LES MESURES D'APPLICATION RÈGLEMENTAIRES
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Au 1 er avril 2021, 44 mesures réglementaires sur 63, soit 70 % , ont été prises pour l'application de la loi. |
I. LA PLANIFICATION ÉNERGÉTIQUE ET CLIMATIQUE
1. Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et stratégie nationale bas-carbone (SNBC) (articles 1, 5 et 8)
a) Une nouvelle PPE qui n'a pas été formellement présentée par le Gouvernement devant le Parlement
Les articles 1 à 5 et 8 ont modifié les dispositions législatives afférentes à la PPE et à la SNBC, figurant respectivement aux articles L. 141-1 du code de l'énergie et L. 222-1 A à L. 222-1 B du code de l'environnement, depuis la loi de « Transition énergétique » du 17 août 2015 8 ( * ) .
Sur ce fondement, le Gouvernement a publié les décrets n° 2020-456 du 21 avril 2020 et n° 2020-457 du 21 avril 2020 arrêtant :
- la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) sur les périodes 2019-2023 et 2024-2028 ;
- la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) sur les périodes 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033.
La PPE fixe les priorités d'action pour atteindre les objectifs en matière énergétique tandis que la SNBC détermine les orientations de la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre (GES) ; cette dernière comprend des « budgets carbone », c'est-à-dire les plafonds nationaux d'émission de GES, répartis par secteur d'activité et par catégorie de GES.
Si le rapporteur salue la publication de la PPE et de la SNBC, il retient de son audition du HCC que les textes règlementaires ne sont pas toujours à la hauteur des objectifs législatifs.
En effet, le HCC lui a indiqué que si « des progrès ont été faits dans la gouvernance, à commencer par la loi "Énergie-Climat" elle-même, [...] les objectifs et les moyens de [cette loi] ne répondent que partiellement aux attentes ».
Le HCC cite parmi les points positifs « l'objectif français de neutralité carbone en 2050 », qui est « compatible avec nos engagements internationaux » ; cet objectif « permet à la France de montrer le leadership de l'ambition » mais notre pays « doit maintenant incarner le leadership de la mise en oeuvre ».
S'agissant des points négatifs, le HCC indique que « le premier budget carbone a été dépassé de 61 MteqCO 2 9 ( * ) cumulés sur la période 2015-2018 » et que « les budgets carbone ont été révisés à la hausse sur la période 2015-2028 de 187 MteqCO 2 » .
Le rapporteur relève également que l'application de certains objectifs législatifs n'est pas sans poser de lourdes difficultés dans nos territoires.
Il en va ainsi de l'objectif de réduction à 50 % de la production d'énergie nucléaire, issu de la loi de « Transition énergétique » du 17 août 2015 10 ( * ) , dont la commission des affaires économiques du Sénat a obtenu le report de 2025 à 2035, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019 11 ( * ) .
À titre d'exemple, lors de son audition, EDF a indiqué en ces termes que l'arrêt des 2 réacteurs de la centrale de Fessenheim, en mai et juin 2020, va conduire à une chute de 680 à 60 des salariés présents sur le site : « Un peu plus de 150 salariés ont quitté le site en 2020. À ce jour, près de 470 salariés d'EDF et 250 salariés d'entreprises prestataires participent aux travaux de pré-démantèlement. En 2025, il ne restera qu'une soixantaine de salariés d'EDF sur le site pour gérer les activités du démantèlement et une centaine de salariés d'entreprises prestataires ».
Dans ce contexte, le rapporteur juge crucial de soutenir notre filière nucléaire, en garantissant sa place dans notre mix énergétique, avec la revalorisation de l'objectif figurant à l'article L. 100-4 du code de l'énergie.
C'est la finalité de la proposition de résolution n° 348 , déposée par le rapporteur et la présidente de la commission des affaires économiques du Sénat et le président Bruno Retailleau, et adoptée par le Sénat, le 23 mars dernier.
Si l'application des objectifs de notre politique énergétique nationale n'est donc, ni toujours suffisante, ni toujours univoque, le rapporteur relève enfin que 2 mesures règlementaires sont encore attendues.
En effet, l' article 2 dispose que :
- les conditions dans lesquelles les prochaines PPE et SNBC feront l'objet d'une concertation préalable sont définies par voie règlementaire ;
- le niveau des obligations d'économies d'énergie à réaliser entre la fin de la quatrième période et le 31 décembre 2023 est défini par un décret en Conseil d'État.
Dernière difficulté, le rapporteur fait observer que la PPE n'a pas fait l'objet d'un débat au Parlement, en méconnaissance de l'article L. 141-4 du code de l'énergie, qui dispose qu' « une fois approuvée, la programmation pluriannuelle de l'énergie fait l'objet d'une présentation au Parlement ».
