TROISIÈME PARTIE :
EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet , président . - Dans quelques jours, les présidents des sept commissions permanentes de notre assemblée procéderont à l'audition de la Secrétaire générale du Gouvernement dans le cadre du bilan annuel de l'application des lois. Comme il est d'usage, je souhaite auparavant évoquer avec vous les principales caractéristiques de l'application des lois que nous avons été amenés à examiner au fond cette année. Cet exercice traditionnel vise à opérer une vérification approfondie de l'adéquation entre les mesures législatives que nous votons et les mesures d'application que le Gouvernement a l'obligation de prendre.
Ainsi, 23 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2019-2020 ont été examinées au fond par la commission des lois, ce qui représente 53 % de l'ensemble des lois promulguées, hors traités et conventions internationales, soit le niveau le plus élevé, cette année encore, de l'ensemble des commissions permanentes et une proportion équivalente aux années parlementaires précédentes.
Il faudrait ajouter à ce total, pour bien prendre la mesure de notre charge de travail, les textes examinés qui n'ont pas été promulgués au cours de la période, c'est-à-dire un projet de loi qui a donné lieu à une loi promulguée après le 30 septembre 2020, une proposition de loi qui a été rejetée en séance publique et 8 propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale soit, au total, 33 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2019-2020.
Au-delà des statistiques, le bilan de l'application des lois est l'occasion de nous pencher, au moins une fois par an, sur les conditions d'examen des textes qui, n'étant pas toujours dictées par une situation d'urgence avérée, impliquent une grande réactivité du Parlement. Dans ces conditions, le moins que l'on puisse attendre est donc que le Gouvernement mette la même urgence à prendre les mesures d'application réglementaires qui s'imposent. C'est particulièrement vrai pour la période 2019-2020 : 7 des 23 textes que nous avons examinés étaient des projets de loi directement ou indirectement liés à l'état d'urgence sanitaire, et ils ont été examinés dans des délais restreints et des conditions particulièrement dégradées.
De ces 23 lois, 17 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée. La navette parlementaire des 12 projets de loi examinés au fond par la commission des lois en 2019-2020 s'est achevée en moyenne en 56 jours. Les 7 projets de loi consécutifs à la situation sanitaire examinés en 2019-2020 l'ont été en 18 jours en moyenne, et il s'agit bien de la totalité de la navette, qui a laissé parfois au Sénat des délais beaucoup plus contraints encore.
Ce raccourcissement des délais de la procédure parlementaire ne saurait se généraliser, la qualité de la loi nécessitant un délai d'examen suffisant pour mener à bien les travaux préparatoires destinés, autant que faire se peut, à mieux nous éclairer sur les effets induits par les réformes engagées.
Cette donnée doit être croisée avec la tendance de plus en plus forte des gouvernements successifs à recourir aux ordonnances plutôt qu'à une navette législative ordinaire : le recul partiel du Gouvernement dans la détermination de l'ordre du jour législatif des assemblées du fait de la réforme constitutionnelle de 2008 ne doit pas masquer l'augmentation du nombre de mesures adoptées par voie d'ordonnances, et ne traduit donc pas nécessairement un renforcement global des pouvoirs législatifs du Parlement. De 2012 à 2018, si l'on fait exception des lois mentionnées à l'article 53 de la Constitution qui visent à la ratification d'un traité, ont été adoptées davantage d'ordonnances que de lois par la procédure ordinaire. Marc Fesneau, ministre des relations avec le Parlement, l'avait d'ailleurs confirmé, en juin 2019, lors du débat annuel sur l'application des lois au Sénat : « De 2012 à 2018, pour 346 lois votées, 350 ordonnances ont été publiées ».
Le processus législatif ordinaire n'est donc paradoxalement plus le principal mécanisme d'adoption des textes, et la période d'urgence sanitaire a malheureusement accentué cette tendance : sur l'année parlementaire 2019-2020, parmi les 23 lois promulguées examinées au fond par notre commission, 3 habilitaient le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance, conférant au Gouvernement un total de 66 habilitations, dont 59 ont été utilisées, donnant lieu à la publication de 74 ordonnances.
