N° 775
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juillet 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes , transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le bilan du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l' intérieur ,
Par M. Philippe DOMINATI,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice- présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
1. Le bilan de l'intégration de la gendarmerie nationale ne peut s'apprécier, d'un point de vue budgétaire, sans une analyse de l'évolution des grandes masses financières des deux forces. Comme l'indique depuis plusieurs années la commission des finances, cette évolution apparaît préoccupante : dix ans après son intégration au ministère de l'intérieur, les dépenses de personnel de la gendarmerie nationale ont augmenté de 22 %, alors que les autres dépenses n'ont progressé que de 1,64 %.
2. Entre 2009 et 2019, le coût moyen des emplois (hors CAS Pensions) de gendarmes a progressé globalement de 15,5 %. L'intégration de la gendarmerie nationale a favorisé cette hausse, puisque les avantages indemnitaires acquis par les policiers sont en général étendus à la gendarmerie nationale, en vertu du principe d'équité globale entre les deux forces .
3. La commission des finances considère depuis plusieurs années que cette évolution, pour avantageuse qu'elle soit pour les gendarmes et les policiers, compromet la soutenabilité de la mission « Sécurités ». Elle obère également la capacité opérationnelle des forces de sécurité intérieure en limitant la marge de manoeuvre en matière d'investissement et de fonctionnement. Si ces carences concernent l'ensemble de l'équipement des gendarmes, les deux principaux points noirs demeurent incontestablement pour la gendarmerie les moyens mobiles et l'immobilier.
4. Face à ces constats, le rapporteur spécial ne peut qu'appuyer la recommandation de la Cour des comptes visant à rééquilibrer les moyens budgétaires de chacune des deux forces en restreignant l'octroi de nouveaux avantages indemnitaires et en augmentant les crédits consacrés aux investissements et aux équipements.
5. En matière de synergies opérationnelles, l'enquête de la Cour des comptes révèle que l'articulation de l'activité de renseignement de la gendarmerie nationale avec le service central de renseignement territorial (SCRT) apparait très insuffisante, ce qui confirme une observation faite par le rapporteur spécial en 2015 dans un rapport sur le renseignement intérieur . Il renouvelle donc sa recommandation visant à créer une structure unique remplaçant la sous-direction de l'anticipation opérationnelle (SDAO) et le SCRT , placée sous l'autorité des deux directeurs généraux de la gendarmerie et de la police nationales.
6. Les zones de compétences géographiques des deux forces, qui n'ont pas évolué depuis 2015, pourraient également faire l'objet de nouvelles évolutions visant à les adapter aux nouveaux bassins démographiques et à l'évolution des territoires. Ces évolutions devront faire l'objet d'études approfondies impliquant les élus locaux et être progressives, puisqu'une nouvelle vague de redéploiements aurait un coût transitoire élevé.
7. L'enquête de la Cour des comptes formule plusieurs recommandations visant à accroitre l'effort de mutualisations dans certains domaines, comme la formation, les fonctions techniques et internationales (police technique et scientifique, coopération internationale), le soutien (création des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur) ou la formation dans le domaine du maintien de l'ordre, que le rapporteur spécial appuie dans ses grandes lignes. Il importe toutefois que les études préalables à ces mutualisations prennent pleinement en compte la spécificité du statut militaire de la gendarmerie , qui implique théoriquement une capacité de résilience plus grande que celle de la police en raison notamment de son rôle particulier en matière de gestion de crises.
A. D'UN POINT DE VUE BUDGÉTAIRE, L'ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES CONFIRME UNE NOUVELLE FOIS LA DÉRIVE DES DÉPENSES DE PERSONNEL AU DÉTRIMENT DE L'INVESTISSEMENT ET DU FONCTIONNEMENT DEPUIS DIX ANS
1. En dix ans, une augmentation importante des dépenses de personnel sous l'effet des plans de recrutement et des mesures indemnitaires accordées aux deux forces
Le rattachement organique et fonctionnel de la gendarmerie au ministère de l'intérieur a été réalisé par la loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale 1 ( * ) . Il s'agissait de l'aboutissement d'un processus engagé en 2002 quand le ministre de l'intérieur est devenu responsable de l'emploi de la force au profit de la sécurité intérieure, processus qui préservait le statut militaire des gendarmes. L'organisation de la sécurité intérieure reste ainsi caractérisée par l'existence de deux forces, l'une civile et l'autre militaire.
