Évolution et paupérisation d'une partie des Français

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mardi 14 septembre 2021, sous la présidence de Mme Annie Le Houerou, la mission d'information sur l'évolution et la lutte contre la précarisation et la paupérisation d'une partie des Français a procédé à l'examen du rapport.

Mme Annie Le Houerou , présidente . - Mes chers collègues, nous arrivons au terme des travaux de notre mission d'information sur l'évolution et la lutte contre la précarisation et la paupérisation d'une partie des Français, constituée le 26 janvier dernier sur l'initiative du groupe Les Républicains.

Même si, en raison du calendrier parlementaire et électoral, nos travaux ont été menés sur un rythme saccadé, ils ont été riches.

Ils ont été riches en quantité : au cours de nos 22 réunions en plénière, nous avons entendu 56 intervenants pendant 27 heures ; lors des 24 auditions de notre rapporteur, ouvertes aux membres de la mission d'information, quelque 68 intervenants ont été entendus durant 34 heures.

Nos travaux ont également été riches en qualité : par la diversité des profils des personnes entendues et des éléments recueillis, ils nous ont permis d'appréhender la complexité et les multiples enjeux qui se recoupent dans les notions de précarisation et de paupérisation.

Bien que le contexte sanitaire ne nous ait pas permis d'organiser de déplacement physique, nous avons pu, au travers de demi-journées thématiques en visioconférence, découvrir des expériences de terrain en Alsace et en Bretagne, comme les expériences de deux pays étrangers, la Finlande et le Royaume-Uni.

Enfin, nos travaux se sont, depuis l'origine, déroulés dans une ambiance de travail empreinte de respect, voire de convivialité, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.

Le sujet que nous avions à traiter est vaste et concerne les élus que nous sommes et la société tout entière. Il soulève inévitablement des débats : les propositions de solutions et les approches globales du problème, crucial pour nos concitoyens directement touchés, pour la cohésion sociale de notre pays comme pour la confiance retrouvée en nos politiques, divergent selon nos convictions, et c'est bien logique. Pour autant, chacun a pu écouter les intervenants, les interroger, s'exprimer et en tirer ses propres conclusions, qui nourriront les réflexions de tous, quelles que soient nos appartenances politiques.

Je vais à présent donner la parole à notre rapporteur, Mme Frédérique Puissat, afin qu'elle nous présente son projet de rapport, qui est à la disposition de chacun d'entre nous depuis jeudi dernier. J'ouvrirai ensuite le débat, puis notre mission d'information se prononcera sur la publication du rapport.

Je vous rappelle qu'il est possible aux groupes qui le souhaitent de me faire parvenir, via le secrétariat de la mission d'information, une contribution afin d'exprimer leur position, qui sera annexée au rapport.

Mme Frédérique Puissat , rapporteur . - Madame la présidente, mes chers collègues, j'ai moi aussi apprécié les conditions dans lesquelles nous avons conduit nos travaux. Nous avons rencontré de nombreux acteurs et essayé d'appréhender sous leurs divers aspects - ils sont nombreux - les phénomènes de précarisation et de paupérisation d'une partie des Français.

Comme vous le savez, nous avons choisi d'orienter nos travaux « à hauteur d'homme », c'est-à-dire vers ces Français qui souffrent de la pauvreté et ceux, encore plus nombreux, qui redoutent de tomber dans la spirale du chômage, de la pauvreté ou de la précarité. De fait, ce sentiment d'insécurité sociale est très répandu dans la société française et constitue l'une des sources de phénomènes comme le mouvement des « gilets jaunes ».

Toutefois, avant d'entrer de plain-pied dans les principaux constats et conclusions que je tire de nos travaux, je rappellerai brièvement cette évidence : le moyen le plus sûr d'éviter la paupérisation des Français est de lutter contre la paupérisation de la France elle-même, c'est-à-dire de faire en sorte que notre pays reste, ou redevienne, une grande Nation économique et industrielle.

Pour cela, deux conditions me semblent essentielles. D'une part, il faut mettre un terme à notre déclin industriel, qui détruit de la richesse et assèche nos territoires, à l'exception de quelques métropoles. Cela passe à mon sens par la suppression de nos principaux handicaps fiscaux, notamment en matière d'impôts de production, ainsi que par la nécessité de travailler plus tout au long de notre vie. D'autre part, et peut-être surtout, la formation des Français, dès l'école puis tout au long de la vie, doit se situer au niveau des meilleurs standards mondiaux. Notre capacité d'innovation et la qualité de nos emplois de demain en dépendent. De ce point de vue, la dégradation continue du classement de notre pays dans l'enseignement des sciences doit particulièrement nous inquiéter, et il importe d'y mettre rapidement un terme. Je n'irai pas plus loin sur ces sujets très politiques, qui pourraient chacun faire l'objet d'une, voire de plusieurs missions d'information...

Soyons néanmoins conscients que tout ce que nous pourrons proposer ne sera pleinement efficace que si nous savons créer à long terme de la richesse sur notre sol. Le Sénat, comme les autres institutions, devra prendre ses responsabilités pour atteindre cet objectif crucial pour notre avenir.

J'en arrive au coeur du sujet de notre mission d'information, en commençant par les principaux enseignements que je tire en matière d'évolution de la pauvreté et de la précarité en France. Le constat global que je dresse sur notre situation peut être résumé en une phrase : le taux de pauvreté monétaire français est relativement maîtrisé, mais cette stabilité est en trompe-l'oeil.