À cet égard, la commission des lois s'est toujours efforcée, soit de substituer aux habilitations demandées par le Gouvernement des modifications directes des dispositions législatives, soit à tout le moins de les encadrer strictement, afin que la faculté accordée au pouvoir réglementaire d'intervenir dans le domaine de la loi ne constitue pas un blanc-seing. Notre position n'a malheureusement pas toujours été suivie par l'Assemblée nationale, lorsque celle-ci adoptait les textes après lecture définitive.
Au 31 mars 2021, sur ces 23 lois, 17 étaient entièrement applicables : 11 d'application directe et 6 devenues pleinement applicables. Six d'entre elles appellent donc encore des mesures d'application. Certains constats se renouvellent d'année en année.
En premier lieu, le niveau d'activité de notre commission ne faiblit pas. Notre commission a examiné au fond, au total, 33 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2019-2020. Ajouter à cette activité législative l'ensemble de nos travaux de contrôle, qui portent sur des sujets particulièrement variés, donne la mesure de notre charge de travail...
Au 31 mars 2021, 25 des 97 mesures d'application prévues par les 23 lois promulguées entre le 1 er octobre 2019 et le 30 septembre 2020 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises, soit un quart.
Le taux de mise en application des textes sur la période de référence, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc cette année à 74 %. Incontestablement, il est supérieur au taux particulièrement insatisfaisant de 49 % constaté l'an dernier, même si son appréciation doit être fortement nuancée : d'une part, il ne traduit pas l'aspect qualitatif des mesures prises ; de l'autre, a contrario , une loi peut être applicable pour l'essentiel même si des mesures d'application secondaires n'ont pas été prises. C'est particulièrement vrai cette année, où 31 mesures prévues par des lois promulguées en 2019-2020 examinées au fond par notre commission n'ont pas été directement comptabilisées dans les mesures attendues - soit en raison de leur caractère éventuel, soit parce que leur parution n'était pas jugée nécessaire pour permettre l'application de la disposition législative afférente.
Enfin, l'inflation législative, mal bien connu que nous dénonçons régulièrement, est restée forte. Le coefficient multiplicateur des textes, c'est-à-dire le rapport entre le nombre d'articles en fin et en début de navette, est particulièrement révélateur de cette tendance : en 2019-2020, les 23 lois promulguées comportaient au total 369 articles contre 134 en début de navette, soit une multiplication par 2,75. La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 compte par exemple 118 articles dans sa version définitive, contre 28 dans le projet de loi initial.
Au-delà des données chiffrées, je souhaite attirer votre attention sur deux textes, parmi les 23 qui relevaient de la compétence de notre commission, demeurés entièrement inapplicables au 31 mars : la loi du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent et la loi du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux. Après plus de huit mois, aucun des décrets prévus dans ces deux textes, pourtant issus de propositions de loi déposées par des députés membres de groupes soutenant le Gouvernement, n'avait été pris à l'issue des délais impartis.
Je regrette également que la loi du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales ne soit toujours pas pleinement applicable. C'est très ennuyeux, compte tenu de l'importance du sujet.
Peut-être certains des rapporteurs des lois concernés - qui sont aussi rapporteurs de leur application - ont-ils des précisions à apporter ?
M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique, que Françoise Gatel et moi-même avons rapporté en 2019, a été considérablement enrichi par le Sénat, qui a partiellement pallié son manque de souffle initial.
Néanmoins, en écho aux propos du président, nous regrettons que certains de nos ajouts se trouvent dépourvus de portée réelle, les mesures réglementaires prévues pour leur application n'ayant toujours pas été prises. Certes, la crise sanitaire n'y est pas étrangère.