Le bilan de l'intégration de la gendarmerie nationale ne peut s'apprécier, d'un point de vue budgétaire, sans une analyse de l'évolution des grandes masses financières des deux forces.
Comme l'indique depuis plusieurs années la commission des finances, cette évolution apparaît préoccupante, car susceptible de nuire à la capacité opérationnelle des forces. Ainsi, dix ans après son intégration au ministère de l'intérieur, les dépenses de personnel de la gendarmerie nationale ont augmenté de 22,12 %, alors que les autres dépenses n'ont progressé que de 1,64 %.
Évolution comparée des dépenses de
personnel
et des autres dépenses de la gendarmerie nationale entre
2009 et 2019
(en millions d'euros)
|
Gendarmerie |
2009 |
2019 |
Évolution 2009 / 2019 |
|
Titre 2 |
6 250,55 |
7 633,47 |
+ 22,12 % |
|
Hors titre 2 |
1 411,45 |
1 388,29 |
- 1,64 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'évolution est légèrement plus favorable pour la police nationale, qui a malgré tout vu ses dépenses de personnel augmenter deux fois plus vite que les autres dépenses sur le même période.
Évolution comparée des dépenses de
personnel
et des autres dépenses de la police nationale entre 2009
et 2019
(en millions d'euros)
|
2009 |
2019 |
Évolution 2009 / 2019 |
|
|
Titre 2 |
7 585,69 |
9 743,94 |
+ 28,45 % |
|
Hors titre 2 |
1 037,48 |
1 194,94 |
+ 15,18 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En conséquence, les dépenses de personnel occupent une part de plus en plus grande dans l'ensemble des dépenses, limitant les marges de manoeuvre en matière de dépenses de fonctionnement et d'investissement.
Ainsi, en 2020, près de 86 % des crédits du programme 152 « Gendarmerie nationale » couvrent des dépenses de personnel (titre 2), soit 7 678 millions d'euros. Les dépenses de fonctionnement courant (titre 3) atteignent 1 942 millions d'euros d'AE et 1 104 millions d'euros de CP (soit 12,3 % des crédits), les dépenses d'investissement (titre 5) représentent 1,8 % et les dépenses d'intervention (titre 6), le reliquat. Les ordres de grandeur sont comparables pour le programme 176 « Police nationale », même si une différence entre les deux forces subsiste et s'explique notamment par le fait que les loyers des gendarmes hébergés ne sont pas inclus dans les dépenses de personnel 2 ( * ) .
Évolution de la part des dépenses de personnel dans l'ensemble des dépenses
(en %)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ces évolutions résultent essentiellement des mesures indemnitaires, les effectifs n'ayant augmenté que de 0,5 % entre 2009 et 2019. La baisse des effectifs mise en oeuvre dans le cadre de la RGPP a en effet été neutralisée par les différents plans de recrutement mis en place à partir de 2015, à la suite des attentats de Paris et poursuivis sous le quinquennat actuel (objectif de création de 2 500 ETP de gendarmes).
Évolution des effectifs de la gendarmerie nationale
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Entre 2009 et 2019, le coût moyen des emplois (hors CAS Pensions ) a progressé de 15,5 %. L'intégration de la gendarmerie nationale a favorisé cette hausse, puisque les avantages indemnitaires acquis par les policiers sont en général étendus à la gendarmerie nationale, en vertu du principe d'équité globale entre les deux forces. Même si la parité entre les deux forces n'est pas stricte, l'enquête de la Cour des comptes relève que les grilles indiciaires de la gendarmerie nationale, sorties depuis 2011 du champ de compétence du ministère de la défense, sont modifiées en fonction des évolutions de celles des policiers. Ces grilles évoluent ainsi le plus souvent de manière anticipée par rapport à celles des différentes armées, qui s'alignent dessus, avec un décalage temporel.