S'il se félicite que la commission des affaires économiques du Sénat ait interrogé de son propre chef la ministre de la Transition écologique et solidaire Élisabeth BORNE à ce sujet , les 18 février et 6 avril 2020 12 ( * ) , il appelle le Gouvernement à présenter formellement la PPE au Parlement, afin de lui donner pleinement l'occasion d'en débattre.
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1. Garantir la place de l'énergie nucléaire dans notre mix énergétique, en revalorisant l'objectif prévu à l'article L. 100-4 du code de l'énergie. 2. Présenter formellement la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) au Parlement, afin de lui donner l'occasion d'en débattre. |
b) Une nouvelle PPE dont les dispositions ne respectent toujours pas les objectifs fixés par le législateur
Le rapporteur déplore que la PPE ne respecte pas pleinement les objectifs fixés par le législateur .
À cet égard, il rappelle qu'à l'occasion de l'examen de la loi « Énergie-Climat », la commission des affaires économiques du Sénat a fixé pour objectifs (Article L. 100-4 du code de l'énergie) :
- au moins 10 % d'énergies renouvelables dans la consommation de gaz d'ici à 2030 (4°) ;
- environ 20 à 40 % d'hydrogène bas-carbone et renouvelable dans les consommations totales d'hydrogène et d'hydrogène industriel d'ici à 2030 (10°) ;
- 1 gigawatt par an de capacités installées de production à l'issue de procédures de mise en concurrence en matière d'éolien en mer d'ici à 2024 (4° ter ).
Or, le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 précité assortit ces objectifs de conditions restrictives :
- le premier est fixé à 7 % en cas de baisses de coûts de production permettant d'atteindre 75 €/mégawattheures (MWh) en 2023 et 60 € en 2028 et jusqu'à 10 % en cas de baisses de couts supérieures (I de l'article 5) ;
- le deuxième ne vise que l' hydrogène industriel (II du même article) ;
- le dernier varie « selon les prix et le gisement , avec des tarifs cibles convergeant vers les prix de marché sur le posé » (II de l'article 3).
Le rapporteur observe que le décalage le plus flagrant entre la législation et la règlementation concerne la filière du biogaz, qui constitue pourtant une énergie renouvelable peu émissive, inscrite dans une logique d'économie circulaire et porteuse d' « externalités positives » pour nos territoires, notamment ruraux.
C'est pourquoi il fait siennes les observations indiquées par les représentants de filière du gaz au cours de leur audition.
France gaz renouvelables (FGR) a ainsi « [tenu] à rappeler le non-alignement de la PPE avec les objectifs de la loi "Énergie-Climat" » .
Dans le même ordre d'idées, Gaz réseau distribution France (GrDF) a indiqué « [avoir] été surpris de la non-conformité de la PPE avec les "au moins" 10 % de gaz renouvelable prévus par la loi "Énergie-Climat" ».
Le rapporteur regrette aussi que la PPE n'offre pas un cadre stratégique plus complet aux biocarburants, rappelant qu'un récent rapport d'information de la commission des affaires économiques du Sénat 13 ( * ) préconisait d'y intégrer des objectifs en termes de déploiement de véhicules ou de technologies de conversion 14 ( * ) ainsi que d'infrastructures de recharge 15 ( * ) .
Au total , le rapporteur appelle à mettre en cohérence les objectifs fixés par la PPE avec ceux souhaités par le législateur, en particulier en matière de biogaz, de biocarburants, d'hydrogène et d'éolien en mer.
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3. Mettre en cohérence les objectifs fixés par la PPE avec ceux souhaités par le législateur, en particulier en matière de biogaz, de biocarburants, d'hydrogène et d'éolien en mer. |
c) Une nouvelle PPE dont l'application est perturbée par les répercussions de la crise de la Covid-19
Le rapporteur observe que la PPE voit son application très perturbée par les répercussions de la crise de la Covid-19.
En premier lieu, cette crise retarde la mise en oeuvre des objectifs relatifs aux EnR.
C'est pourquoi EDF a indiqué au rapporteur qu'« atteindre les objectifs dans les délais fixés par la loi et par la PPE reste un défi ».
De son côté, le Syndicat des énergies renouvelables (SER) a dressé un constat similaire, en ces termes : « La loi "Énergie-Climat" a d'abord permis de réaffirmer les objectifs stratégiques de la France en matière de développement des énergies renouvelables, ce qui est positif. Le rappel de certains objectifs sectoriels, pour l'hydroélectricité ou l'éolien en mer, sont très utiles, car les trajectoires de développement de ces filières sont potentiellement en train de prendre du retard ».
Plus précisément, le SER a regretté :
- le cahier des charges en cours de finalisation sur l'appel d'offres relatif à la « petite hydroélectricité », dont l'éligibilité est conditionnée à l'obtention d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau ;
- les mois de retard accumulés sur les calendriers des appels d'offres afférents à l'éolien en mer, sur la période 2020-2024 : 5 mois en Normandie, 7 mois en Bretagne, 18 mois en Sud-Atlantique notamment.