Je pense au décret du 14 juillet 2021, pris pour l'application de l'article 11 de la loi, relatif à la tenue par téléconférence des réunions du conseil communautaire dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Son application effective a été entravée par la coexistence d'un régime ad hoc concurrent de tenue par téléconférence des réunions des organes délibérants de l'ensemble des collectivités territoriales. Instauré par une ordonnance prise dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ce régime transitoire a vu son application prorogée par la loi du 14 novembre 2020 jusqu'à la sortie de l'état d'urgence sanitaire. Par conséquent, la disposition législative que nous avons votée dans la loi Engagement et proximité se trouve dans la situation paradoxale d'être applicable... mais effectivement inappliquée !
Sept autres dispositions du texte demeurent, pour leur part, dépourvues de toute mesure réglementaire prise pour leur application. J'attire votre attention sur trois d'entre elles. L'un des points majeurs du texte, la création de commissions municipales des débits de boissons, prévue à l'article 45 de la loi, n'est pas pleinement applicable faute d'un décret en Conseil d'État. C'est également le cas des dispositions relatives à la mutualisation intercommunale des gardes champêtres, prévues à l'article 63, sur lesquelles nous avions beaucoup insisté, qui ne sont pas applicables pour la même raison.
Enfin, l'article 118, qui prévoit la création d'un droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine, reste inappliqué. Nous comprenons de nos échanges avec le Secrétariat général du Gouvernement que le Conseil d'État, jugeant la constitutionnalité de ces dispositions problématique, a invité le Gouvernement à repousser la prise du décret prévu pour son application et à élaborer, dans l'attente, un projet de loi garantissant leur constitutionnalité. De telles manoeuvres sont inacceptables ! En l'absence de contrôle de constitutionnalité, ces dispositions adoptées par le législateur restent en vigueur et doivent être rendues applicables sans délai.
Je ferai enfin usage de la liberté de ton à laquelle le président nous invite pour évoquer le principe de subdélégation de la compétence eau et assainissement. Nous avions alerté le Gouvernement sur la complexité de sa mise en oeuvre pour les petites communes ; la suite nous a donné raison.
Mme Françoise Gatel , rapporteur . - Le président a évoqué le caractère ingrat de ce travail, qui n'en est pas moins important. Nous avons parfois l'impression que notre activité de législateur se perd dans les méandres et recoins ; il nous appartient toutefois de rappeler l'importance du suivi de l'application des lois... L'inflation du projet de loi Engagement et proximité évoqué par le Président dans son propos introductif s'explique principalement par l'indigence du texte initial.
Je souhaite évoquer les habilitations à légiférer par ordonnances consenties dans ce projet de loi et que, traditionnellement, le Sénat n'aime pas beaucoup puisqu'elles nous privent de notre rôle ; d'où l'intérêt de les suivre de près par la suite. L'usage qu'en a fait le Gouvernement dans la loi Engagement et proximité est un échantillonnage de pratiques qui ne peuvent que s'améliorer...
En premier lieu, nous déplorons que le Gouvernement n'ait pas utilisé une habilitation à légiférer par ordonnance que nous lui avions consentie sur un sujet très important pour les collectivités : les conditions d'exercice de l'activité et d'exploitation des débits de boissons. Aucune ordonnance n'a été prise alors que des mesures étaient attendues, que ce soit sur les horaires de fermeture, la santé publique ou l'accès à ces établissements par les mineurs. On nous a répondu que ces établissements étaient fermés pour le moment en raison de la crise sanitaire. Certes, mais ils vont ouvrir et il faut des réponses rapides sur ces points très sensibles.
En second lieu, le Gouvernement a parfois pris des ordonnances dont le contenu a excédé le champ de l'habilitation consentie par le Parlement comme en matière de formation des élus. Rapporteur du projet de loi ratifiant les ordonnances des 20 et 27 janvier 2021 relatives à ce sujet, j'ai déjà eu l'occasion de vous faire part de mes observations : le Gouvernement a confié à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) des compétences élargies et modifié les modalités de financement du fonds pour le droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE) ce qui semble excéder le champ de l'habilitation. Nous les avons ratifiées eu égard à l'urgence de régler cette situation, mais une grande vigilance s'impose.