Les évolutions récentes en matière de rémunération ont obéi à ce mécanisme. Les syndicats de police ont obtenu, en avril 2016, la signature de deux protocoles leur accordant d' importantes mesures de revalorisation des carrières et des rémunérations 3 ( * ) , qui ont été étendues aux gendarmes. Les coûts supplémentaires liés à ces protocoles étaient alors estimés par le ministère de l'intérieur à 475,3 millions d'euros en 2022, hors contribution au CAS « Pensions ». En 2020, le coût supplémentaire des protocoles de 2016 est de 54,9 millions d'euros pour la gendarmerie nationale et de 79,9 millions d'euros pour la police nationale.
Coût supplémentaire du protocole de 2018
pour la police
et la gendarmerie nationales
(en millions d'euros, en AE/CP)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Coût cumulé |
|
|
Gendarmerie nationale |
3,5 |
64,1 |
27,2 |
51,3 |
54,9 |
3,6 |
1,4 |
206 |
|
Dont coûts hors PPCR |
3,5 |
46,1 |
27,2 |
20,3 |
10,9 |
2,5 |
1,4 |
111,9 |
|
Dont coûts PPCR |
/ |
18 |
/ |
31 |
44 |
1,1 |
/ |
94,1 |
|
Police nationale |
2,8 |
70,9 |
28,1 |
60,3 |
79,9 |
18,6 |
8,7 |
269,3 |
|
Dont coûts hors PPCR |
1,4 |
12,5 |
28,1 |
24 |
24,3 |
13,6 |
8,7 |
112,6 |
|
Dont coûts PPCR |
1,4 |
58,4 |
/ |
36,3 |
55,6 |
5,1 |
/ |
156,7 |
|
Total |
6,3 |
135 |
55,3 |
111,6 |
133,4 |
22,1 |
10,1 |
475,3 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après la Cour des comptes)
Ce dernier a été suivi d'un autre protocole, conclu le 19 décembre 2018 4 ( * ) avec les syndicats de police nationale dans le contexte de la forte activité générée par le mouvement des « gilets jaunes ». En 2020, le coût du protocole de 2018 atteint 60,7 millions d'euros pour la police nationale et a également été étendu à la gendarmerie nationale, pour un coût de 37 millions d'euros. Au total, le coût du protocole de 2018 atteindra alors, pour les deux programmes, un coût annuel cumulé de 238,5 millions d'euros en 2021, hors contribution au CAS « Pensions ».
La commission des finances considère depuis plusieurs années que cette évolution, pour avantageuse qu'elle soit pour les gendarmes et les policiers, compromet la soutenabilité de la mission « Sécurités ». Elle obère également la capacité opérationnelle des forces de sécurité intérieure en limitant la marge de manoeuvre en matière d'investissement et de fonctionnement.
Les analyses de la Cour des comptes confirment largement cette observation. S'agissant de l'évolution des dépenses hors titre 2 de la gendarmerie nationale depuis son intégration au ministère de l'intérieur, la Cour des comptes identifie trois périodes : de 2009 à 2014, les crédits de fonctionnement (titre 3) et d'investissement (titre 5) ont baissé, puis, de 2015 à 2018, ils ont augmenté dans le cadre de plusieurs plans de renfort 5 ( * ) , et enfin, de 2019 à 2020, ils ont stagné.
Évolution des dépenses de fonctionnement
et d'investissement
de la gendarmerie nationale
(en millions d'euros, en CP)
Source : commission des finances du Sénat (d'après la Cour des comptes)
Ces évolutions n'ont pas permis d'enrayer les nombreuses difficultés identifiées tant par la commission des finances, la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure de 2018 6 ( * ) et par la Cour des comptes elle-même dans ses précédents travaux 7 ( * ) .