Ces seconds retards « [font] craindre à la profession qu'un volume bien inférieur à celui annoncé ne puisse finalement être véritablement attribué d'ici 2024 [car] l'ensemble des étapes préalables à l'identification des zones qui permettront d'attribuer 1 GW/an à partir de 2024 reste à ce jour à concrétiser ».
Le tableau ci-dessous recense les retards ainsi relevés par le SER en matière d'éolien en mer :
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Appels d'offres |
Date prévue |
État des lieux |
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AO4 Normandie
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Lancement en 2020 / attribution en 2021 |
Phase de pré-qualification engagée.
Attribution au printemps 2022
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AO5 Bretagne
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2021 |
Débat public terminé.
Attribution mi-2022
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AO6 Méditerranée
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2022 |
Débat public en préparation.
Attribution fin 2022
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AO7 Sud-Atlantique
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2021-2022 |
Débat public en préparation.
Attribution 2023
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AO8 Zone à définir
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2023 |
Aucuns travaux engagés. |
Hormis les EnR électriques, des difficultés d'application existent également pour la chaleur et le gaz renouvelables.
Le rapporteur retient de son audition de la Fédération des services énergie environnement (FEDENE) 16 ( * ) que cette fédération « se déclare très favorable [à l'objectif d'au moins] 38 % de chaleur renouvelable mais alerte depuis 2018 quant au rythme de développement qui montre que nous ne pourrons pas atteindre les objectifs fixés ».
Pour ce qui concerne le biogaz, Engie a déploré devant le rapporteur « une volonté délibérée de limiter son développement qui n'est pas susceptible de permettre d'atteindre l'objectif de 10 % de gaz renouvelable ».
Cette position est convergente avec celle du SER , qui a précisé au rapporteur que « les objectifs confirmés par la loi "Énergie-Climat" nécessiteront d'accélérer fortement le développement des projets dans le secteur de la chaleur renouvelable », ajoutant que « s'agissant du gaz, la dynamique est bien présente mais [que] la réforme en cours du cadre économique pourrait grandement freiner les choses ».
En second lieu, la crise a renchéri la mise en oeuvre des objectifs afférents aux EnR.
Dans le cadre de ses travaux de suivi de l'impact sur le secteur de l'énergie de la crise de la Covid-19 17 ( * ) , le rapporteur s'était inquiété , dès le mois de juin 2020, de l'évolution du coût des dispositifs de soutien publics aux EnR.
En effet, plus le prix de l'électricité est faible, plus les charges de service public de l'électricité (CSPE) des EnR, estimées entre 122,3 et 173,2 Mds d'euros en 2028 sur la base d'un prix de l'électricité de 54 ou 42 €/MWh, sont élevées.
Or, le prix de l'électricité a chuté de 18 % au cours de l'année 2020 18 ( * ) .
Aussi la crise de la Covid-19 a-t-elle directement et fortement augmenté les CSPE.
Dans sa délibération du 15 juillet 2020 19 ( * ) , la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a ainsi évalué un surcoût de 921,2 M € pour l'année 2020, qui « résulte très majoritairement de la baisse importante des prix de marché [...] en raison notamment de l'état d'urgence sanitaire ».
Le tableau ci-après présente l'évolution entre 2019 et 2020 des CSPE selon la CRE :
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Charges de service public de l'énergie (CSPE)
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En valeur |
En pourcentage |
|
Soutien aux EnR électriques en métropole |
1 107,3 M |
+ 24 % |
|
Éolien terrestre |
633,0 M |
+ 49 % |
|
Éolien en mer |
0,0 |
0 % |
|
Photovoltaïque |
320,4 M |
+ 12 % |
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Bio-énergies |
35, 1 M |
+ 6 % |
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Autres énergies |
118,7 M |
+ 64 % |
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Injection de biométhane |
- 11,4 M |
- 5 % |
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Soutien aux zones non-interconnectées |
- 82,6 M |
- 4 % |
|
Transition énergétique |
- 59,2 M |
- 10 % |
|
Mécanisme de solidarité |
- 23,4 M |
- 2 % |
|
Cogénération |
- 46,0 M |
- 6 % |
|
Effacements |
- 36,8 M |
- 9,2 % |
|
Total |
921,2 M |
+ 12 % |
Au total, induisant des délais et des coûts, le contexte de crise complexifie l'atteinte des objectifs fixés en matière de transition énergétique par le législateur et le pouvoir règlementaire.