Le Gouvernement nous a pourtant montré qu'il était capable, lorsqu'il s'en donne la peine, de respecter la volonté du législateur... Ainsi, l'ordonnance d'octobre 2020 qui adapte et étend les mesures de la loi Engagement et proximité à la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie a été prise dans les délais et respecte parfaitement le champ de son habilitation. Nous ne pouvons qu'encourager le Gouvernement à s'astreindre à la même discipline sur l'ensemble des ordonnances prévues par ce texte !
Enfin, nous veillerons à ce que l'ordonnance relative au régime juridique des actes des collectivités territoriales, qui disposera en particulier des modalités de leur publicité et de leur entrée en vigueur, dans l'optique de leur dématérialisation, soit prise prochainement par le Gouvernement. Le champ de l'habilitation devra être respecté, et l'ordonnance prise dans les délais.
Je vous remercie, monsieur le président, de ce suivi qu'Alain Lambert qualifiait de travail de moine-soldat !
Mme Marie Mercier , rapporteur . - J'ai eu l'honneur de travailler en 2019 et en 2020 sur deux propositions de loi relatives aux violences conjugales et intrafamiliales.
La première est la loi du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille, dite loi Pradié. Ce texte comportait deux mesures phares, sur la délivrance des ordonnances de protection et le bracelet anti-rapprochement. Douze de ses 19 articles étaient d'application directe, et trois étaient des demandes de rapport. Les quatre articles restants nécessitaient des mesures d'application.
Les décrets du 27 mai 2020 et du 3 juillet 2020 relatifs à l'ordonnance de protection ont précisé les modalités de saisine du juge aux affaires familiales, de convocation des parties, de déroulement de l'audience et d'exécution de l'ordonnance. Ils ont suscité un véritable tremblement de terre au sein des associations, car ils ne donnaient que 24 heures à la femme victime, au lieu de six jours, pour faire connaître au conjoint violent la date de l'audience. Le Gouvernement a revu sa copie en portant le délai à 48 heures et en imposant ce délai au greffe et non plus à la victime. Cela montre que le contrôle que nous effectuons sur l'application des lois peut amener le Gouvernement à faire évoluer une première version insatisfaisante.
Le décret sur le bracelet anti-rapprochement a été pris le 23 septembre 2020. Le dispositif a d'abord été diffusé à Aix-en-Provence, Angoulême, Bobigny, Douai et Pontoise, avant d'être généralisé à l'ensemble du territoire à la fin de l'année 2020.
Le deuxième texte, la loi du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales, comportait 29 articles. Il portait sur l'aide juridictionnelle et les modalités de remise d'un certificat médical aux victimes de violences, mais l'événement phare avait été l'amendement à l'article 23 qui autorise le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) à saisir le tribunal pour faire bloquer l'accès aux sites internet diffusant de la pornographie gratuite accessible aux mineurs. L'Observatoire de la parentalité et de l'éducation au numérique a fait établir par constat d'huissier plus de 500 captures d'écran montrant que les mesures de filtrage n'avaient pas été mises en place.
Un projet de décret a été notifié à la Commission européenne le 2 avril dernier, mais, sans attendre sa publication, le CSA a mis en demeure au mois de mars six sites diffusant des vidéos pornographiques en streaming gratuit, leur enjoignant de mettre en place une solution technique de vérification de l'âge, sous peine de saisine du tribunal de Paris. L'un de ces sites, Jacquie et Michel, travaille sur la solution My18Pass, qui permet un véritable contrôle de l'âge des utilisateurs.
Le Canada s'est lui aussi saisi de cette problématique, et j'ai également reçu un courriel du Royaume-Uni qui cherche à renforcer le contrôle. C'est un travail difficile, mais qui avance.
