II. LE FINANCEMENT DES PROJETS IMMOBILIERS DES POUVOIRS PUBLICS : LE CAS PARTICULIER DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
A. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE CONTINUERA DE BÉNÉFICIER D'IMPORTANTS CONCOURS DU BUDGET DE L'ÉTAT
1. L'OPPIC, principal financeur des projets immobiliers de la présidence de la République
En dépit de la diminution tendancielle de la dotation de l'État allouée annuellement à la présidence de la République (105,3 millions d'euros en loi de finances pour 2020, soit une diminution de 6 % par rapport à celle de 2010), l'institution peut compter sur des ressources extérieures pour financer ses projets immobiliers.
Depuis 2013 , une enveloppe dédiée est ouverte au sein du budget de la présidence de la République pour couvrir des actions de sécurité et de sûreté, de mise en conformité et d'amélioration des installations. Celle-ci ( entre 1 et 3 millions d'euros selon les années ), ne représente toutefois qu'une part minoritaire des investissements immobiliers de l'institution.
Il peut également être noté que le produit de la boutique de l'Élysée , assurant la vente de produits dérivés (77 646 euros en 2019, première année pleine de fonctionnement de la boutique), est attribué au service du patrimoine.
Le principal financeur des projets immobiliers de la présidence de la République est ainsi l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) , via les crédits de l'action n° 1 du programme 175 « Patrimoine » de la mission budgétaire « Culture » depuis la loi de finances initiale pour 2009.
La dotation à l'OPPIC au titre de la conservation et de la mise en valeur des résidences présidentielles s'élève à 5,5 millions d'euros chaque année depuis 2014. En pratique, le budget de l'OPPIC consacré à la présidence a été plus élevé ces dernières années, notamment du fait de reports des années antérieures, liés à une sous-consommation chronique de ces crédits . Dans ses rapports annuels consacrés à la gestion et aux comptes de la présidence de la République , la Cour des comptes a souligné régulièrement « la nécessité de mener à bien les travaux liés à la conservation du patrimoine immobilier, au risque que celui-ci continue de se dégrader et que les coûts de sa restauration soient augmentés par rapport à ceux d'une action préventive et curative programmée » 2 ( * ) .
Parmi les principales opérations récentes achevées sous maîtrise d'ouvrage de l'OPPIC pour la rénovation de l'Hôtel d'Évreux, peuvent notamment être citées :
- la restauration du salon des Aides-de-camp (2018) ;
- la remise en peinture du salon des Tapisseries (2018) ;
- la conservation curative du salon Cléopâtre (2019) ;
- la restauration de la salle des portraits (2019).
L'opérateur du patrimoine et des projets
immobiliers
de la culture (OPPIC)
L'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la Culture (OPPIC) est un établissement public national à caractère administratif (EPA), placé sous la tutelle du ministère de la Culture. Il est issu de la fusion - décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) - de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et du service national des travaux (SNT). Cette fusion, intervenue par décret n° 2010-818 du 14 juillet 2010, modifiant celui du 19 mai 1998 portant création de l'EMOC, répondait à un souci de professionnalisation de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage, avec pour objectif de renforcer la capacité de pilotage des grands projets immobiliers de l'État dans les domaines culturels et patrimoniaux.
Cet établissement a pour mission, à titre gratuit, pour le compte de l'État ou de ses établissements publics, et en premier lieu pour le ministère chargé de la Culture et des établissements publics placés sous sa tutelle:
- de réaliser les études et analyses préalables relatives à leurs investissements immobiliers et à l'entretien et à la mise en valeur du patrimoine immobilier mis à leur disposition, que l'État ou ces établissements publics en soient propriétaires ou qu'ils détiennent sur lui un droit réel ;
- d'assurer la réalisation d'opérations de construction, de restauration, de réhabilitation, d'aménagement, d'entretien ou de mise en valeur de ces immeubles ;
- de mener à bien toute mission d'assistance et de conseil dans le domaine de la gestion et de la mise en valeur de ces immeubles.
L'OPPIC intervient juridiquement soit en tant que maître d'ouvrage de plein exercice dans le cadre de conventions générales passées avec l'État (convention-cadre Culture et convention-cadre Culture-Défense) pour le suivi d'opérations urgentes ou ponctuelles (entretien préventif, clos et couvert...), soit en tant que maître d'ouvrage délégué dans le cadre de conventions particulières dites conventions de mandat adaptées à la conduite de projets longs et complexes.
Source : projet annuel de performance de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2020
Une telle « débudgétisation » de la majeure partie des crédits affectés au financement des projets immobiliers de la présidence de la République n'est pas sans poser un certain nombre d'inconvénients.
Tout d'abord, celle-ci constitue une dérogation au principe, consacré par la jurisprudence constitutionnelle, « d'autonomie financière » des pouvoirs publics voulant que ceux-ci « déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement » 3 ( * ) .
Cette solution n'est pas non plus optimale du point de vue de l'information des parlementaires . Les crédits alloués à l'OPPIC au titre des résidences présidentielles se retrouvent en effet « noyés » dans le budget de la mission « Culture » (3 milliards d'euros en autorisations d'engagements et crédits de paiements en PLF 2020), de telle sorte que leur exécution dans le cadre des rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement n'est pas systématiquement renseignée.
