C. UNE INDISPENSABLE ÉVOLUTION RÉGLEMENTAIRE
Les acteurs entendus par le rapporteur spécial soulignent pour la plupart que le PLAV semble avoir atteint ses limites du point de vue de la contractualisation avec les agriculteurs . D'autre part, et comme indiqué plus haut, le cadre règlementaire applicable dans les baies algues vertes est celui applicable à l'ensemble de la Bretagne.
Le développement d'une réglementation ad hoc a longtemps été refusé par le monde agricole. Les préfets successifs ont ainsi considéré que la voie d'un renforcement réglementaire constituait un obstacle à la mobilisation du monde agricole, indispensable pour faire évoluer les pratiques.
Le rapporteur spécial estime que, si les actions de volontariat ont permis d'enclencher une dynamique positive, une nouvelle réglementation adaptée doit désormais être mise en place en complément . Celle-ci doit être progressive et doit progressivement accompagner les agriculteurs non volontaires à modifier leurs pratiques, dans le cadre du PLAV.
La mise en oeuvre d'un volet réglementaire ciblé sur les baies algues vertes permettrait notamment de tirer les conclusions du contentieux actuel engagé devant le tribunal administratif de Rennes dans le cadre du recours de l'association Eau et rivières de Bretagne sur l'arrêté préfectoral définissant le 6 ème programme d'actions régional nitrates (PAR 6).
Les conclusions du rapporteur public présentées en audience jeudi 1 er avril 2021 ont souligné le besoin de « mesures plus contraignantes » pour lutter contre les nitrates d'origine agricole et ont demandé au tribunal l'annulation du PAR 6 « en tant que l'arrêté attaqué n'a pas abaissé le bilan azoté global ni précisé les conditions dans lesquelles un basculement du plan algues vertes de l'incitatif au réglementaire pourrait intervenir ».
Le rapporteur spécial souligne que la pression azotée reste trop importante, et les volumes épandus sont en hausse. Il convient donc d'abaisser les plafonds d'épandage autorisés , en particulier dans les installations ICPE.
Recommandation n° 19 : Mettre en oeuvre rapidement une réglementation renforcée et spécifique aux baies algues vertes, ciblée sur les exploitants non engagés dans une démarche de réduction des fuites de nitrates, allant de pair avec un accompagnement des agriculteurs dans le cadre du PLAV.
D. REDONNER AUX SERVICES DE L'ÉTAT LES MOYENS DE CONTRÔLE AFIN DE RÉDUIRE DRASTIQUEMENT LES FUITES DE NITRATES
La question de la réglementation doit aller de pair avec celle des contrôles. Il serait en effet inutile de durcir la réglementation dans les baies algues vertes si les exploitations agricoles ne sont pas régulièrement contrôlées afin de s'assurer qu'elles respectent les mesures prévues par le programme régional d'action nitrates.
Les contrôles prévus au niveau national
par le programme d'action nitrates (PAN)
Trois types de contrôles évaluent l'application du programme d'actions nitrates, et permettent de s'assurer du respect de la règlementation en la matière.
- D'une part, les contrôles effectués au titre de la conditionnalité des aides de la PAC sont réalisés par les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), et au moins 1% des agriculteurs concernés sont contrôlés.
- D'autre part, les contrôles sur les élevages soumis à la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) sont réalisés par les directions départementales de la protection des populations (DDPP).
- Enfin, les contrôles effectués auprès de l'ensemble des agriculteurs au titre de la police de l'environnement sont réalisés les DDTM.
Le rapport du CGEDD de 2020 précité souligne l'insuffisance des synergies entre ces différents dispositifs, relevant de trois politiques publiques distinctes ayant leurs propres logiques. Il recommande de renforcer le cadre général des contrôles, et de produire des synthèses annuelles des résultats de contrôles utilisables pour le pilotage du PAN. Ces constats, effectués à l'échelle nationale, sont transposables à celle de la région Bretagne.
Au cours du PLAV 1 une stratégie de pression de contrôle accrue a été mise en place dans les territoires algues vertes , avec un taux de contrôle de 50 % dans les élevages ICPE, soit un contrôle tous les deux ans de 2010 à 2015. Pour ce faire, les moyens humains des services de contrôle ont été renforcés.
Cependant, du fait des mouvements de personnels et de la baisse des crédits budgétaires, les effectifs de contrôle ont été considérablement érodés et sont aujourd'hui similaires à d'autres départements non concernés par le PLAV . Seuls 0,2 ETP sont aujourd'hui affectés au suivi du PLAV dans les DDTM et DDPP des Côtes d'Armor et du Finistère.
Ainsi, 1 124 exploitations ICPE étaient contrôlées par les services départementaux dans les Côtes d'Armor et le Finistère en 2010. En 2014, elles n'étaient plus que 571 , soit une diminution paradoxale de moitié.
Le rapporteur spécial considère qu'il est crucial de renforcer les moyens de ces services avant toute évolution réglementaire.
Recommandation n° 20 : Renforcer les moyens des services de contrôle, DDTM et DDPP, dans les préfectures des départements concernés par le PLAV.
Un tel renforcement est également souhaité par les acteurs locaux, et notamment la chambre régionale d'agriculture, afin de faire en sorte que les quelques exploitations à l'origine de fuites de nitrates ne limitent pas les résultats attendus du fait de l'amélioration des pratiques des autres exploitants.
Dans le cadre du PLAV 2, une nouvelle stratégie de ciblage des contrôles a été définie. Elle consiste à définir des sous-bassins prioritaires , présentant de fortes concentrations en nitrates, grâce notamment à des sondes à nitrates, pour lesquelles les services de l'État ont investi en 2016. Cette stratégie ne génère pas d'augmentation de la pression moyenne de contrôle pour les agriculteurs mais se traduit par un ciblage plus fort sur certains sous-bassins versants.
En réalité, d'après l'évaluation à mi-parcours 48 ( * ) , en 2020, seule la baie de La Forêt était effectivement engagée dans les contrôles ciblés, notamment du fait d'un déficit de matériel. D'après cette évaluation, seuls 27 contrôles ont été réalisés en 2018 sur cette baie, 39 étant prévus pour 2020. Si cette stratégie de contrôle ciblé semble cohérente, elle ne semble pas pouvoir donner de résultats entièrement satisfaisants sans augmentation des effectifs de contrôle et sans un investissement initial, certes coûteux, dans des instruments adaptés.
Au-delà des contrôles ciblés, le rapporteur spécial suggère de mieux utiliser les documents dont disposent les administrations , notamment les déclarations des flux, ainsi que les résultats des campagnes d'action reliquats mentionnées plus haut. Un croisement systématique des différentes déclarations fournies par les exploitants agricoles permettrait de déterminer les aberrations et d'améliorer l'efficience des contrôles sur place dans un second temps.
Recommandation n° 21 : Accroître les contrôles sur pièces dans les baies algues vertes en utilisant l'ensemble des données disponibles.
* 48 Évaluation à mi-parcours du Plan de Lutte contre la prolifération des Algues Vertes (PLAV) en Bretagne, décembre 2020.