Apportons d'abord une précision méthodologique : la pauvreté monétaire concerne les ménages dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du niveau de vie médian national. Plus de 9 millions de ménages sont concernés en 2018 en France métropolitaine, soit 14,8 % de la population. Cette proportion est relativement stable sur la dernière décennie ; surtout, elle est inférieure à la moyenne européenne. Ce dernier constat relativement rassurant paraît toutefois quelque peu en décalage avec celui de la lente et silencieuse montée des tensions sociales dans le pays, jusqu'à leur explosion récente avec le mouvement des « gilets jaunes ».

Si nous nous efforçons d'analyser plus finement les choses, on constate, d'abord, que certains segments de la population sont particulièrement exposés à la pauvreté monétaire. Il s'agit, hélas, sans surprise, des chômeurs, des familles monoparentales, des jeunes. C'est en leur direction que nous devons donc tourner nos efforts. Ensuite, on observe qu'il est nécessaire de faire appel à d'autres approches de la pauvreté pour rendre pleinement compte de la situation. N'oublions pas que la pauvreté est avant tout une situation douloureuse et faite de privations. Près d'un ménage français sur cinq se déclare pauvre : cela montre bien que la simple comparaison de leurs ressources au revenu médian est un indicateur un peu fruste... À ce titre, la statistique publique nous permet de disposer d'indicateurs complémentaires.

Si l'on délaisse le point de vue « macro » pour s'intéresser au budget des ménages, on observe que la part des dépenses contraintes et pré-engagées, au premier rang desquelles les dépenses liées au logement, augmente fortement sur les dernières décennies. Il en résulte mécaniquement un ensemble de privations d'ordre matériel ou même social : existence d'arriérés d'impôts ou de loyers, impossibilité de faire face à des dépenses imprévues, de se payer des vacances ou même des loisirs, d'accéder à internet... D'après l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), 12,5 % de la population peut être considérée comme pauvre du fait des privations qu'elle subit. C'est 5 points de plus qu'en Allemagne, par exemple.

De fait, dans une étude publiée cet été, France Stratégie a mis en évidence l'augmentation des dépenses pré-engagées dans le budget des Français depuis vingt ans (2001-2017). Celles-ci atteignent maintenant 32 %, dont 68 % pour le logement. Surtout, cette augmentation creuse les inégalités entre les ménages pauvres et les ménages aisés, entre les jeunes qui doivent louer ou acquérir et les plus âgés - 70 % des plus de 60 ans sont propriétaires, contre 5 % des moins de 25 ans -, et le sentiment d'un décrochage du pouvoir d'achat, car le revenu « arbitrable » diminue.

Nous avons vu que la difficulté de se loger résulte de tensions locales. Si l'on ne peut pas parler d'une crise généralisée, comme dans l'après-guerre, il est des zones particulièrement tendues où il est de plus en plus coûteux de se loger
- + 88 % des prix en vingt ans, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) - et où il est de plus en plus difficile d'accéder au logement social - une demande sur 9,5 est satisfaite en Île-de-France -, sachant que les délais sont encore plus longs pour les moins de 30 ans. Ces zones tendues sont aussi celles où le phénomène de suroccupation est le plus marqué.

Au total, on assiste à un blocage des parcours résidentiels et, dans une certaine mesure, de l'ascenseur social, ce qui nourrit un sentiment de déclassement et de précarisation. Ces tensions expliquent un phénomène massif de mal-logement. La Fondation Abbé Pierre estime que 4,2 millions de personnes sont privées de logement personnel ou vivent dans des conditions très difficiles. S'y ajoutent environ 12 millions de personnes qui sont confrontées à des situations de fragilités : impayés, effort financier excessif, copropriétés dégradées, suroccupation ou précarité énergétique. Au total, sans double compte, la Fondation estime à 14,6 millions le nombre de personnes rencontrant des difficultés de logement.

Or, nous avons pu constater au cours des auditions que la politique menée depuis 2017 avait eu tendance à accroître les difficultés et à provoquer une chute de la construction. Pour rétablir les comptes publics, le choix a été fait, au début du quinquennat, de réduire l'effort financier pour le logement des Français en diminuant les aides personnalisées au logement (APL) et les moyens des bailleurs sociaux notamment. Depuis 2017, ce sont près de 10 milliards d'euros qui ont été économisés au détriment des publics les plus fragiles. On assiste tout particulièrement à un décrochage des APL par rapport à la réalité du marché privé.

Enfin, parmi les ménages un peu mieux lotis, c'est la faiblesse de l'offre de logements intermédiaires qu'il faut souligner, particulièrement dans les zones tendues où il existe une grande différence entre le marché libre et le parc social, contribuant là aussi à une forme de précarisation du fait de la hausse du coût du logement.

Si accéder au logement est difficile, s'y maintenir ou y vivre décemment peut également être une préoccupation. La crise sanitaire a fait craindre une envolée des impayés de loyer, donc des expulsions. Grâce au filet social mis en place, cette flambée n'a pas eu lieu, mais on constate tout de même une plus grande fragilité de certains ménages - indépendants et étudiants notamment. On peut craindre que l'ensemble des expulsions qui n'ont pu avoir lieu en 2020 et 2021 soient réalisées en même temps. C'est pourquoi la mise en oeuvre de mesures spécifiques d'accompagnement est absolument nécessaire.

Enfin, trop de ménages sont confrontés à la précarité énergétique. Quelque 3,5 millions de ménages seraient concernés, soit parce qu'ils n'arrivent pas à se chauffer suffisamment l'hiver, soit parce que leurs dépenses de chauffage sont trop élevées. Le coût de la facture d'énergie est une préoccupation pour 70 % à 80 % des Français. La moitié déclare limiter le chauffage pour maîtriser sa facture et 12 % à 15 % sont véritablement en situation de précarité. Cela résulte du mauvais état de nombreux logements, mais aussi du décrochage des minima sociaux par rapport à la hausse des prix de l'énergie, qui ont augmenté de 50 % ou 100 % - gaz et fioul - en trente ans.

