III. UN CADRE BUDGÉTAIRE QUI DOIT ÊTRE DAVANTAGE LISIBLE
La gestion budgétaire du PITE est fortement contrainte par les modalités actuelles de transfert des financements en gestion. Il est indispensable de normaliser cette gestion, pour permettre une transparence accrue du système de financement du PLAV.
A. UN CADRE BUDGÉTAIRE À NORMALISER EN METTANT FIN AU TRANSFERT EN GESTION
1. Un mode de gestion complexe et peu transparent
En loi de finances initiale, le budget de l'action 02 « Eau et agriculture en Bretagne » du programme 162 s'élève seulement à environ deux millions d'euros en AE et en CP (1,976 million d'euros en loi de finances pour 2021). Sur ces deux millions, 1,02 finance le soutien apporté aux agriculteurs, notamment pour la mise en oeuvre des aspects du plan de développement rural breton qui contribuent indirectement à l'amélioration de la qualité de l'eau. Le reste est destiné à des programmes scientifiques de renforcement des connaissances sur la thématique « algues vertes » et l'évaluation des programmes.
Lors du vote de la loi de finances, l'axe 5 de l'action 02, qui finance le PLAV, n'est donc pas doté . Depuis 2018, le financement du PLAV, soit 5 millions d'euros en AE et en CP et donc les deux tiers de l'action, intervient par voie de transfert en gestion en provenance du programme 149 - compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture.
Selon l'administration, ce mode de gestion résulte d'un choix concerté intervenu entre la direction du budget et le ministère de l'agriculture et de l'alimentation dans le cadre des travaux de préparation du projet de loi de finances pour 2018. Elle est cependant dénoncée non seulement par le rapporteur spécial dans tous les rapports budgétaires, mais également par les gestionnaires de l'action.
Le transfert en gestion intervient en effet de plus en plus tard dans l'année, en juillet pour l'année 2020, ce qui entraîne un manque de disponibilité de crédits pour assurer les échéances à la date normale. Ce retard peut être pallié par l'usage de la fongibilité des crédits entre les différents axes de l'action, notamment au profit de l'axe 5 dès le début de gestion en l'attente de la mise à disposition des crédits dédiés au PLAV.
Cette fongibilité n'est pas toujours suffisante, et l'absence de crédits en début d'année a impliqué d'importantes avances de trésorerie en 2019 et 2020. Le responsable de programme a procédé à des avances de trésorerie au profit de l'action 02, à hauteur de 1,6 million d'euros en AE et 31,8 millions d'euros en CP en 2019, puis 800 000 euros en AE en 2020 dans l'attente du transfert.
Au-delà de son caractère tardif, le transfert en gestion soulève d'autres difficultés, notamment concernant la programmation budgétaire. En début d'année, le responsable du budget opérationnel de programme (BOP) ne dispose de délégations de crédits que par rapport aux crédits notifiés, et non par rapport aux 7 millions dont disposera l'action après le transfert. Ce dernier doit présenter les dépenses prévues au titre de l'année en regard des crédits notifiés sans inclure les demandes de reports et les transferts en gestion.
En outre, l'exécution des crédits souffre également de l'incertitude liée au transfert en gestion , qui, parce qu'il ne figure pas dans la loi de finances, demeure chaque année incertain et limite la visibilité du responsable de BOP . La gestion conduit ainsi chaque année à une faiblesse de l'exécution à la fin du premier semestre . Mi-2020, seuls 258 500 euros en AE et 495 700 euros en CP avaient été consommés pour l'ensemble de l'action 02.
Le caractère tardif des crédits nécessaires pour payer la campagne d'actions de mars conduit par ailleurs à ne pouvoir respecter les objectifs de paiement rapides fixés par le responsable de programme en début d'année.
2. Un rebasage souhaitable qui donnerait plus de poids à l'autorisation budgétaire parlementaire
Les modalités de gestion liées au transfert de crédits en cours d'année sont difficilement compréhensibles , et ce d'autant plus que les 5 millions d'euros sont renouvelés annuellement. Elles n'apportent aucune garantie, ni quant au montant qui sera in fine transféré en faveur du plan ni quant au calendrier de ce versement.
Cette situation résulte vraisemblablement d'une volonté de la part du ministère de l'agriculture de s'assurer que, lors de l'extinction du PITE, les 5 millions transférés annuellement resteront au ministère. Elle est néanmoins regrettable.
Le rapporteur spécial demande depuis plusieurs années un rebasage des crédits, qui permettrait de clarifier la gestion et d'aligner celle de l'action 02 sur l'ensemble des actions du PITE . Celles-ci sont toutes basées sur des contributions issues de ministères différents, et il est heureux que tous ne souhaitent pas procéder à des transferts en gestion, sous peine de transformer le PITE en boîte noire dans laquelle les modalités de gestion seraient difficilement compréhensibles.
En outre, ce rebasage permettrait de restaurer l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement, qui ne se prononce actuellement en loi de finances initiale que sur un tiers de l'action Eau et agriculture en Bretagne et ne peut se pencher sur les crédits du PLAV que lors de l'examen de la loi de règlement.
À défaut, il semble indispensable d'anticiper la date du transfert pour permettre au responsable de BOP de disposer le plus tôt possible des crédits . En 2017, le secrétariat général du ministère de l'intérieur a ainsi confirmé la nécessité de pouvoir disposer de l'abondement dès le début du printemps afin d'entreprendre les actions liées au plan. Force est de constater que ce n'est toujours pas le cas.
Recommandation n° 22 : Mettre fin à la pratique du financement du PLAV par un transfert en gestion ou à défaut anticiper plus largement le transfert qui ne doit pas avoir lieu après le printemps.