IV. UN FILET DE SÉCURITÉ PLUS JUSTE ET PLUS ACCESSIBLE POUR LES PERSONNES PAUVRES
A. L'UNIFICATION PROGRESSIVE DES PRESTATIONS DE SOLIDARITÉ
1. Vers un système plus lisible et automatisé
a) La nécessité d'une réforme
La nécessité de simplifier le paysage des minima sociaux est aujourd'hui communément admise.
Le rapport publié en 2016 par le député Christophe Sirugue faisait état d'un système de prestations sociales non contributives caractérisé par la complexité et la diversité des règles applicables aux allocataires et plaidait pour clarifier son architecture 145 ( * ) . Dix minima sociaux , bénéficiant à quatre millions d'allocataires, étaient en effet recensés par le rapport : le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (Aspa), l'allocation adultes handicapés (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), l'allocation de solidarité spécifique (ASS), l'allocation veuvage (AV), le revenu de solidarité en outre-mer (RSO) et l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), ainsi que la prime transitoire de solidarité (PTS) 146 ( * ) et l'allocation temporaire d'attente (ATA) 147 ( * ) .
Source : rapport Sirugue
S'ajoutent à ce paysage les aides au logement , qui concernent 6,6 millions de foyers fin 2018 ( cf . encadré ci-après), ainsi que, depuis le 1 er janvier 2016, la prime d'activité , versée à 4,5 millions de foyers.
Les aides au logement 148 ( * )
Les aides au logement, qui visent à couvrir une partie de la dépense de logement des ménages, sont constituées de :
- l'aide personnalisée au logement (APL), octroyée en priorité et s'adressant aux personnes habitant un logement conventionné (2,9 millions de foyers bénéficiaires fin 2018) ;
- l'allocation de logement familiale (ALF), versée principalement aux familles ayant à charge un enfant, un ascendant ou un proche parent infirme, ainsi qu'aux jeunes couples sans enfant à charge qui n'entrent pas dans le champ d'application de l'APL (1,2 million de foyers bénéficiaires fin 2018) ;
- l'allocation de logement sociale (ALS), versée à des personnes disposant de faibles ressources et ne pouvant prétendre ni à l'APL ni à l'ALF (2,4 millions de foyers bénéficiaires fin 2018).
Au total, 13,5 millions de personnes vivent dans un foyer qui perçoit une aide au logement , soit environ 20 % de la population.
La Complémentaire santé solidaire , issue à compter du 1 er novembre 2019 de la fusion de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et de l'aide au paiement d'une complémentaire santé (ACS), compte également au nombre des prestations sociales non contributives. Il convient enfin de mentionner le chèque énergie , qui s'est substitué au 1 er janvier 2018 aux tarifs sociaux du gaz et de l'électricité 149 ( * ) .
L'ensemble de ces prestations fonctionnent selon des règles différentes de prise en compte des ressources et des situations familiales, au risque de rendre le système inéquitable . Ce système aujourd'hui illisible, résultat de l'histoire, n'est entièrement maîtrisé par aucune administration. Il est d'autant moins compris par les travailleurs sociaux et, a fortiori , par les personnes directement concernées, ce qui nuit à la confiance dans le système ainsi qu'à son efficacité. Cette complexité est enfin génératrice de non-recours aux prestations.
Le rapport Sirugue envisageait ainsi plusieurs scénarios de réforme :
- un ensemble de mesures de simplification visant à clarifier et à rendre plus équitable l'architecture existante ;
- une réduction par deux du nombre de dispositifs existants en regroupant les différents minima sociaux en cinq pôles;
- la création d'une « couverture socle commune » qui viendrait remplacer l'ensemble des dispositifs actuels.
Lors du lancement, le 13 septembre 2018, de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, le Président de la République a penché pour le troisième scénario en annonçant la création d'un revenu universel d'activité (RUA) fusionnant « le plus grand nombre de prestations sociales, du RSA aux APL » et dont l'État serait « entièrement responsable ». Cette réforme ne devrait finalement pas voir le jour en tant que telle mais a donné lieu à une large concertation qui est venue nourrir les réflexions sur le sujet ( cf . encadré ci-dessous).
Le projet de revenu universel d'activité
Dans le cadre de la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement prévoyait de rénover en profondeur le système de minima sociaux à travers la création d'un revenu universel d'activité (RUA), parallèlement à la mise en place d'un service public de l'insertion et de l'emploi.