Plus généralement, au-delà du poids des dépenses contraintes, quand je parle d'une stabilité « en trompe-l'oeil » de la pauvreté, je fais aussi allusion à notre dépendance au système de protection sociale et aux minima sociaux. Sans eux, le taux de pauvreté spontané serait bien supérieur à 20 %. Cette situation de dépendance est particulièrement nette depuis la crise de 2008.

Nous reproduisons dans le rapport un graphique de l'Insee, très éclairant sur l'évolution du niveau de vie des ménages modestes : celui-ci est en apparence plutôt stable depuis 2008, mais, si l'on retire les revenus issus de la redistribution, on constate que le niveau de vie avait brutalement plongé au moment de la crise et que l'écart entre les niveaux de vie avant et après redistribution ne s'est jamais vraiment résorbé. Il n'est donc pas étonnant de constater, par ailleurs, une hausse de 30 % des bénéficiaires de minima sociaux sur la même période. Cela témoigne du fait que notre système de redistribution a bien su jouer son rôle d'amortisseur face à la crise, mais aussi qu'il est maintenant à bout de souffle.

Plus précisément, je considère qu'il se heurte à une triple limite. Premièrement, la seule redistribution ne résout pas la question de la sortie durable de la pauvreté des personnes qui en bénéficient. Deuxièmement, loin d'apaiser les tensions sociales, il peut contribuer à les alimenter en provoquant un sentiment d'injustice de la part de ceux qui ont l'impression d'en être exclus. Troisièmement, enfin, il est financièrement insoutenable. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle je me suis attachée, dans mes propositions, à ne pas augmenter démesurément le coût d'un système qui pèse déjà lourdement sur nos finances publiques.

Au-delà de la pauvreté proprement dite, qu'elle soit réelle ou ressentie, une partie des Français est fragilisée par la précarité de leur situation, qui les expose à un basculement.

Le premier de ces facteurs de vulnérabilité individuelle est la situation au regard du travail. Or plusieurs tendances indiquent une précarisation des Français en matière d'emploi. S'agissant d'abord de l'emploi précaire, la France se distingue parmi les pays européens en ce qui concerne la part des contrats courts - ceux de moins de trois mois. La part de ces derniers a fortement augmenté en trente ans. Qu'elle soit subie ou choisie, cette situation, qui ne constitue plus un tremplin vers un emploi plus stable, s'accompagne souvent d'une forte précarité des intéressés.

Nous observons ensuite un rebond du travail indépendant, qui a été porté, depuis 2009, par la création du statut d'autoentrepreneur, devenu le régime de la microentreprise, ainsi que par l'apparition de plateformes numériques de mise en relation. Entre les travailleurs non salariés, les situations sont extrêmement disparates. Leur protection sociale lacunaire, en particulier l'absence de couverture digne de ce nom contre le chômage, peut s'avérer problématique dans le cas de travailleurs aux faibles revenus. Le phénomène des travailleurs pauvres est souvent la conséquence d'un temps de travail insuffisant, en raison d'un travail à temps partiel subi ou d'une activité instable dans l'année. Cette situation de sous-emploi concerne tout particulièrement certaines activités du secteur tertiaire et une majorité de femmes. Les augmentations du SMIC sont donc peu efficaces pour réduire ce phénomène de pauvreté laborieuse. La prime d'activité, créée en 2015, contribue en revanche à l'atténuer.

La France se caractérise enfin par la persistance d'un niveau élevé de chômage, qui s'élève à 8 % de la population active avant la crise sanitaire. On sait que les chômeurs sont particulièrement exposés à la pauvreté. Le risque de chômage est notamment déterminé par les inégalités de formation initiale, qui sont elles-mêmes accrues par les inégalités d'accès à la formation professionnelle.

L'évolution des structures familiales constitue un deuxième facteur de fragilisation au niveau individuel. La pauvreté touche particulièrement les familles monoparentales, dont la part a augmenté depuis 20 ans : 33,6 % d'entre elles vivaient sous le seuil de pauvreté en 2017. Ce sont à 85 % des mères seules avec enfants. En 2014, ces mères étaient près de deux fois plus souvent au chômage que l'ensemble des femmes. Le sentiment de précarité et de pauvreté est également plus fort dans ces familles. Jusqu'à présent, les dispositifs publics conçus pour les aider n'ont pas fait la preuve de leur efficacité. L'entraide et la solidarité familiale restent cependant fortes dans tous les milieux. Les aides des parents représentent ainsi un apport essentiel pour les 18-24 ans, quelle que soit leur catégorie socioprofessionnelle.

Après ces constats, j'en arrive aux propositions que notre mission d'information pourrait formuler, qui se déclinent autour de quatre axes : améliorer les outils de suivi afin de mieux savoir de quoi nous parlons en matière de pauvreté et de précarité ; définir des politiques d'insertion plus simples, décidées au plus près du terrain et résolument tournées vers l'emploi ; formuler des propositions concrètes en matière de logement et d'énergie, afin de permettre à chacun de vivre dignement de ses revenus, même faibles ; enfin, construire un filet de sécurité plus juste et plus accessible pour ceux de nos concitoyens qui rencontrent le plus de difficultés.

Ma première série de propositions concerne le suivi des phénomènes de pauvreté et de précarité, et de nos politiques qui visent à l'enrayer. En la matière, je suis convaincue que nous pouvons faire beaucoup mieux.