Si ces carences concernent l'ensemble de l'équipement des gendarmes, les deux principaux points noirs demeurent incontestablement pour la gendarmerie les moyens mobiles et l'immobilier.
Comme le relevait le rapporteur spécial en 2019, en matière de véhicules « la situation de la gendarmerie nationale apparaît encore plus défavorable [que celle de la police nationale], alors même que les véhicules constituent l'élément essentiel du travail des unités dans les territoires, puisque la superficie d'une brigade de neuf gendarmes correspond à celle de la ville de Paris » 8 ( * ) . Si le plan de relance (voir infra ) pourrait permettre d'améliorer la situation du parc général, la Cour des comptes rappelle que l'état des véhicules des escadrons de gendarmerie mobile est particulièrement préoccupant, puisque L'âge moyen des trois catégories de véhicules (VBRG, VCT et Irisbus) est significativement supérieur à celui du reste du parc (45, 21 et 12 ans).
En matière d'immobilier , la Cour rappelle qu'alors que la DGGN estime ses besoins en crédits d'investissement à environ 200 millions d'euros par an pour la construction et 100 millions d'euros par an pour la réhabilitation des casernes, soit 300 millions d'euros par an, « le montant le plus élevé de crédits consommés (163,3 millions d'euros) a été atteint en 2009 et seulement grâce au plan de relance de 2008 et à un reliquat de crédits de la LOPSI. En revanche, de 2010 à 2019, la moyenne annuelle des crédits consommés s'est élevée à 80,8 millions d'euros, montant nettement inférieur aux besoins identifiés par la gendarmerie ».
2. La nécessaire limitation des dépenses de personnel au profit de l'équipement et de l'investissement : une évolution indispensable qui devra impérativement se poursuivre après le plan de relance
Face à ce double constat de l'absence de maîtrise des dépenses de rémunération et de l'insuffisance des dépenses de fonctionnement et d'investissement, la Cour des comptes recommande de « rééquilibrer les moyens budgétaires de chacune des deux forces en restreignant l'octroi de nouveaux avantages indemnitaires et en augmentant les crédits consacrés aux investissements et aux équipements » . Le rapporteur spécial ne peut qu'appuyer cette recommandation, qui fait écho aux craintes qu'il exprime depuis plusieurs années à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances.
En outre, si la Cour des comptes rappelle qu'en 2021, le plan de relance devrait permettre à la gendarmerie de financer de nouveaux investissements, essentiellement dans les domaines de l'immobilier et des mobilités, ce dernier doit être accueilli avec une prudence particulière.
En matière d'immobilier par exemple, le montant des crédits de la mission « Plan de relance » prévus pour la gendarmerie 9 ( * ) reste conditionnel car leur décaissement dépendra de la capacité des administrations à répondre de manière satisfaisante à ces appels à projets. Par ailleurs, cette opération est ponctuelle et n'offre pas une meilleure visibilité à moyen terme que les années précédentes alors que les besoins sont importants et appellent un effort dans la durée.
En outre, comme l'avait noté le rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, la mission « Plan de relance » comporte des dépenses qui auraient dû figurer au sein du programme 152 « Gendarmerie nationale » 10 ( * ) . En effet, si la rénovation thermique de bâtiments anciens ou l'acquisition de véhicules propres correspondent à un des axes du plan de relance (la transition écologique), l'achat d'hélicoptères H160, de caméras-piétons, de moyens informatiques, de gilets pare-balles, de tasers ou le maintien en condition opérationnelle des hélicoptères correspondent davantage à des dépenses traditionnelles de la mission « Sécurités ». Le programme 152 « Gendarmerie nationale » ne comprend, ainsi, pas d'achat de munitions en 2021, puisque ces dernières sont financées par le plan de relance. Le programme voit baisser fortement les crédits alloués en 2021 à l'immobilier (17 millions d'euros de dépenses d'entretien et 42 millions d'euros de crédits d'investissement) ou au maintien en condition des hélicoptères (19,2 millions d'euros).