Pour piloter ce chantier, Fabrice Lenglart a été nommé, le 24 janvier 2019, rapporteur général à la réforme du RUA 150 ( * ) . La concertation lancée en juin 2019 en vue de cette réforme a consisté en un triple processus :
- une concertation institutionnelle organisée autour d'un comité national et de trois collèges opérationnels : un collège des associations, un collège des partenaires sociaux et un collège des territoires. Dans un second temps, ont été constitués des collèges thématiques : un collège « jeunes », un collège « handicap » et un collège « logement » ;
- une concertation grand public reposant notamment sur une consultation en ligne ouverte du 9 octobre au 20 novembre 2019 ;
- une concertation citoyenne consistant à réunir, dans le cadre d'ateliers organisés dans plusieurs villes sur le territoire, des représentants des collectivités territoriales, associations, bénéficiaires et personnes concernées.
Enfin, un jury citoyen a été mis en place pour se prononcer sur deux questions : « Quelles sont les conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du revenu universel d'activité que les citoyens considèrent comme justes et acceptables ? » et « À quelles conditions le revenu universel d'activité pourrait être étendu aux 18-25 ans ? ».
Les résultats de la concertation ont été rendus publics en décembre 2019 pour les ateliers et en avril 2020 pour le jury citoyen. Ils ont dessiné un schéma général du RUA :
- un socle correspondant à une fusion du RSA et de la prime d'activité ;
- un supplément (logement, handicap, personne âgée) ayant pour objectif de prendre en compte les accidents de parcours et spécificités des individus.
En raison des spécificités de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le Président de la République a annoncé, le 11 février 2020, que cette prestation ne serait pas incluse dans le RUA.
La crise sanitaire due à l'épidémie de covid-19 a suspendu ce processus, si bien que la réforme n'aura pas lieu sous le présent quinquennat . Le Premier ministre a toutefois indiqué, le 24 octobre dernier, que « les travaux sur le revenu universel d'activité vont se poursuivre », et la publication d'un rapport présentant des scénarios pour la réforme est attendue pour l'automne 2021.
b) Vers un système unifié de prestations de solidarité
D'emblée, il est proposé d'exclure l'hypothèse d'un revenu de base inconditionnel , ne serait-ce qu'en raison de son coût financier qui rend inenvisageable sa complète réalisation. L'expérimentation par la Finlande, entre 2017 et 2018, d'un revenu de base inconditionnel et automatique s'est en pratique avérée partielle, si bien qu'il est difficile d'en tirer des conclusions. En tout état de cause, ses résultats n'ont pas mis en évidence d'effet notable sur l'emploi.
Les propositions du présent rapport privilégient la philosophie des solutions du type « travail pour tous » soutenues notamment par Frédéric Bierry, président de la Collectivité européenne d'Alsace, que la mission d'information a auditionné 151 ( * ) . Ces solutions se fondent sur le constat que, si le RSA et l'ensemble des aides sociales contribuent à réduire le taux de pauvreté, ils ne permettent pas de faire sortir durablement leurs bénéficiaires de la précarité : les allocataires de minima sociaux vivent avec un faible niveau de revenu qui permet à peine de répondre à leurs besoins vitaux au quotidien. Notre coûteux système de prestations sociales et de minima sociaux, loin de favoriser la cohésion sociale, suscite désormais la suspicion et la division. Les propositions du rapporteur concernant la réforme du RSA s'inspirent donc également du schéma « simplifier, impliquer, connecter » qu'a défendu par ailleurs le président Bierry 152 ( * ) .
Dans cette perspective, le rapporteur estime que l'appellation de « revenu universel », fût-il « d'activité », doit être abandonnée .
Le chantier de l'harmonisation entre les différents minima sociaux et prestations sociales doit en revanche être poursuivi et systématisé . Celui-ci passe par l'unification des bases ressources des différentes prestations. Ces travaux doivent permettre de corriger certains défauts du système ( cf. infra ) et d'en améliorer la lisibilité. Dans le système visé, les différentes prestations se compléteraient et s'éteindraient les unes après les autres, quelle que soit la situation.