Les indicateurs de suivi de la pauvreté ne nous permettent pas d'être suffisamment réactifs face aux situations de crise, comme celle que nous sommes en train de connaître. Par exemple, pour être fiable, le taux de pauvreté définitif pour une année donnée ne peut être calculé qu'avec deux ans de retard. Il est pour cette raison indispensable de développer un indicateur beaucoup plus conjoncturel et qui pourrait, par exemple, synthétiser des données relatives aux prestations de solidarité versées, au recours à l'aide alimentaire ou encore issues de sondages, données disponibles quasiment en temps réel. Des initiatives en ce sens ont été prises pendant la crise sanitaire par l'Insee et la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees). Elles doivent être saluées et pérennisées.

Je propose également de travailler à une amélioration de nos indicateurs pour combler certains angles morts : je pense notamment à la mesure de la pauvreté dans les territoires d'outre-mer ou à celle de la grande pauvreté. Il me semblerait également judicieux que nous nous donnions les moyens de mieux suivre les populations non pauvres, au sens de la statistique publique, mais proches de la pauvreté, qui sont logiquement les plus susceptibles de basculer dans la précarité.

Nous devons aussi appliquer cette exigence de suivi renforcé aux politiques que nous menons. Si je ne me risquerai pas à parler d'un « pognon de dingue », je constate qu'une profusion de dispositifs de lutte contre la pauvreté a été mise en place par les majorités successives, sans que leurs résultats puissent être évalués dans des conditions satisfaisantes. Je considère que nous devons désormais collectivement poser comme principe que tout nouveau dispositif doit s'accompagner d'un dispositif d'évaluation crédible.

Ma deuxième série de recommandations porte sur nos politiques de prévention de la pauvreté, qui doivent, à mon sens, être résolument tournées vers l'emploi.

Comme j'ai déjà eu l'occasion de le rappeler, le premier déterminant de la pauvreté, en France, est le chômage. Le premier levier pour prévenir la pauvreté est donc l'accès à l'emploi. Et le premier levier pour accéder à un emploi de qualité, c'est la formation.

Il est indispensable de concentrer nos efforts sur cet objectif. Des efforts ont été accomplis dans les années récentes, avec la mise en oeuvre du Plan d'investissement dans les compétences (PIC), doté de 14 milliards d'euros sur cinq ans. Dans l'attente de son évaluation d'ensemble, à laquelle je serai bien évidemment attentive, mon rapport propose des pistes d'amélioration du dispositif, qui gagnerait à être rationalisé, plus inclusif et mieux orienté vers les secteurs en développement ou en tension.

Sur ce dernier point, je suis convaincue que les politiques de développement économique et de lutte contre la pauvreté vont de pair et donc que la politique de l'emploi et de la formation professionnelle des personnes en difficulté doit être conciliée avec les besoins de l'économie. Je propose par conséquent de renforcer l'effort de formation aux métiers de ces secteurs, en associant les partenaires publics et privés et en s'assurant de la crédibilité de l'engagement des bénéficiaires, grâce à un dispositif innovant de « dédit-formation sectoriel ».

Notre politique de formation doit s'adresser en priorité aux jeunes peu qualifiés, afin que la crise que nous connaissons ne marque pas la naissance d'une génération sacrifiée. Le revenu d'engagement proposé par le Président de la République constitue une piste intéressante pour renforcer nos efforts en ce sens et rationaliser les dispositifs existants. S'il est difficile, à ce stade, de se prononcer sur ce dispositif, dont les contours restent flous, celui-ci constitue en tout état de cause une solution bien préférable à un revenu de solidarité active (RSA) jeune, puisqu'il intègre l'exigence de formation et d'accompagnement vers l'emploi.

Dans le même souci d'orienter résolument les politiques de prévention de la pauvreté vers l'emploi, l'insertion par l'activité économique (IAE) semble un outil approprié pour maintenir en activité les personnes les plus vulnérables. Le Gouvernement a choisi de lui réserver une place importante dans le cadre de sa stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il a également décidé de recourir, dans le cadre du plan de relance, aux contrats aidés.

En temps de crise, il semble pertinent d'augmenter significativement le nombre d'emplois aidés, afin de préparer un vivier en vue de la reprise économique. Cette approche nécessite cependant de lever certains freins à la conclusion de contrats supplémentaires et à la montée en capacité des structures d'insertion. Je plaide d'abord pour mobiliser la commande publique et les entreprises du secteur marchand en développant le recours aux clauses sociales dans les contrats des donneurs d'ordre, en vue d'augmenter effectivement le nombre de postes en IAE.

Sur le terrain, on constate toujours des difficultés de dialogue entre les structures d'insertion et les entreprises. Les réseaux de l'IAE développent pourtant, depuis plusieurs années, des outils innovants visant à rapprocher des besoins des entreprises l'offre de services des structures et à lier l'accompagnement des personnes à celui des employeurs. Il convient de favoriser la diffusion de ces démarches, afin de contribuer à rapprocher ces deux mondes.

Les objectifs quantitatifs doivent être soutenus par un pilotage et une gouvernance qui doivent être plus territorialisés. S'agissant de l'IAE, il serait pertinent de généraliser les conférences de financeurs au niveau du département, voire du bassin d'emploi. Enfin, la mise en place d'une bonification de l'aide au poste dans certains territoires fragiles, où la présence de structures d'insertion est insuffisante, reste attendue.

Cette exigence d'une territorialisation renforcée de nos politiques d'emploi, afin que celles-ci soient menées au plus près des personnes et, partant, soient plus efficaces, passe également par un élargissement de la gouvernance du service public de l'insertion et de l'emploi (SPIE), tel qu'il est actuellement expérimenté dans certains territoires. Je considère notamment, toujours dans l'idée que développement économique et lutte contre la pauvreté vont de pair, que les régions pourraient voir leurs compétences renforcées et y être mieux associées.