Le rapporteur spécial considère qu'une réflexion pourrait ainsi être engagée en vue d'une éventuelle « rebudgétisation » des crédits alloués à l'OPPIC au titre des résidences présidentielles dans le cadre de la dotation annuelle de l'État à la présidence de la République retracée dans la mission budgétaire « Pouvoirs publics » , qui a vocation à refléter la totalité des crédits dont dispose la présidence de la République. Comme il le soulignait dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2020 « une telle évolution aurait également pour effet d'harmoniser les périmètres des budgets respectifs des pouvoirs publics, puisque les assemblées parlementaires prennent déjà à leur charge les dépenses liées à l'entretien du patrimoine historique. Elle irait donc dans le sens d'une meilleure lisibilité de cette mission budgétaire pour nos concitoyens » 4 ( * ) .
Il observe d'ailleurs qu'une évolution similaire a eu lieu en ce qui concerne la sécurité du Président de la République , sur recommandation de la Cour des comptes. Dans le cadre du plan de transformation des services lancé en 2019, le regroupement du commandement militaire et du groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR), composé de gendarmes, au sein d'une nouvelle direction de la sécurité de la présidence de la République (DSPR), une convention de mise à disposition des personnels du ministère de l'intérieur du 19 avril 2019 a transféré à compter de 2020 l'essentiel des dépenses du GSPR à la présidence de la République (1,2 million d'euros en prévision 2020). Il en va de même s'agissant des sapeurs-pompiers en vertu d'une convention signée avec la préfecture de police du 3 juillet 2019 (0,5 million d'euros en prévision 2020).
Recommandation n° 1 : envisager une « rebudgétisation » des crédits de l'OPPIC au titre des résidences présidentielles au sein de la dotation à la présidence de la République.
2. Le plan de financement du schéma directeur immobilier 2019-2022
Le plan de financement du schéma directeur, représentant au total 51,8 millions d'euros , fait intervenir trois types de financements, pour l'essentiel extérieurs au budget de la présidence.
Premièrement, le plan est abondé par le produit attendu de la cession à venir d'une emprise immobilière située au 14 rue de l'Élysée (valorisée au total à 27 millions d'euros sur la base d'une estimation de la direction de l'immobilier de l'État réalisée le 29 janvier 2018), qui doit être mobilisée :
- pour financer l'intégralité de la première phase, dont le coût est estimé à 12,6 millions d'euros pour la première phase, dont 11,5 millions pour la rénovation des ailes Est et Ouest du Palais de l'Alma et 1 million d'euros pour l'aménagement du manège ;
- à hauteur de 14,4 millions d'euros pour la seconde phase (Hôtel d'Évreux et ses dépendances), dont 12 millions d'euros pour la rénovation des cuisines de l'Hôtel de Marigny et de l'aile Ouest de l'Hôtel d'Évreux et 2,4 millions d'euros pour le projet de crèche.
Ces financements sont retracés dans le compte d'affectation spéciale (CAS) n° 723 « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » 5 ( * ) .
La mobilisation du CAS 723 au titre du financement
du schéma directeur immobilier de la présidence de la
République
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Il est toutefois à noter que dans le cadre de cette opération, conduite en concertation avec la direction de l'immobilier de l'État, la présidence de la République bénéficie d'une avance de 11,5 millions d'euros (soit le coût prévisionnel de la rénovation des ailes Est et Ouest du Palais de l'Alma) : 5,5 millions d'euros ont déjà été versés en 2019, auxquels doivent s'ajouter 6 millions d'euros en 2020 . L'avance devra être cependant être remboursée à l'issue des travaux. Si le procédé est classique, le rapporteur regrette que celui-ci n'ait pas été explicité dans les documents budgétaires afférents à la mission « Pouvoirs publics » pour les années concernées, au détriment de l'information parlementaire sur les financements extérieurs dont dispose la présidence de la République pour le financement de ses projets immobiliers.
Recommandation n° 2 : retracer précisément dans les annexes « Pouvoirs publics » aux projets de lois de finances l'ensemble des financements extérieurs dont bénéficie la présidence de la République au titre de ses projets immobiliers.
En second lieu, l'OPPIC concourt au plan de financement à hauteur de 5,2 millions d'euros par an sur quatre ans ( 20,8 millions ) au titre d'une partie des travaux de la seconde phase (Hôtel d'Évreux, cuisines de l'Hôtel de Marigny).
Enfin, le plan mobilise des crédits annuels d'investissement de la présidence en matière patrimoniale à hauteur de 4 millions d'euros sur quatre ans et pris directement sur le budget de la présidence de la République pour le financement de la seconde phase du plan (notamment pour les travaux de sécurisation de l'Hôtel de Marigny et de mise en accessibilité de l'hôtel d'Évreux aux personnes en situation de handicap).
* 2 Cour des comptes, Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République, exercice 2018 , 12 juillet 2019.
* 3 Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, Cons. 47, Loi de finances pour 2002.
* 4 Jérôme BASCHER, Annexe n° 22 au rapport général N° 140 fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020, par M. Albéric de Montgolfier, 21 novembre 2019.
* 5 Action n° 14 du programme n° 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments d'État ».