Outre les difficultés soulevées en termes de « déguisement » de dépenses courantes en dépenses de relance, le rapporteur spécial estime que le plan de relance doit impérativement s'inscrire dans la durée et être à l'origine d'une nouvelle dynamique, entraînant une hausse structurelle de la part des dépenses d'investissement et de fonctionnement dans l'ensemble des crédits afin d'assurer les capacités opérationnelles des forces de sécurité.
S'ils ont été d'une ampleur moindre, les précédents plans d'équipement dont ont bénéficié la police et la gendarmerie nationales ont été marqués par l'effet « stop and go », qui pourrait également caractériser le présent plan de relance. Bien que les dépenses d'équipement de la gendarmerie et de la police nationales se soient maintenues à un niveau plus élevé à l'issue de ces plans, leur montant a amorcé une nouvelle baisse à compter de 2017, témoignant du risque que comportent ces « plans » ponctuels qui ne modifient pas structurellement la répartition des dépenses des forces de sécurité intérieure.
Part des dépenses d'équipement de la
police et de la gendarmerie nationales
dans le total de leurs
dépenses
(en %, en CP)
Source : commission des finances du Sénat (d'après la Cour des comptes)
Le rapporteur spécial estime que cet exemple témoigne du risque que comporte le plan de relance . Par ailleurs, ce plan s'inscrit dans un contexte d'augmentation des dépenses de personnel, sous le double effet des recrutements et des mesures indemnitaires. Ces dépenses, qui sont difficilement pilotables, et comprennent un effet « cliquet », devraient poursuivre leur tendance à la hausse et créer à nouveau un effet d'éviction des dépenses d'investissement et de fonctionnement une fois le plan de relance passé.
Cette analyse démontre l'importance d'inscrire ce plan dans la durée, ce qui apparaît aujourd'hui plus qu'incertain . L'établissement d'une planification crédible et sincère apparaît nécessaire pour garantir non seulement le « moral des troupes », mais aussi pour assurer l'amélioration réelle de la situation matérielle des forces. L'adoption d'une loi de programmation de la sécurité intérieure permettrait de fixer un cadre stable et crédible, évitant que la situation ne revienne, une fois le plan de relance passé, à la situation actuelle 11 ( * ) . Elle souffrirait toutefois de nombreuses incertitudes, car elle ferait reposer sur les gouvernements futurs le poids des promesses qu'elle comporterait. Elle pourrait toutefois constituer un outil pertinent en début de quinquennat, à l'image de la loi de programmation militaire.
* 1 Loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale.
* 2 Même si cet avantage ne peut être juridiquement regardé comme un avantage en nature, en raison des sujétions particulières auxquelles sont soumis les gendarmes.
* 3 Il s'agit, notamment, de la transposition pour la police et la gendarmerie nationale du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).
* 4 Ce protocole fait suite à un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, qui prévoyait de « de financer une prime exceptionnelle de 300 € qui sera versée aux 111 000 policiers et militaires qui ont participé aux récentes opérations [de maintien de l'ordre] ».
* 5 PLAT 1, PLAT 2, Plan migrants, PSP.
* 6 Rapport n° 612 (2017-2018) de M. François Grodidier, fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité intérieure, déposé le 27 juin 2018.
* 7 Voir par exemple : Cour des comptes, L'équipement des forces de l'ordre, 2018.
* 8 Rapport général n° 140 (2019-2020) de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019.
* 9 Soit 47 millions d'euros pour la maintenance immobilière (rénovation thermique de bâtiments) et de 440 millions d'euros en AE et 137 millions d'euros en CP pour la rénovation énergétique des bâtiments, par le biais d'appels à projet « France relance ».
* 10 Rapport général n° 138 (2020-2021) de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020.
* 11 Cette idée a déjà été préconisée par le Sénat, voir par exemple le rapport n° 612 (2017-2018) de M. François Grodidier, fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité intérieure, déposé le 27 juin 2018.