La territorialisation concerne aussi l'actuelle stratégie pauvreté du Gouvernement, dont l'originalité est d'être déployée dans le cadre d'une démarche de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales, en particulier les départements. Cette approche ne fonctionne cependant qu'à condition que l'évaluation des actions menées se fonde sur des critères réellement partagés. L'État doit donc fonder sa participation financière sur les indicateurs élaborés avec les départements. Dans chaque région, un commissaire à la lutte contre la pauvreté a été installé afin d'accompagner la mise en oeuvre de la stratégie. Il est toutefois bien seul et ne peut pas répondre à toutes les sollicitations. Je suggère donc de « muscler » cette présence territoriale de l'État en adjoignant aux commissaires régionaux des relais départementaux.

Le travail social est peu visible, mais il joue un rôle fondamental sur le terrain. Environ 250 000 travailleurs sociaux agissent en faveur de la lutte contre la pauvreté, tous métiers et employeurs confondus. Il me paraît prioritaire de former ces professionnels en mettant l'accent sur le développement des pratiques d'« aller vers », qui doivent constituer le nouveau modèle du travail social, et sur le travail social collectif. Le rapport propose en outre de procéder à une simplification des processus que doivent mettre en oeuvre les travailleurs sociaux, en luttant contre l'empilement des dispositifs et des normes, et de donner plus de responsabilités à ces professionnels, de manière à créer des conditions favorables à l'initiative et à l'innovation.

Pour ce qui concerne le logement, compte tenu de la précarité à laquelle sont confrontés de trop nombreux Français, je formule également plusieurs propositions.

Concernant l'accès au logement tout d'abord, la priorité doit être la relance de la construction et la densification portées par une différenciation des politiques selon les territoires. L'accès au logement est moins une question de priorité à donner entre demandeurs que de construction de nouveaux logements. Pour cela, il convient d'éviter d'ériger de nouvelles contraintes et de faire confiance aux territoires pour adapter les outils aux besoins, en zone littorale ou de montagne comme dans les grandes métropoles. Nous proposons ensuite de débloquer les autorisations de construire qui sont accordées par les maires, en recréant une dynamique cohérente entre l'accueil de nouvelles populations et les ressources fiscales des communes. Pour cela, il convient d'assurer la compensation intégrale au profit des municipalités de l'exonération de taxe foncière sur le logement social et, dans le cas du logement intermédiaire, de remplacer cette exonération par un crédit d'impôt sur l'impôt sur les sociétés (IS). Les communes qui ont le plus de logements sociaux ou celles qui agissent en faveur du logement abordable ne doivent pas être pénalisées par une perte de recettes fiscales.

Concernant le maintien dans le logement, la mission d'information propose de trouver un meilleur équilibre entre les droits des locataires et ceux des propriétaires. Pour les locataires, il faut aller plus loin dans les politiques de prévention des expulsions, notamment en développant « l'aller vers ». C'est d'autant plus nécessaire qu'il s'agit de ménages inconnus des services sociaux. Cela veut dire également qu'il faut agir rapidement, dès le premier impayé et avant qu'une dette locative importante, difficile à résorber, ne soit constituée. Pour les propriétaires, il faut garantir leur indemnisation complète et systématique lorsque l'expulsion avec le concours de la force publique est refusée par le préfet. Aujourd'hui, l'administration cherche trop souvent à minimiser la charge financière et ce sont les propriétaires qui assument la charge du maintien dans les lieux. Il conviendrait de débloquer de l'ordre de 80 millions d'euros et d'en confier la gestion au ministère chargé du logement, comme le rapport « Démoulin » l'avait préconisé.

Enfin, concernant les conditions d'habitation, il faut agir avec beaucoup de vigueur contre l'indécence des logements et la précarité énergétique pour les habitants des « passoires thermiques ». Dans ce domaine, la mission propose d'agir, à court terme, pour aider à payer les factures d'énergie et, sur le long terme, pour rénover les logements.

Aujourd'hui, 5,7 millions de ménages pauvres reçoivent le chèque énergie, d'un montant moyen de 148 euros. Or ce montant est trop faible. Selon l'Insee, le montant de la facture d'énergie d'un ménage en situation de précarité énergétique est supérieur à 1 900 euros par an. Il faut donc augmenter le montant du chèque énergie. La mission relaie la demande des associations de le doubler.

Enfin, pour rénover les logements, il faut accompagner les propriétaires. Le Parlement a instauré des obligations bienvenues à travers la loi « Climat ». Il faut les appliquer sans retard, en ayant, comme l'a demandé le Sénat, le souci de l'accessibilité de la transition écologique aux plus modestes. Cependant, les montants des travaux seront très élevés - ils s'élèveront à 54 milliards d'euros dans le parc privé d'ici à 2034 selon la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) - et les propriétaires bailleurs ne bénéficient pas des économies d'énergie.

Il serait donc cohérent, comme le Sénat l'a demandé lors de l'examen de la loi « Climat », d'aider les bailleurs sociaux en revenant à une TVA à 5,5 % sur les travaux de rénovation des logements, comme c'était le cas avant 2018. Dans le secteur privé, la mission propose de faciliter la rénovation du parc locatif en étendant l'aide fiscale « Denormandie » et en augmentant le déficit foncier. Il serait enfin très judicieux de pérenniser et d'amplifier le dispositif « Cosse » d'incitation au conventionnement de logements rénovés, comme relais et complément du parc social.

Enfin, ma dernière série de recommandations vise à répondre à une question fondamentale : comment parvenir à un filet de sécurité plus juste et plus accessible pour les personnes concernées par la pauvreté ?