Le tableau ci-dessous, élaboré par la commission des affaires économiques du Sénat 20 ( * ) , témoigne de l'écart entre les objectifs fixés et les résultats obtenus, dans le domaine des énergies renouvelables :
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Objectifs |
Résultats 21 ( * ) |
|
|
Énergies renouvelables |
Au moins 33 %
de la consommation en
2030,
|
17,2 %
de la consommation,
|
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Biométhane injecté |
6 TWh en 2023 (actuelle PPE) |
1,2 TWh en 2019 |
|
Effacements |
Au moins 6,5 GW
en
2023
|
3,2 GW en 2019 dont 0,6 GW d'actions de maîtrise de la « pointe » |
|
Éolien en mer |
1 GW par an
de capacités
installées
|
0,6 GW à Dunkerque en 2019 et 1 GW en Manche en 2020 |
|
Réseaux
|
Multiplication par 5
de la
quantité
(Loi « Transition énergétique ») |
Multiplication par 2
|
|
Hydrogène |
20 à 40 %
hydrogène
renouvelable et bas-carbone dans les consommations totales et industrielles
d'hydrogène à l'horizon 2030
|
Aucun résultat
|
Dans ce contexte, le rapporteur appelle le Gouvernement à redoubler d'efforts pour atteindre les objectifs relatifs aux EnR, en particulier en matière de « petite hydroélectricité » , d'éolien en mer, de biogaz et de chaleur renouvelable.
Pour accélérer résolument dans le sens de la transition énergétique, le rapporteur estime crucial de lever les freins administratifs et financiers, qui entravent encore la mise en oeuvre des projets d'EnR.
À titre d'illustration, il retient de son audition d'EDF que « le développement des projets éoliens et solaires se heurte encore à des freins : disponibilité du foncier, acceptabilité sociale des projets, longueur des procédures d'instruction, délais de traitement des recours contentieux, qu'il apparaît urgent de lever pour permettre aux industriels de contribuer efficacement à l'atteinte des objectifs fixés par le législateur ».
Cette position est en phase avec celle de la CRE, qui a indiqué que « cet assouplissement doit être recherché par tous les moyens. Les prix issus des appels d'offres pour le PV et l'éolien ne diminuent pas alors qu'on observe des baisses de coûts en Europe et dans le monde. En outre, les PPA (« Power Purchase Agreement »), contrat direct entre un producteur d'EnR et un acheteur, sans contrat garanti par l'État, se développent très lentement en France. Les contraintes fortes pesant sur les projets EnR sont une des causes de cette situation. Assouplir ces contraintes est nécessaire pour atteindre les objectifs ambitieux de la PPE à coût raisonnable ».
Un chantier doit donc être résolument engagé pour identifier et simplifier les normes, parfois complexes et souvent coûteuses, qui freinent encore la diffusion de la transition énergétique dans nos territoires.
C'est l'un des objets de la proposition de loi n° 389 et de la proposition de résolution n° 390 déposées par le rapporteur, la présidente de la commission des affaires économiques du Sénat et plusieurs de leurs collègues, s'agissant de l'hydroélectricité, notre première source d'énergie renouvelable.
Cette initiative législative et règlementaire, adoptée par le Sénat le 13 avril dernier, gagnerait à être appliquée aux autres énergies renouvelables.
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4. Engager un chantier de simplification des normes en faveur de la transition énergétique, pour accélérer le déploiement des objectifs relatifs aux énergies renouvelables, notamment ceux en matière de « petite hydroélectricité », d'éolien en mer, de biogaz et de chaleur renouvelable. |
d) Une nouvelle PPE devant déjà être adaptée à l'évolution technologique
Le rapporteur relève que la PPE doit déjà être adaptée pour tenir compte des évolutions technologiques.
À l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, l'article L. 100-4 du code de l'énergie a fixé pour objectif « de développer l'hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d'atteindre environ 20 à 40 % des consommations totales d'hydrogène et d'hydrogène industriel à l'horizon 2030 » (10° du I).
C'est une avancée majeure dans la reconnaissance de l'hydrogène, qui constitue un vecteur énergétique de premier plan pour atteindre l'objectif de « neutralité carbone » d'ici 2050.
En effet, il permet, d'une part, de décarboner certains secteurs, en particulier ceux de l'industrie et des transports et, d'autre part, de stocker l'électricité. Cette capacité de stockage est essentielle pour promouvoir la mobilité propre, en complément des batteries électriques, ainsi que les EnR, qui pêchent toujours par leur intermittence.
Le rapporteur retient de ces travaux l'apport essentiel de la loi « Énergie-Climat » à l'essor de ce vecteur énergétique, rappelé ainsi par France Hydrogène : « Pour la filière hydrogène, la loi "Énergie-Climat" est venue reconnaître pour la première fois au niveau législatif le rôle de l'hydrogène dans la transition énergétique et son caractère polyvalent pour la décarbonation de l'économie et l'intégration des énergies renouvelables au système énergétique ».
Le rapporteur relève que les annonces se sont depuis lors multipliées, à l'échelle nationale et européenne , en faveur de cette filière.
Le Gouvernement a ainsi présenté une Stratégie nationale pour le développement de l'hydrogène décarboné en France, en septembre dernier.