S'il paraît pertinent de maintenir dans ce cadre des prestations dont la spécificité est justifiée, telles que l'AAH, certains minima sociaux pourraient être supprimés au profit d'un RSA rénové . Ainsi la Cour des comptes a-t-elle récemment proposé de fondre l'ASS et le RSO dans ce nouveau filet de sécurité 153 ( * ) .
Pour les personnes en capacité de travailler, ce dernier devrait être assorti d'un accompagnement intensif vers l'emploi et d'une obligation d'inscription dans un parcours d'insertion.
Une telle réforme doit être progressive et ne peut s'envisager que sur une durée de plusieurs années. Au Royaume-Uni, la réforme du Universal Credit menée depuis 2012 est toujours dans une phase transitoire, l'ancien système continuant de fonctionner en parallèle. Selon le Department for Work and Pensions britannique (DWP), la migration vers la prestation unifiée ne sera achevée qu'en 2024. À la lumière de ce retour d'expérience, il paraît toutefois possible de réaliser cette réforme sur une période moins longue en anticipant certaines difficultés.
Proposition n° 33 : Aller vers un système unifié de prestations de solidarité qui tienne compte des mêmes bases ressources et dans lequel les prestations se complètent les unes les autres. Supprimer progressivement certains minima sociaux (RSO, ASS) au profit d'un RSA rénové résolument orienté vers l'accès ou le retour à l'emploi des allocataires.
c) La question de la quérabilité des prestations
Dans ce cadre, la question de l'automaticité des prestations de solidarité doit également se poser. Le constat du recul de la présence humaine des institutions dans les territoires ainsi que les difficultés d'accès aux droits et aux prestations rencontrées par de nombreux bénéficiaires potentiels invitent à considérer favorablement cette éventualité.
Les prestations de solidarité sont en principe quérables, c'est-à-dire qu'elles doivent faire l'objet d'une demande de l'allocataire. De timides avancées ont déjà été réalisées dans le sens d'une automatisation : ainsi, la Complémentaire santé solidaire est systématiquement proposée lors de la demande de RSA et son renouvellement est automatique pour les bénéficiaires du RSA et de l'Aspa. Il semble aujourd'hui techniquement possible d'aller plus loin en automatisant, par exemple, le versement de la prime d'activité.
L'automaticité permettrait dans certains cas de mettre en place un soutien rapide, quitte à réaliser des contrôles a posteriori , et de redonner confiance aux personnes. Selon Eli Aaltonen, présidente de la Croix-Rouge finlandaise, les démarches que les bénéficiaires d'allocations sont tenus d'effectuer régulièrement sont « sources de stress et de problèmes de santé mentale ». Pour l'économiste Romain Carcillo, « une des raisons qui plaide en faveur de l'automatisation est de lutter contre le stigmate » qui marque les bénéficiaires de minima sociaux.
La concertation sur le RUA a envisagé dans le détail les modalités possibles de l'automatisation 154 ( * ) :
- un système complètement automatisé, lequel comporterait des limites techniques, pratiques et éthiques ;
- un système dans lequel la validation de la personne concernée serait nécessaire, après correction, afin de déclencher le versement de la prestation (l'absence de réponse vaudrait refus de l'aide) ;
- un système dans lequel le versement serait réalisé automatiquement passé un certain délai à compter de l'envoi de l'information au ménage, laissant la possibilité à ce dernier de refuser (l'absence de réponse valant acceptation de l'aide).
La deuxième modalité, qui supposerait toujours une action positive de la personne concernée tout en simplifiant ses démarches et en limitant leur caractère stigmatisant, pourrait être privilégiée dès lors qu'elle serait techniquement possible.
Les auditions menées par le rapporteur sur le sujet de l'accès aux droits ont plus généralement mis en évidence l'importance d'éviter la condescendance et la suspicion envers les bénéficiaires de minima sociaux et de prestations sociales, lesquelles génèrent du non-recours ainsi qu'une charge administrative considérable. L' « accompagnement contraint » qui en résulte ne convient ni à la personne accompagnée, ni au travailleur social.
Pendant la crise sanitaire, la suspension de certaines procédures de contrôle a aidé les bénéficiaires dans leurs démarches. A la lumière de cette expérience, il apparaît pertinent de se baser autant que possible sur des déclarations simples des allocataires . Une évaluation ex post de l'impact de ces mesures exceptionnelles sur la sécurisation des droits et sur les finances publiques est actuellement réalisée par la Cnaf.