La nécessité de simplifier le paysage des prestations de solidarité ne fait guère de doute. L'ensemble des prestations qui concourent au soutien des personnes les plus modestes - des minima sociaux à la prime d'activité, en passant par les aides au logement - fonctionnent selon des règles différentes de prise en compte des ressources et des situations familiales, au risque de rendre le système inéquitable.

Le chantier de l'harmonisation entre les différentes prestations doit donc être poursuivi et systématisé. Celui-ci passe par l'unification des bases ressources des différentes prestations. Ces travaux doivent permettre de corriger certains défauts du système et d'en améliorer la lisibilité. Cette harmonisation, accompagnée de la suppression progressive de certaines prestations, serait réalisée au profit d'un RSA rénové, que je propose de ne pas appeler « revenu universel », résolument orienté vers l'accès ou le retour à l'emploi des allocataires. Il s'agit d'un chantier de plusieurs années.

Dans ce cadre, la question de l'automaticité des prestations de solidarité se pose. Le constat du recul de la présence humaine des institutions dans les territoires ainsi que les difficultés d'accès aux droits et aux prestations rencontrées par de nombreux bénéficiaires potentiels invitent à considérer favorablement cette éventualité. Il semble aujourd'hui techniquement possible de se diriger vers un système dans lequel la validation de la personne concernée serait nécessaire, après correction, afin de déclencher le versement de la prestation.

Un autre enjeu de la réforme des minima sociaux est d'améliorer leur efficacité et de garantir que, dans tous les cas, le travail paie davantage que l'inactivité. L'objectif incitatif de la création du RSA et de la prime d'activité n'a pas été complètement atteint. Il convient de repenser l'articulation entre le revenu socle et le complément de revenu des travailleurs modestes, de manière à rendre plus prévisible pour les allocataires l'impact d'un retour à l'emploi.

Enfin, il me paraît indispensable que l'État garantisse une compensation suffisante et pérenne des dépenses de prestations assurées par les départements, pour permettre le maintien à un niveau suffisant des dépenses d'accompagnement.

La solidarité publique à l'égard des personnes pauvres ou modestes doit cependant être considérée dans sa complémentarité avec les solidarités familiales, qui restent un ciment de notre société. Ainsi, suivant l'objectif de verser une « juste prestation » aux foyers qui en ont un réel besoin, il pourrait être envisagé de revoir les conditions d'attribution du RSA, en y incluant la prise en compte du patrimoine financier.

Au-delà des minima sociaux, il me paraît important de faciliter l'exercice de la solidarité familiale dans un plus grand nombre de situations. Dans cette perspective, il serait opportun de favoriser les petites donations entre générations. Pour aider les familles monoparentales, certaines incohérences de traitement des pensions alimentaires dans les barèmes sociaux et fiscaux restent à corriger. Par ailleurs, les services de médiation familiale visant à maintenir les liens de solidarité entre parents séparés mériteraient d'être plus développés.

Je considère en outre que les mailles du filet de sécurité que nous voulons pour demain doivent se resserrer pour mieux protéger les actifs les plus précaires. Je pense notamment aux travailleurs indépendants, qui sont fortement exposés à la précarité et sont souvent oubliés de notre système de protection sociale. La promesse présidentielle d'un accès de ces publics à l'assurance chômage n'a été tenue qu'en apparence : les conditions d'accès au dispositif sont beaucoup trop restrictives. Je propose de les assouplir.

D'un point de vue plus structurel, il me paraît indispensable de poursuivre les réflexions en cours concernant l'harmonisation de la protection sociale entre salariés et indépendants à faibles revenus et la clarification du statut juridique de ces derniers.

Le rapport pose également la question de la lutte contre le recours abusif aux contrats courts, question que le Gouvernement a prise par le mauvais bout en voulant imposer un dispositif de « bonus-malus » mal conçu. Il appartient aux partenaires sociaux de remettre l'ouvrage sur le métier pour parvenir à une solution plus juste et plus efficace.

Un autre chantier important consiste à rétablir la proximité des services sociaux avec les allocataires, ce qui passe par la réduction des distances, non seulement physiques, mais aussi symboliques.

Les espaces France Services, dont la présence dans les territoires est louable, ne sont actuellement pas perçus comme des lieux d'accès aux droits. Faire monter en compétences leurs agents est une voie d'amélioration possible. Surtout, alors que de nombreuses initiatives sont lancées en matière de lutte contre le non-recours, il paraît désormais important de coordonner ces efforts et d'améliorer la complémentarité entre les différents outils existants, des opérations de data mining mises en oeuvre par les caisses d'allocations familiales (CAF) aux pratiques d'« aller vers » des travailleurs sociaux. À cette fin, des cellules départementales dédiées à l'accès aux droits sociaux pourraient être créées à titre expérimental. Elles seraient chargées, en liaison avec les CAF et le SPIE, d'identifier les situations de non-recours et d'orienter les bénéficiaires potentiels.

Enfin, nous nous devons de renforcer notre soutien aux associations de lutte contre la grande pauvreté, en particulier aux structures d'aide alimentaire, qui ont joué un rôle essentiel face à la crise que nous connaissons. Des moyens supplémentaires en leur faveur ont été débloqués par le plan de relance, mais la question de la pérennité de ce soutien de l'État reste posée, et ces structures manquent à ce jour de la visibilité nécessaire pour mener à bien leurs projets de développement. Ceux-ci sont pourtant nécessaires, notamment pour améliorer le couplage entre aide alimentaire et accompagnement social, ou encore pour aider les associations à mieux lutter contre les phénomènes de précarité alimentaire en milieu rural, trop souvent sous-estimés.

Mme Annie Le Houerou , présidente . - Merci pour cette présentation très complète et dense.

