine culturel a été élaboré à cette occasion pour forger un référentiel commun.
Les résultats attestés par les publics des manifestations proposées ont confirmé ceux d'une étude publiée par Eurostat en décembre 2017 posant la question : « comment les Européens perçoivent-ils leur patrimoine culturel ? ». Les chiffres sont édifiants : 84 % des citoyens interrogés convenaient de l'importance du patrimoine, 88 % estimaient que le patrimoine culturel devait être enseigné dans les écoles et 51 % des Européens se disaient personnellement impliqués dans le domaine du patrimoine culturel. Enfin, 68 % des Européens interrogés reconnaissaient que le patrimoine pouvait influer sur leur choix de destination de vacances.
C'était avant la crise sanitaire, bien sûr, qui a considérablement freiné l'élan de cette année exceptionnelle : la fréquentation des sites, mais aussi leur entretien et les échanges professionnels en ont sévèrement pâti. L'élan n'a pas été brisé, mais il doit être stimulé de nouveau, avec une force redoublée.
D'autant que la demande de qualité et de proximité augmente. En effet, la crise sanitaire a aussi nourri un mouvement de retour vers les territoires et d'attention au patrimoine, à tous les patrimoines, y compris le patrimoine paysager, et le patrimoine que l'on dit vernaculaire, pour ne pas le qualifier de « petit » ou ajouter « de proximité ».
4. La diversité des sources de financements reste peu lisible
a) Des programmes de la DG EAC de plus en plus structurés
La direction générale de l'éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture (DG EAC) s'appuie, pour mener ses actions en faveur du patrimoine sur divers instruments financiers.
Le programme « Europe Créative » ne s'adresse pas qu'aux « industries » créatives et culturelles, il finance aussi des actions en faveur du patrimoine, même s'il n'intervient pas directement sur la restauration du patrimoine, et son budget est en très forte progression : il est doté de 2 442 milliards d'euros pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027, en augmentation de 63 % par rapport au programme 2014-2020.
Le volet culture représente au moins 33 % de ce total et le volet transsectoriel jusqu'à 9 %.
Il faut y ajouter le programme Erasmus + qui renforce les compétences et l'employabilité par l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport. Les principales possibilités de financement pour le secteur du patrimoine culturel relèvent de l'action clé n° 2 du programme Erasmus + intitulée « coopération en faveur de l'innovation et de l'échange de bonnes pratiques ».
Le programme intervient dans les domaines suivants :
- partenariats stratégiques ;
- renforcement des capacités dans le domaine de l'enseignement supérieur ;
- projets de renforcement des capacités dans le domaine de la jeunesse ;
- alliances de la connaissance ;
- alliances pour les compétences sectorielles.
Au cours de l'Année européenne du patrimoine culturel, Erasmus + a octroyé près de 92 millions d'euros à 965 projets de coopération et de mobilité portant sur le patrimoine culturel.
Par ailleurs, l'UE soutient la recherche sur le patrimoine par l'intermédiaire de ses programmes de recherche. Horizon 2020, le programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation, était doté d'un budget de 80 milliards d'euros sur la période 2014-2020. Les trois piliers du programme de soutien à la recherche sur le patrimoine sont les suivants :
- excellence scientifique ;
- primauté industrielle ;
- problématiques sociétales.
Le nouveau programme-cadre pour la recherche et l'innovation s'intituler Horizon Europe. La promotion du patrimoine culturel relève du pôle 2 du pilier 2 « Culture, créativité et société inclusive ».
Les activités de recherche et d'innovation de ce pôle viseront notamment à améliorer la protection, la valorisation, la conservation et l'efficacité de la restauration du patrimoine culturel européen.
En outre, le programme « L'Europe pour les citoyens » vise à mieux faire connaître l'UE, son histoire et sa diversité. Il encourage également les citoyens à participer aux processus démocratiques au niveau de l'UE.
Une partie importante du programme est axée sur le travail de mémoire, en lien avec le patrimoine et l'histoire.
Les projets de jumelages entre collectivités territoriales englobent également des activités liées au patrimoine, ainsi que la promotion de la participation et de l'engagement civiques au niveau de l'UE.
b) Une contribution très importante mais dispersée des fonds régionaux
Le FEDER (Fonds européen de développement régional) peut contribuer au financement de tout projet visant à « préserver et protéger l'environnement... en conservant, protégeant, favorisant et développant le patrimoine naturel et culturel ». Le FEDER a aidé à la restauration de la Baie du mont Saint Michel par exemple.
Les dépenses en faveur de la culture représenteraient, pour la période de programmation 2014-2020, environ 4,7 milliards d'euros, soit 2,3 % du total du FEDER, selon la Cour des comptes européenne, dans un rapport spécial d'audit d'août 2020 intitulé « Les investissements de l'UE dans les sites culturels gagneraient à être mieux ciblés et coordonnés » 15 ( * ) . Elle relevait que l'exercice de cartographie des fonds de l'UE disponibles pour les actions dans le domaine culturel, auquel s'était livré la Commission, « n'était pas exhaustif » et « n'a pas permis de recueillir des données détaillées et actualisées sur les montants des financements alloués et dépensés par l'UE en faveur du patrimoine (...) ». Et d'ajouter, « il n'existe à ce jour, au niveau de l'UE, aucun cadre obligatoire pour la collecte de données et l'établissement de rapports sur la culture ou sur les sites culturels ».