Dans cette perspective, la désignation d'un gestionnaire unique pour l'ensemble du système de prestations faciliterait la mise en place de l'organisation souhaitée.
Proposition n° 34 : Mettre en place, autour d'un gestionnaire unique, une formule intermédiaire entre quérabilité et totale automaticité des minima sociaux et prestations sociales.
2. Rendre le système plus incitatif
L'un des enjeux de la réforme des minima sociaux est de garantir que le travail paie davantage que l'inactivité . Comme l'a indiqué Fabrice Lenglart, rapporteur général à la réforme du RUA, au rapporteur, si l'articulation entre les différentes prestations est globalement pensée dans cet objectif, elle n'en comporte pas moins des effets indésirables. Ainsi, le travail ne paie pas de la même manière selon la situation de famille ou la situation de logement. Par exemple, le système actuel donne plus d'incitations monétaires au travail aux personnes propriétaires de leur logement qu'aux personnes locataires, alors que cet effet n'est nullement recherché. La future réforme des minima sociaux devra s'attacher à corriger ce type d'effet.
Depuis une quinzaine d'années, les réformes du système français de minima sociaux ont visé à éliminer les désincitations à l'emploi à travers notamment la création de la prime d'activité en 2016. Cependant, si ces réformes ont éliminé l'essentiel des « trappes à inactivité », l'objectif incitatif de la création du RSA et de la prime d'activité n'a pas été totalement atteint : les bénéficiaires du RSA sont très majoritairement sans emploi et la plupart d'entre eux ont plus d'un an d'ancienneté en tant qu'allocataires.
Plusieurs initiatives locales ont récemment cherché à améliorer tout à la fois l'accompagnement des bénéficiaires du RSA et les incitations monétaires à leur retour à l'emploi. Par exemple, un dispositif d'« emplois aidants » a été créé par la Collectivité européenne d'Alsace et mis en oeuvre par Emmaüs dans le territoire rural de la Vallée de la Bruche. Il permet à des bénéficiaires du RSA très éloignés de l'emploi de retrouver une utilité sociale en accomplissant des travaux qui ne sont pas couverts par le secteur marchand. Les personnes concernées font généralement face à des problèmes de santé ou à une multiplicité de « problématiques empêchantes ». Le département subventionne Emmaüs en contrepartie de l'accompagnement dans l'emploi des bénéficiaires et permet en outre le cumul du RSA et du salaire pendant leur présence dans le dispositif 155 ( * ) .
Suivant une logique comparable, le Sénat a adopté en avril 2021 une proposition de loi de notre collègue Claude Malhuret visant à mieux soutenir la transition vers l'emploi des bénéficiaires du RSA 156 ( * ) . Inspiré d'une initiative du département de l'Allier, le dispositif vise à prolonger sur une durée de neuf mois le mécanisme des « effets figés » en permettant, pour des bénéficiaires ayant conclu un contrat de travail d'une durée d'au moins quinze heures hebdomadaires, le cumul entre la rémunération d'activité et le RSA tout en suspendant le versement de la prime d'activité pendant cette période. Il présente l'intérêt de « permettre à des chômeurs de longue durée souhaitant s'engager dans une démarche de retour à l'activité de bénéficier, au-delà d'un soutien monétaire, de l'accompagnement dû aux allocataires du RSA tout en s'intégrant progressivement dans le monde de l'entreprise » 157 ( * ) .
La future réforme pourrait s'inspirer de ces initiatives en repensant l'articulation entre le revenu socle et le complément de revenu des travailleurs modestes, de manière à rendre plus prévisible pour les allocataires l'impact d'un retour à l'emploi .
Proposition n° 35 : Différer la transition du RSA à la prime d'activité pour les chômeurs de longue durée en maintenant, pendant les 9 à 12 mois suivant la reprise d'un emploi à temps partiel, le niveau de prestation et d'accompagnement dû aux bénéficiaires du RSA.
3. Pour une juste compensation des dépenses de prestation par l'État
Si le RSA est financé par les départements 158 ( * ) , son coût fait l'objet d'une compensation par l'État dans le cadre des articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Le montant de cette compensation est toutefois jugé insuffisant par l'ADF, en particulier depuis les revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues entre 2013 et 2017, qui ont donné lieu à une hausse de 10 % du montant de l'allocation 159 ( * ) . Le reste à charge pour les départements s'est de ce fait alourdi.