De son côté, l'Union européenne a annoncé, en juillet dernier, le lancement d'une Stratégie pour l'hydrogène , pour définir les objectifs de l'Union, d'une Alliance européenne de l'hydrogène , pour coordonner les actions des États membres, et d'un projet important d'intérêt européen (PIIEC), pour financer une « chaîne de valeur européenne » .
Si des annonces stratégiques ont donc été formulées, des moyens budgétaires ont aussi été dégagés.
Le Plan de relance, dévoilé à l'automne, consacre ainsi 2 Mds d'euros à l'hydrogène d'ici 2022 et 7 Mds d'ici 2030 22 ( * ) , dont 54 % pour l'industrie, 27 % pour la mobilité et 19 % pour la recherche, l'innovation et les compétences.
Bien que ce montant soit élevé, il reste en-deçà du plan de l'Allemagne , concentrant 9 milliards d'euros, ainsi que des besoins des professionnels , évalués à 24 milliards d'euros 23 ( * ) .
Pire, certains dispositifs de soutien sont peu appliqués : Engie a ainsi indiqué au rapporteur qu'en matière d'hydrogène « l'introduction des cibles est une bonne chose [et] les pourcentages indiqués semblent satisfaisant s » tout en relevant qu'« il faudrait que les mesures soient suivies d'effets [car] il est important de constater le nombre trop faible de réponses à l'appel d'offres de l'ADEME 24 ( * ) Hydrogène Industrie 2019 s'explique en partie par une absence d'incitation pour les industriels à consommer de l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone ».
Surtout, le rapporteur observe que le cadre stratégique applicable à l'hydrogène n'est pas encore totalement achevé.
D'une part, la Stratégie nationale pour le développement de l'hydrogène fixe d'autres objectifs que celui de la loi « Énergie-Climat » .
Ainsi, selon France Hydrogène, « l'émergence d'une filière électrolyse constitue l'un des trois axes de cette stratégie , qui se fixe un objectif de 6,5 GW d'électrolyse en 2030 en complément du présent objectif de la loi "Énergie-Climat" ».
D'autre part, la « loi quinquennale » prévue à compter de 2013 ne prend pas en compte ce vecteur énergétique.
Or, selon France Hydrogène, « l'édiction d'une loi quinquennale sur les objectifs énergétiques post-2023 devra être l'occasion d'amorcer cet exercice et d'affiner la cohésion énergétique d'ensemble ».
Dans ce contexte, le rapporteur appelle à consolider le cadre stratégique applicable à l'hydrogène, en complétant l'objectif mentionné à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et étendant le champ de la « loi quinquennale » prévue à compter de 2023.
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5. Consolider le cadre stratégique applicable à l'hydrogène, en complétant l'objectif mentionné à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et en étendant le champ de la « loi quinquennale » prévue à compter de 2023. |
e) De nouveaux objectifs appelant des moyens revalorisés en matière de rénovation énergétique
Le rapporteur constate que la loi « Énergie-Climat » a permis de conforter les objectifs en matière de rénovation énergétique.
L' article 1 er a intégré à la PPE une « feuille de route de la rénovation énergétique », qui précise les modalités de mise en oeuvre des objectifs de réduction de la consommation d'énergie et de rénovation du parc immobilier aux normes bâtiments basse consommation (BBC), à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat (Article L. 141-2 du code de l'énergie).
À l'occasion de son audition, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) a indiqué au rapporteur que « concernant la feuille de route de la rénovation énergétique des logements [...] le traitement des passoires thermiques est sans doute l'enjeu prioritaire ».
Par ailleurs, l' article 2 a prévu qu'une « loi quinquennale » fixe les objectifs de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment, pour deux périodes successives de cinq ans, y compris les niveaux minimal et maximal des C2E.
Lors de son audition, Symbiote 25 ( * ) a indiqué au rapporteur que « toute mesure législative en faveur d'objectifs clairs et ambitieux , d'une stabilisation et d'une vision de long terme de la rénovation du parc de bâtiments en vue de l'atteinte des engagements de la France est bienvenue ».
Plus substantiellement, les articles 20 et suivants de la loi « Énergie-Climat » ont relevé les obligations applicables dans ce domaine.
Selon l'ANAH, « la loi "Énergie-Climat" a été un accélérateur des ambitions en matière de rénovation énergétique des logements. Elle a confirmé les exigences de résultats en matière de rénovation énergétique, tant sur un plan quantitatif que qualitatif et renforcé les moyens pouvant être mobilisés par les différents acteurs ».
Si le rapporteur se félicite des objectifs fixés par cette loi en matière de rénovation énergétique, il rappelle que les acteurs de terrain sont depuis longtemps engagés en ce sens.