Concernant période 2010-2017, la Cour des comptes européennes a constaté que les montants investis au titre du FEDER dans les sites culturels se sont élevés à quelque 750 millions d'euros par an. Ils représentaient plus de 25 % de tous les investissements publics culturels dans environ un tiers des États membres et plus de 50 % au Portugal et en Grèce 16 ( * ) .
Toutefois, la Cour des Comptes européenne relève que « les investissements dans les sites culturels ne sont pas considérés comme une priorité du FEDER ». En effet, celui-ci soutient un autre objectif du traité, qui est la cohésion sociale, économique et territoriale. Même si le patrimoine contribue à cette cohésion, la Commission, pour sa part, tend à renvoyer à la compétence des États membres.
En France, ce sont les régions qui sont chargées de la gestion de ces fonds. Elles déploient des efforts importants et croissants pour accompagner les projets patrimoniaux à ce titre. Les appels d'offres nécessitent souvent une expertise et une ingénierie complexes que peuvent apporter les élus et les collectivités, mais aussi des structures dédiées, notamment associatives, comme les Relais Culture Europe, via des conventionnements avec les collectivités et les opérateurs, comme c'est le cas, par exemple, dans la région Normandie.
Depuis peu, la Commission européenne vient de mettre en ligne un guide interactif de financement, dénommé CulturEU 17 ( * ) , destiné à aider et à inspirer les secteurs de la culture et de la création dans la recherche des principales possibilités de financement de l'UE. Malheureusement ce guide n'est disponible à ce jour qu'en anglais. Les services de la Commission ont assuré aux rapporteurs qu'une traduction était en cours. Pour l'instant n'est proposée qu'une traduction automatique, page à page. Il importe qu'il soit traduit intégralement en français pendant la présidence française. Il reste que le montant des fonds disponibles au titre du FEDER n'y est mentionné que globalement.
Pour sa part, le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural) soutient « les études et les investissements liés à l'entretien, à la restauration et à la réhabilitation du patrimoine culturel et naturel des villages, des paysages ruraux et des sites à haute valeur naturelle ».
Compte tenu des difficultés de la profession agricole, qui concentre naturellement l'essentiel des interventions, c'est l'axe « Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale » ( LEADER) , de ce fonds, qui offre le plus d'opportunités pour soutenir des actions patrimoniales. La sélection des opérations est confiée dans certaines régions, au plus près du terrain, à des groupes d'action locale, constitués d'acteurs publics et privés d'un bassin de vie. Malgré leur montant parfois modeste, les financements LEADER constituent néanmoins un outil important permettant de concrétiser des projets de dimension locale en milieu rural .
Des projets de coopération transfrontalière entre partenaires de différentes collectivités européennes sont aussi possibles dans le cadre du programme de coopération territoriale INTERREG.
Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) finance quant à lui des projets de développement, mis en oeuvre par des acteurs locaux, visant à promouvoir le patrimoine, notamment maritime, dans les zones de pêche.
Le Fonds social européen FSE+ est le principal dispositif européen de soutien à l'emploi. Il intervient pour aider les personnes à trouver des emplois de meilleure qualité et pour offrir des perspectives professionnelles plus équitables à tous les citoyens de l'UE ; il peut également être utilisé pour favoriser la formation à la restauration du patrimoine.
Enfin, le programme LIFE, consacré à la lutte contre le changement climatique, doté d'un budget total de 5,4 milliards d'euros pour la période 2021-2027, peut également financer des actions en faveur du patrimoine culturel et naturel, ainsi que le programme Connecting EU, via les bourses pour le projet de numérisation du patrimoine Europeana, et le programme InvestEU.
Cette liste des principaux fonds européens utilisés pour le patrimoine est loin d'être exhaustive, le guide en ligne précité pouvant utilement permettre de la compléter.
De grands efforts sont encore souhaitables pour faire renaître « l'approche intégrée » du patrimoine appelée de ses voeux par la Commission dès 2014 et ranimer l'élan constaté lors de l'Année européenne du patrimoine, dans le cadre de l'actuel programme de travail de la Commission, et en s'appuyant sur les collectivités territoriales et les élus.
De fait, la place de la culture au sein de la politique de cohésion s'est réduite depuis une quinzaine d'années , et plus particulièrement sur la période 2014-2020. En effet, les programmes européens ont vu sur cette période leurs objectifs s'aligner sur ceux de la stratégie Europe 2020 18 ( * ) , au sein de laquelle la culture occupe une place secondaire.
* 9 Des évaluations de ce programme ont montré, selon la Commission européenne, que chaque euro dépensé en rapportait jusqu'à 8. Ce programme a aussi permis à certaines villes lauréates d'axer durablement leur développement sur le patrimoine et le tourisme. Les villes de Kaunas en Lituanie, Esch-sur-Alzette au Luxembourg et Novi-Sad en Serbie sont les trois capitales européennes de la culture en 2022.
* 10 Décision n°2228/97/CE
* 11 JO C 319 du 13.12.2008, p.11-12
* 12 Décision n° 1194/2011/UE
* 13 Cf. liste en annexe
* 14 CM(2013)148-addfinal
* 15 L'audit portait sur les travaux de la Commission et sur 27 projets dans sept États membres.
* 16 Source : Cour des comptes européenne, sur la base de données fournie par Eurostat, rapport précité, p. 26
* 17 https://culture.ec.europa.eu/funding/cultureu-funding-guide
* 18 Europe 2020, qui a succédé à la stratégie de Lisbonne-Göteborg, est une « stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive » adoptée par le Conseil européen du 17 juin 2010.