M. Stéphane Sautarel . - J'aurai deux remarques concernant l'architecture des propositions. Premièrement, vous évoquez un RSA rénové : disposons-nous d'un chiffrage des mesures destinées à combler l'écart de revenu entre l'incitation au retour à l'emploi et le maintien dans des dispositifs sociaux d'accompagnement ? Le mécanisme actuel n'a pas permis de répondre aux objectifs escomptés. Quel différentiel financier entre le maintien d'une partie des revenus de substitution, en cas de retour à l'emploi, et une minoration de certaines interventions sociales, en cas de non-retour à l'emploi, serait, selon vous, susceptible d'améliorer l'incitation au retour à l'emploi ?

Deuxièmement, je suis très sensible, s'agissant des 250 000 travailleurs sociaux, au principe d'« aller vers » et aux approches collectives, orientations que je partage. Cependant, la notion d'accompagnement ne me semble pas assez claire : manque l'idée d'une contractualisation de cet accompagnement entre travailleurs sociaux et bénéficiaires. Cette contractualisation serait l'occasion de clarifier le contenu de l'engagement, éviterait des temps d'intervention trop longs et permettrait à la personne accompagnée de valider son parcours de retour à l'emploi. C'est ainsi que nous pourrons mieux résorber les poches de précarité. Mme Maela Paul a beaucoup travaillé sur ces questions, et ses propositions sont particulièrement novatrices.

Mme Frédérique Puissat , rapporteur . - Certains d'entre nous exercent un mandat départemental : nous connaissons bien les processus liés aux minima sociaux. Le constat est flagrant : 61 % des bénéficiaires du RSA le perçoivent pendant deux ans, 37 % durant cinq ans et 16 % pendant dix ans. Le dispositif ne permet pas de sortir de la précarité et doit être repensé. Notre proposition ne peut être complète, car un travail avec les conseils départementaux est nécessaire. Elle se rapproche toutefois de celle de notre collègue Claude Malhuret, qui avait déposé une proposition de loi en faveur d'expérimentations pour rénover le dispositif. L'objectif global que nous visons est la neutralité des mesures en matière de finances publiques. Pour le maintien des revenus de substitution, le coût serait celui de la différence entre le RSA et la prime d'activité. Le chiffrage global dépend surtout du calibrage du dispositif, qui n'est pas encore réalisé dans la mesure où, comme je l'ai dit, nous devons travailler avec les départements.

Concernant une potentielle contractualisation de l'accompagnement, nous ne sommes pas allés aussi loin dans nos propositions. Encore une fois, une concertation avec les départements et les travailleurs sociaux est nécessaire. Les propositions que nous faisons doivent être finalisées, mais vos pistes sont à creuser, sachant que tout dispositif doit être évalué.

M. Vincent Capo-Canellas . - Nous avons découvert jeudi le produit fini de votre travail. Certains points restent à expertiser plus précisément, car des questions perdurent.

Financièrement, quels sont les chiffres ? Vous proposez certaines dépenses - la proposition n° 26 sur l'indemnisation des propriétaires en cas de non-expulsion, la proposition n° 27 sur le chèque énergie, la TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation dans le parc social -, tandis que d'autres propositions aboutissent à réduire certaines recettes. Disposons-nous d'un bilan global de vos propositions ?

Votre proposition n° 10 vise à mobiliser la commande publique pour mieux soutenir l'économie sociale et solidaire. Cela nécessitera une concertation, car, malheureusement, certaines PME pourraient y voir un obstacle pour accéder à certains marchés.

Concernant votre proposition sur les contrats courts, j'en partage la philosophie, qui consiste à prendre en compte l'ancienneté. Toutefois, ne devons-nous pas faire le bilan de la réforme actuelle, qui entre juste en application, avant de relancer la discussion sur un nouveau dispositif ?

J'en viens enfin aux dépenses de logement. Au-delà du champ de la précarité, la question de l'augmentation du prix des logements est déterminante, pour toutes les classes sociales, non seulement dans les zones denses, mais aussi, depuis le confinement lié à la covid, dans toutes les zones rurales où des citadins cherchent à acquérir des résidences secondaires. Ce renchérissement immobilier fait que les populations locales à faible revenu ne peuvent plus se loger. Cette question va devenir centrale.

Mme Frédérique Puissat , rapporteur . - Les dépenses supplémentaires induites par nos propositions sont simples à analyser. Elles sont importantes en matière de logement : 800 millions d'euros, correspondant au doublement du montant du chèque énergie, 62 millions d'euros par an pour le retour à un taux de TVA à 5,5 % sur les travaux de rénovation des logements et 30 millions d'euros de plus qu'aujourd'hui pour l'indemnisation complète et systématique des propriétaires. En revanche, nous ne disposons pas du montant de la baisse de certaines recettes.

La question du logement occupe une place volontairement importante dans le rapport, car c'est un élément clé dans le sentiment de pauvreté et de précarité éprouvé par les Français.

S'agissant de la commande publique et pour répondre aux difficultés d'accès aux marchés rencontrées par les TPE-PME en raison des clauses sociales, nous proposons de rapprocher le secteur économique traditionnel du secteur des structures d'insertion par l'activité économique, afin de trouver un équilibre et d'éviter les dilemmes auxquels peuvent être confrontées les collectivités donneuses d'ordre.