À titre d'illustration, l'Union sociale pour l'habitat (USH) 26 ( * ) lui a indiqué que « si la loi "Énergie-Climat" et la PPE ont effectivement conduit à des objectifs énergétiques ambitieux sur le parc immobilier avec l'atteinte des normes "bâtiments basse consommation" (BBC) d'ici à 2050, rappelons que la RT2012 a fait de la France un champion en matière de performance énergétique dans le domaine de la construction neuve avec des seuils très largement conformes aux seuils dits "bâtiments à énergie proche de zéro" (NZEB) préconisé par la Commission européenne en 2016 ».
Surtout, le rapporteur observe que l'application des objectifs prévus par cette loi en matière de rénovation énergétique dépend avant tout de la politique conduite par le Gouvernement dans ce domaine.
À cet égard, il relève que Ma Prime Rénov' (MPR) présente un bilan contrasté. Certes, 141 143 dossiers ont ainsi été engagés, pour un montant de 570,1 millions d'euros. L'aide moyenne est de 2 733 euros pour les ménages modestes et de 4 778 euros pour ceux très modestes ; ces derniers représentent 64 % des bénéficiaires . . S'agissant des travaux réalisés, 72 % portent sur le système de chauffage, 26 % sur l'isolation et 2 % sur la ventilation 27 ( * ) .
Si ce bilan est encourageant, il est sans commune mesure avec le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) : en effet, le CITE représentait 1,9 milliards d'euros pour 1,42 million de ménages, en 2018 28 ( * ) .
Le rapporteur se félicite que les ménages des déciles 9 et 10 aient été réintégrés au 1 er janvier 2021 et les propriétaires bailleurs au 1 er juillet 2021 , suivant en cela une recommandation formulée par le Sénat dès l'examen de la loi de finances initiale pour 2020, ce qui devrait contribuer à renforcer l'utilisation et , partant, le bilan du dispositif MPR.
Par ailleurs, le rapporteur partage les observations convergentes indiquées par plusieurs organismes auditionnés.
Le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE) lui a indiqué que « l'atteinte de l'objectif repose principalement sur la politique de rénovation énergétique de l'existant » .
De son côté, le HCC a précisé qu'« il faut également rajouter aux obligations existantes les politiques complémentaires pour les ménages et les accompagner avec un ensemble de mesures (assistance à maîtrise d'ouvrage, aides financières, contrôles des travaux) » .
En définitive, le rapporteur appelle le Gouvernement à passer d'une politique des objectifs à une politique des moyens dans le domaine de la rénovation énergétique, en mobilisant le nouveau dispositif budgétaire MPR à la hauteur de l'ancien dispositif fiscal CITE.
Le tableau ci-dessous, élaboré par la commission des affaires économiques du Sénat 29 ( * ) , met en balance l'objectif fixé et le résultat obtenu, s'agissant de la rénovation énergétique :
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Objectif |
Résultat |
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Rénovation énergétique |
500 000 logements par an |
450 000
logements visés par
le CITE
|
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6. Passer d'une politique des objectifs à une politique des moyens dans le domaine de la rénovation énergétique, en mobilisant le nouveau dispositif budgétaire, Ma Prime Rénov' (MPR), à la hauteur de l'ancien dispositif fiscal, le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). |
f) Une « loi quinquennale » à défendre à chaque instant devant la tentation de l'exécutif de dessaisir le Parlement
L' article 2 a prévu que les objectifs énergétiques et climatiques seront directement appliqués par le législateur, avant le 1 er juillet 2023 puis tous les 5 ans, dans le cadre d'une « loi quinquennale », définie à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie.
La commission des affaires économiques du Sénat a souhaité étendre le champ de cette loi - aux maxima et minima des C2E et aux objectifs en matière de rénovation énergétique des logements et d'atteinte de l'autonomie énergétique dans les Outre-mer - ainsi que sa portée - à la PPE, à la SNBC, aux « budgets carbone » 30 ( * ) ou aux autres documents de planification énergétiques et climatiques européens 31 ( * ) .
Il s'agit d'une avancée majeure de la loi « Énergie-Climat », par laquelle le législateur a entendu replacer le Parlement au coeur de la transition énergétique.
Lors de son audition, la CRE a indiqué au rapporteur qu'« elle est favorable à la définition de trajectoires claires et d'objectifs réalistes à même de donner de la visibilité aux acteurs du monde énergétique afin de diminuer le coût des risques dans un secteur fortement capitalistique et permettre une meilleure maitrise des coûts pour le consommateur final ».
Pour ce qui le concerne, le HCC a précisé au rapporteur que « la loi quinquennale va dans le bon sens en inscrivant dans la loi les budgets carbone, ce qui renforce leur portée » .
Il salue en particulier « la prise en compte d'un budget carbone spécifique au transport international » qui est une « recommandation du HCC du rapport annuel de 2019 » ainsi que « les plafonds d'émissions indicatifs portant sur l'empreinte carbone de la France en complément des budgets carbone », sur lesquels « le HCC a publié en 2020 une étude méthodologique ».