La dynamique combinée des dépenses de RSA et des recettes des départements a pour conséquence de réduire les marges de manoeuvre des conseils départementaux en matière d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA . Ces difficultés se sont accrues dans le contexte actuel d'augmentation des dépenses liées au RSA résultant de la crise sanitaire : l'ADF a évoqué devant la mission d'information une hausse de 9,2 % des dépenses sociales entre 2019 et 2020. D'après la Drees, le nombre de bénéficiaires du RSA a augmenté de 7,5 % entre décembre 2019 et décembre 2020.
La charge est ainsi devenue insoutenable pour certains départements, notamment la Seine-Saint-Denis qui a demandé la recentralisation du financement du RSA sur son territoire 160 ( * ) . Le projet de loi dit « 3DS » 161 ( * ) , adopté par le Sénat le 21 juillet dernier, prévoit en conséquence l'expérimentation pour une durée de cinq ans, dans les départements volontaires, du transfert à l'État des compétences liées à la gestion et au financement du RSA.
Cette hypothèse d'une reprise en main par l'État avait été formulée par le Gouvernement dès 2016. Elle a de nouveau été envisagée par le Président de la République en septembre 2018 lors de l'annonce de la réforme du RUA. Il convient pourtant de s'interroger sur la cohérence d'une telle recentralisation avec le rôle de chef de file du département en matière d'action sociale et sa compétence en matière d'insertion. Le rapporteur considère que cette compétence doit rester l'apanage du département.
Proposition n° 36 : Garantir une compensation suffisante et pérenne des dépenses de prestations assurées par les départements pour permettre le maintien des dépenses d'accompagnement des bénéficiaires de minima sociaux.
* 145 Repenser les minima sociaux. Vers une couverture socle commune, rapport remis par M. Christophe Sirugue, député, à M. Manuel Valls, Premier ministre, 18 avril 2016.
* 146 La PTS, qui permettait aux personnes en fin de droit au chômage de toucher un revenu en attendant de percevoir leur pension de retraite, n'est plus versée depuis le 1 er janvier 2018.
* 147 L'ATA, qui était l'allocation chômage de solidarité versée aux apatrides, aux ressortissants étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire, aux anciens détenus en réinsertion et aux anciens salariés expatriés lors de leur retour en France, est en extinction : depuis le 1 er septembre 2017, seules les personnes ayant des droits ouverts à l'ATA à cette date peuvent encore en bénéficier jusqu'à expiration de leurs droits.
* 148 Source : Minima sociaux et prestations sociales, Panoramas de la Drees, éd. 2020.
* 149 Pour les développements spécifiques sur les aides au logement et le chèque énergie, le lecteur est invité à se référer au III de la présente partie.
* 150 M. Lenglart est en outre, depuis décembre 2019, directeur de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) au ministère des solidarités et de la santé.
* 151 Cf. Mobilisation et innovation. Les départements au coeur des politiques de retour à l'emploi, rapport présenté par Frédéric Bierry, ADF, juin 2018.
* 152 L'insertion des bénéficiaires du revenu de solidarité active, rapport de Frédéric Bierry, 19 février 2019.
* 153 Cf . Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise, Cour des comptes, juin 2021.
* 154 Cf . concertation sur le RUA, « mise de jeu » n° 4, 26 septembre 2019.
* 155 Le code de l'action sociale et des familles permet à un département de décider de conditions et de montants plus favorables que le droit commun pour l'attribution du RSA ; le département doit alors en assumer les conséquences financières.
* 156 Proposition de loi n° 4099, adoptée par le Sénat, visant à favoriser le retour à l'emploi des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active (RSA).
* 157 Cf. rapport Sénat n° 517 (2020-2021) de M. Daniel Chasseing, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 7 avril 2021.
* 158 Le revenu minimum d'insertion (RMI), auquel le RSA a succédé, avait été décentralisé en 2003.
* 159 Décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017.
* 160 Par ailleurs, le RSA a été recentralisé dans trois départements d'outre-mer : la Guyane et Mayotte depuis 2019 ainsi que La Réunion (dont des responsables ont été entendus par la mission d'information) depuis 2020.
* 161 Projet de loi n° 4406, adopté par le Sénat, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Article 35.