Enfin, le dispositif du « bonus-malus » adopté par le Gouvernement ne saurait, pour la majorité sénatoriale, constituer une solution pour limiter le recours abusif aux contrats courts. Nous avons toujours été opposés à ce principe, qui pose un certain nombre de difficultés et concerne des secteurs dont certains subissent encore les effets de la crise sanitaire. Les premiers effets de ce dispositif ne pourront être mesurés que d'ici un an, mais pourraient mettre ces secteurs en difficulté. Il était donc logique que nous fassions une proposition alternative, davantage axée sur le « bonus » que sur le « malus », consistant à favoriser l'ancienneté des salariés et inspirée par ce que l'économiste Gilbert Cette, que nous avons auditionné, a développé devant nous. Encore reste-t-il à en chiffrer l'impact financier.

Mme Annie Le Houerou , présidente . - Je partage les diagnostics issus de nos travaux, même si je reste un peu frustrée par l'approche choisie. C'est naturel : nous avons eu quelques divergences d'appréciation quant aux solutions proposées, s'agissant, notamment, de la valeur « travail ». Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain présentera prochainement des propositions complémentaires. Nous devons encore y travailler, car ce rapport est très dense et nous n'en avons pris connaissance que récemment.

La question de la revalorisation des salaires, par exemple, ne peut, selon nous, être balayée d'un revers de main. On voit bien les difficultés de recrutement dans certains secteurs, comme dans le domaine de l'accompagnement des personnes âgées, où les frustrations engendrées par le « Ségur de la santé » sont sensibles. Par ailleurs, nous n'avons pas du tout abordé la question de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises. Notre sensibilité politique nous porte à croire qu'une renégociation des salaires avec les partenaires sociaux représente une piste incontournable si l'on veut lutter contre la précarité et le basculement dans la pauvreté. Nous avons constaté que, lorsque l'on tombe dans celle-ci, il est extrêmement difficile d'en sortir. Pour éviter le recours abusif aux contrats courts, nous devons trouver des solutions efficaces pour en limiter le nombre et redonner de la dignité aux salariés, par la constance et la pérennité de l'emploi, mais aussi par la rémunération.

Nos divergences portent également sur les solutions proposées en direction des publics spécifiques. Malheureusement, la plupart de nos jeunes ne peuvent pas compter sur la solidarité familiale. C'est pourquoi nous pensons que la solidarité nationale est nécessaire. Notre responsabilité d'élus est de faire confiance à la jeunesse. Il s'agit non pas de distribuer de l'argent sans contrepartie, mais d'accompagner les jeunes dans leurs projets de vie, de les rassurer sur leur avenir et de répondre aux difficultés des étudiants, qui ont été aggravées par la crise liée à la covid. Il leur est difficile de sortir de leur milieu : on dit ainsi que l'on ne sort de la pauvreté où se trouve sa famille qu'après huit générations. Une mission d'information est d'ailleurs en train de travailler sur ce déterminisme social.

En matière de politiques de logement, le rapport contient de nombreuses propositions. Nous devons cependant travailler encore pour améliorer l'efficacité des aides. Les jeunes ont ainsi été directement frappés par la baisse des APL, qui les ont mis en difficulté dès leur entrée dans la vie active. Il est de notre responsabilité d'élus de leur apporter des réponses.

L'objectif de retrouver une industrie forte me paraît légitime. Je doute néanmoins que les sommes importantes mobilisées par le plan de relance aient été fléchées de façon suffisamment stratégique pour faire porter le développement industriel sur des priorités définies, comme la santé, et recréer de la richesse pour notre pays. Cela étant, la production industrielle ne représente que 14 % du PIB. Ce n'est pas le seul levier sur lequel nous pouvons agir.

Nous partageons l'analyse du rapport sur la question des travailleurs sociaux, en particulier en ce qui concerne « l'aller vers », ainsi que sur la nécessité d'aller plus loin en matière de décentralisation. Il s'agit de redonner aux régions la responsabilité de porter les politiques de l'emploi, car elles sont au plus proche des entreprises, des personnes employables et parce que la formation relève de leur compétence. Ce travail de proximité doit être mené en lien avec les départements, sous réserve, bien sûr, des moyens mis à leur disposition.

Les dispositifs de « filets de sécurité » sont, quant à eux, trop nombreux. Chacun y perd son latin. Il semble nécessaire de les simplifier et d'accompagner les associations dans les réponses qu'elles apportent aux personnes qui les sollicitent. Les auditions que nous avons menées ont montré que les demandes d'aide alimentaire sont en augmentation. C'est le signe d'une grande pauvreté, qui concerne par ailleurs une grande diversité de profils : retraités ou indépendants, qui ont besoin d'être accompagnés dans leurs projets.

Si nous avons une approche différente du travail et des publics spécifiques, nous nous retrouvons sur certaines propositions de simplification et de décentralisation. L'État doit jouer son rôle de modérateur, mais nous savons que les décisions prises à l'échelle locale sont plus efficaces que des dispositifs nationaux peu adaptés aux réalités du terrain et manquant de souplesse.

Mme Frédérique Puissat , rapporteur . - Nous avons en effet des approches différentes. Cela me semble tout à fait logique : nos propositions émanent de nos collègues et ont déjà été débattues, pour certaines, dans l'hémicycle. Il est donc normal que nos appréciations divergent sur différents aspects. Les contributions ultérieures seront naturellement examinées avec attention. Les auditions que nous avons pu mener nous ont toutefois permis d'adopter une approche globale, mais également de formuler quarante-neuf propositions « à hauteur d'homme », dont certaines emportent quelques conséquences budgétaires dans un sens comme dans l'autre. Nous nous étions fixé pour objectif de réformer structurellement notre pays et d'apporter des réponses à la hauteur des enjeux. Nous avons également prévu des dispositifs d'évaluation très précis, assortis d'indicateurs réactualisés. Ces propositions font forcément débat. C'est tout l'intérêt d'une mission d'information.

La mission d'information adopte le rapport d'information et en autorise la publication.