Dans le même esprit, l'ANAH a précisé au rapporteur que la « loi quinquennale » « pourra donner une plus grande visibilité sur les objectifs des pouvoirs publics et l'évolution des aides de l'ANAH , ainsi qu'une meilleure compréhension pour la gouvernance de l'ANAH, par les usagers et les professionnels ».
Or, le rapporteur relève que le Gouvernement a tenté à de multiples reprises d'éroder la « loi quinquennale » : cela n'est pas admissible !
1. Tout d'abord, dans le cadre de l'examen de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, le Gouvernement prévoyait de supprimer l'évaluation financière des moyens nécessaires à l'atteinte des objectifs fixés par la « loi quinquennale » , prévue par l'article 2.
Par un amendement présenté par le rapporteur 32 ( * ) , cet acquis a été conservé pour être intégré au rapport relatif à « l'impact environnemental du budget », institué par l'article 179 de la loi de finances précitée.
2. En outre, un décret est en cours d'élaboration par le Gouvernement pour fixer le niveau des CE2 sur la 5 e période.
Le projet de décret irait du 1 er janvier 2022 au 31 décembre 2025.
Or, l'article 2 dispose qu'une « loi quinquennale » fixe à compter de 2023 « les niveaux minimal et maximal [de ces] obligations d'économies d'énergie » (Article L. 100-1 A du code de l'énergie - 2° du I).
Dans cet intervalle, ce même article a prévu qu'un décret précise ces obligations, de la fin de la quatrième période jusqu'au 31 décembre 2023.
Ce décret est donc directement et explicitement contraire aux dispositions prévues par la loi « Énergie-Climat ».
C'est regrettable, car le principe selon lequel la loi détermine une « fourchette » encadrant les C2E constitue un progrès notable pour les droits du Parlement, dans la mesure où ces obligations sont un levier essentiel de notre politique énergétique, s'apparentent à une quasi-taxe pesant sur les acteurs de marché et ont pu par le passé donner lieu à des pratiques complexes voire frauduleuses.
C'est la raison pour laquelle le rapporteur 33 ( * ) a voté contre le projet de décret, lors de sa présentation devant le Conseil supérieur de l'énergie (CSE), du 18 février dernier.
3. Par ailleurs, Réseau de transport d'électricité (RTE) et l'Agence internationale de l'énergie (AIE) ont été saisis par le Gouvernement d'une étude sur les conditions d'un système électrique à forte part d'EnR en France à l'horizon 2050 : après l'ouverture d'une consultation publique en janvier dernier, leurs conclusions seront connues à l'automne 34 ( * ) .
Or, l'article 2 a prévu que la loi quinquennale fixe à compter de 2023 « les objectifs de diversification du mix de production d'électricité, pour deux périodes successives de cinq ans » ainsi que « les objectifs de développement des énergies renouvelables pour l'électricité, la chaleur, le carburant et le gaz pour deux périodes successives de cinq ans » (Article L. 100-1 A du code de l'énergie - 3° et 4°).
Il est donc inacceptable que le Gouvernement commande à RTE France et à l'AIE une étude sur un « scénario 100 % renouvelables » , qui semble préjuger des orientations de la future « loi quinquennale ».
C'est au Parlement , et à lui seul, de définir l'évolution de notre mix énergétique pour atteindre l'objectif de « neutralité carbone » à l'horizon 2050.
4. Enfin, l'article 22 du projet de loi « Climat & Résilience » prévoit que des objectifs soient fixés par décret , après avis des conseils régionaux, en matière de développement d'énergies renouvelables et de récupération.
L'évolution de notre mix énergétique ne dépendrait plus exclusivement d'une loi nationale mais de 12 décrets régionalisés.
Dans ce contexte, le rapporteur appelle à défendre fermement le principe d'une « loi quinquennale » fixant nos objectifs énergétiques et climatiques à compter de 2023, contre toute tentative de remise en cause.
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7. Défendre fermement le principe d'une « loi quinquennale » fixant nos objectifs énergétiques et climatiques à compter de 2023, contre toute tentative de remise en cause. |
2. Fermeture des centrales à charbon (article 12)
L' article 12 prévoit la fermeture d'ici à 2022 des centrales à charbon, par application d'un plafond d'émission de GES pour les installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles situées sur le territoire métropolitain continental et émettant plus de 0,55 tonne d'équivalents dioxyde de carbone par mégawattheure.
Ce plafond a été fixé, par le décret n° 2019-1467 du 26 décembre 2019, à 0,7 kilotonne d'équivalents en dioxyde de carbone à compter du 1 er janvier 2022 (articles 1 et 2).
Cela représente une limitation du nombre d'heures de fonctionnement des centrales à charbon à 700 heures, contre 3 000 en principe, « ce qui devrait conduire à leur fermeture ou leur reconversion vers des solutions moins émettrices de gaz à effet de serre » 35 ( * ) .