M. André Reichardt , rapporteur . - Le président a souligné à juste titre que la loi du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux restait inappliquée, et inapplicable. Cette proposition de loi venue de l'Assemblée nationale vise à renforcer l'efficacité de l'interdiction faite aux professionnels de contacter un consommateur inscrit sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique dite Bloctel.
Trois mesures introduisant des obligations déontologiques pour les professionnels sont encore inapplicables faute de parution des décrets requis, notamment l'encadrement des jours et horaires et de la fréquence des appels, introduit à l'initiative du Sénat.
Ces décrets seraient en cours de finalisation, tout comme le code de bonnes pratiques qui devait être élaboré par les professionnels du secteur. Un arrêté du ministre de l'économie était aussi prévu pour encadrer les conditions du signalement par un consommateur du caractère frauduleux d'un numéro surtaxé. Il n'a, lui non plus, pas encore été pris. Il conviendrait donc d'appeler le Gouvernement à publier au plus vite ces textes nécessaires à la sérénité du quotidien des Français. Ils ont peut-être d'autres préoccupations en ce moment, mais faut de mesures d'encadrement, le démarchage continue de plus belle.
L'interdiction du démarchage téléphonique dans le domaine de la rénovation énergétique ou de la production d'énergies renouvelables a connu une première application assez spectaculaire, avec une amende de 375 000 euros prononcée le 15 mars dernier sur ce fondement par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Je maintiens mes réserves quant à la constitutionnalité de cette mesure, dont le Conseil constitutionnel n'a toujours pas été saisi : pourquoi interdire le démarchage téléphonique dans ces seuls domaines ?
Enfin, le mécanisme d'authentification de tous les appels internationaux, qui vise à empêcher l'usurpation de numéros français déjà attribués, demande encore un travail important des opérateurs de communications électroniques sous l'égide de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (Arcep), pour un résultat incertain, et qui comportera des limites : l'état de la technologie ne permet pas d'authentifier tous les appels et échanges par SMS ou MMS frauduleux. L'usurpation de numéros français se poursuit.
Nous ne pourrons juger cette loi qu'à l'épreuve des faits. Ce texte était l'une de nos dernières chances de conserver la possibilité d'un démarchage téléphonique sur la base de l' opt out - c'est-à-dire qu'il reste autorisé sauf pour les personnes qui ont manifesté leur refus par l'inscription sur la liste Bloctel. Si rien n'est fait, nous basculerons dans la logique inverse : le démarchage ne sera possible qu'auprès des personnes qui auront fait savoir, par l'inscription sur une liste, qu'elles souhaitaient en bénéficier. Ce serait la mort du démarchage téléphonique et des emplois qui y sont associés.
M. François-Noël Buffet , président . - Votre demande sera relayée la semaine prochaine lors de l'audition de la Secrétaire générale du Gouvernement.
M. Alain Richard . - Une loi peut compter trois ou trois cents articles ; or les dénombrements qui alimentent l'évaluation de l'application des lois reprennent comme unité l'article, ce qui n'est pas pertinent. Le site Légifrance présente une statistique des normes, lois, ordonnances et décrets prenant l'article pour unité, une autre retenant le nombre de pages, et enfin une dernière retenant le nombre de mots, car, au gré des pratiques ministérielles, certains articles peuvent compter dix mots, d'autres cinq cents... J'ai pu consulter sans difficulté ces données sur le site.
Lorsque nous nous livrons à cet exercice d'appréciation des conditions d'application des lois, et en particulier sur les habilitations à légiférer par ordonnance, il serait beaucoup plus pertinent de décrire ainsi le contenu des textes. Le tableau de Légifrance pour 2020 contient ainsi un grand nombre d'ordonnances ; mais en tenant compte de leur contenu, elles ne représentent en réalité qu'un alourdissement limité de la législation déléguée.
Cet outil ayant été créé dans le but de mieux maîtriser l'évolution normative, il serait cohérent que nous l'utilisions.