Seules les émissions issues de combustibles fossiles sont compatibilisées, et non celles issues de combustibles renouvelables, comme la biomasse ou le biogaz (2° du nouvel article D. 311-7-2 du code de l'énergie).
Ne sont pas concernées par ce plafond les centrales fonctionnant au gaz de récupération, les installations performantes de cogénération ainsi que les installations de très petite taille 36 ( * ) (4° et 5° du même article).
Si les turbines à combustion gaz ou au fioul sont comprises dans ce plafond, « elles pourront être maintenues compte tenu de leur nombre d'heures de fonctionnement, qui est d'ores et déjà très faible » 37 ( * ) .
Le rapporteur se félicite que le décret ne pénalise pas les combustibles renouvelables, appelant le Gouvernement à accélérer les procédures administratives de reconversion des centrales à charbon.
À titre d'exemple, le rapporteur relève que le projet de reconversion du charbon vers la biomasse de la centrale de Cordemais est toujours en cours de négociation, selon les indications apportées par le président-directeur général d'EDF à ce sujet 38 ( * ) .
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8. Accélérer les projets de reconversion des centrales à charbon, en particulier vers les énergies renouvelables. |
* 8 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (articles 173 et 176).
* 9 Mégatonnes d'équivalents en dioxyde de carbone.
* 10 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Article 1).
* 11 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (Article 1).
* 12 De son côté, la ministre de la Transition écologique Barbara POMPILI a été auditionnée par la commission des affaires économiques du Sénat, dans le cadre des travaux sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2020, le 10 novembre 2020.
* 13 Rapport d'information Les biocarburants : un atout pour la transition et l'indépendance énergétiques de M. Pierre CUYPERS, fait au nom de la commission des affaires économiques n° 136 (2019-2020) - 20 novembre 2019, p. 75.
* 14 Comme c'est le cas pour l'électromobilité.
* 15 Comme c'est le cas pour l'électricité, le gaz de pétrole liquéfié (GPL), le gaz naturel pour véhicules (GNV), le gaz naturel liquéfié (GNL) ou l'hydrogène.
* 16 Il s'agit d'une organisation représentant la filière chaleur.
* 17 Rapport d'information Pour une relance bas-carbone : résilience, compétitivité, solidarité de MM. Daniel Gremillet, Daniel Dubois et Roland Courteau, fait au nom de la commission des affaires économiques n° 545 (2019-2020) - 17 juin 2020, p. 15.
* 18 Réseau de transport d'électricité (RTE) France, Bilan électrique 2020 , 2021.
* 19 CRE, Délibération n° 2020-177 du 15 juillet 2020 et annexe 1.
* 20 Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables (Énergie) , Avis n° 139 (2020-2021) de M. Daniel Gremillet, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 novembre 2020, p. 12.
* 21 Ministère de la Transition écologique, Chiffres clés des énergies renouvelables , Éditions 2019 et 2020, mai 2019 et juillet 2020, réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur et décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.
* 22 Projet annuel de performance (PAP) au projet de loi de finances pour 2021, Mission « Plan de relance », pp. 42 et 43.
* 23 France Hydrogène.
* 24 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
* 25 Il s'agit d'une organisation représentant les professionnels de la rénovation énergétique.
* 26 Qui réunit les bailleurs sociaux.
* 27 Agence nationale de l'habitat (ANAH).
* 28 Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables (Énergie), Avis n° 139 (2020-2021) de M. Daniel Gremillet, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 novembre 2020, p. 23.
* 29 Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables (Énergie) , Avis n° 139 (2020-2021) de M. Daniel Gremillet, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 19 novembre 2020, p. 12.
* 30 Ainsi qu'aux plafonds indicatifs relatifs à l'« empreinte carbone de la France » et au « budget carbone spécifique des transports internationaux ».
* 31 Le plan national intégré en matière d'énergie et de climat, la stratégie à long terme et la stratégie de rénovation à long terme.
* 32 En sa qualité de rapporteur pour avis sur les crédits « Énergie » de la commission des affaires économiques du Sénat.
* 33 En sa qualité de membre du Conseil supérieur de l'énergie (CSE).
* 34 M. Xavier PIECHACZYK, président du directoire de Réseau de transport d'électricité (RTE), a présenté les premiers éléments de conclusion de ces travaux, devant les membres du groupe d'études « Énergie » du Sénat, le 3 février 2021.
* 35 Note de présentation de la Consultation du projet de décret instaurant un plafond d'émission de gaz à effet de serre pour les installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles, p. 1.
* 36 Définies à l'article R. 311-2 du code de l'énergie.
* 37 Ibidem .
* 38 À l'occasion de son audition devant la commission des affaires économiques du Sénat, le 10 février 2021.