C. EFFECTUER UN SUIVI FINANCIER SYSTÉMATIQUE DES CONTRATS DE CONCESSION ET DES AVENANTS
1. Mettre en place un suivi ex post des coûts des travaux réalisés
La commission d'enquête a été surprise de constater que l'État ne dressait pas un bilan ex post des contrats de concession et des contrats de plan afin de mesurer dans quelle proportion les coûts des travaux réalisés se sont écartés des coûts prévisionnels. Pourtant des enseignements fort utiles pour les négociations futures pourraient en être tirés .
Si l'État contrôle la bonne exécution des travaux et des échéances contractuelles, il considère en effet qu'il n'a pas à procéder à un tel suivi au motif que les contrats de concession et leurs avenants sont conclus aux risques et périls des sociétés concessionnaires.
Dans sa réponse au questionnaire adressé par le rapporteur, la DGITM indique à ce sujet : « S'il prémunit l'État d'éventuels surcoûts, ce principe de risques et périls implique, par symétrie, qu'aucune économie réalisée par le concessionnaire sur le coût de l'opération ne donnera lieu à une réduction de la compensation accordée. Il n'y a donc pas de contrôle des coûts ex post , mais la société concessionnaire partage les résultats de ses appels d'offres travaux . »
Compte tenu de l'impact important sur la rentabilité des concessions que peuvent avoir l'évolution de ces paramètres, la commission d'enquête estime qu'il est, au contraire, nécessaire d'assurer un suivi des coûts des travaux .
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Proposition n° 14 : examiner les coûts d'exécution des travaux prévus dans les contrats de plan précédents préalablement à la conclusion de nouveaux contrats de plan afin de disposer de références pour vérifier la pertinence des coûts des nouveaux travaux envisagés. |
2. Réaliser un suivi financier systématique des avenants
De la même manière que le coût des travaux ne fait pas l'objet d'un contrôle ex post , la DGITM n'effectue pas un suivi systématique de la manière dont les hypothèses prises en compte pour déterminer le niveau de la compensation financière des avenants ont évolué par rapport aux prévisions initiales.
Ce principe a néanmoins connu plusieurs inflexions récentes.
Lors de l'examen du Paquet vert autoroutier et du plan de relance autoroutier, la Commission européenne a estimé qu'il incombait à l'État d'assurer un suivi financier de ces plans, c'est-à-dire de l'évolution des prévisions économiques sur lesquelles ils se fondent et de leur taux de rentabilité 272 ( * ) . En conséquence, elle a validé ces plans sous réserve du respect, par l'État français, d'un certain nombre d'engagements, en particulier celui consistant à lui transmettre des rapports visant à s'assurer de l'absence de surcompensation au profit des sociétés d'autoroutes .
Par ses décisions, la Commission européenne a en quelque sorte invalidé le modèle concessif « à la française » , en exigeant un encadrement étroit de la rentabilité des contrats. Comme l'a rappelé Daniel Vasseur, conseiller référendaire à la Cour des comptes, lors de son audition, « la Commission européenne a fixé des règles assez claires de suivi de réalisation des travaux et de suivi de leur rentabilité dans le temps qui, à certains égards, étaient relativement révolutionnaires . Les concessions autoroutières sont fondées sur la théorie de la concession aux risques et périls du concessionnaire. Les sociétés ont arrangé les choses en leur faveur, l'État ne disposant pas toujours des moyens pour voir ce qui pourrait arriver, y compris au détriment des usagers. » 273 ( * )
Le rapport de suivi du Paquet vert autoroutier a bien été transmis à la Commission européenne par la DGITM, mais, comme on l'a vu 274 ( * ) , les rapports relatifs au plan de relance autoroutier ne l'ont pas encore été.
De manière générale, la commission d'enquête considère qu'il est nécessaire de systématiser le suivi financier des contrats de plan afin de s'assurer de l'absence de surcompensation au profit des sociétés concessionnaires.
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Proposition n° 15 : mettre en place un suivi financier systématique des avenants afin de s'assurer de l'absence de surcompensation au profit des sociétés d'autoroutes. |
3. L'utilité incontestable de la base de données des coûts de travaux en cours de constitution
Dans son rapport de 2013, la Cour des comptes notait déjà l'intérêt d'un suivi des coûts d'investissement, qui constituent un élément de la rentabilité des concessions. En effet, « si la nature du contrat de concession, qui fait peser le risque sur le concessionnaire, ne peut permettre au concédant de « récupérer » la différence entre le coût prévisionnel et le coût réel des investissements, il n'en demeure pas moins que la connaissance des coûts réels est indispensable afin de donner à l'État la possibilité de négocier dans de bonnes conditions des investissements ultérieurs » 275 ( * ) .
L'ART, qui est chargé de suivre les taux de rentabilité interne des concessions, a décidé d'élaborer une base de données de ces coûts construite à partir des marchés de travaux qui lui sont transmis .
La commission d'enquête salue cette initiative, qui permettra de disposer d'informations plus objectives sur le coût des investissements autoroutiers lors des prochaines négociations des contrats de plan .
Lors de leur audition, les dirigeants des sociétés d'autoroutes ont émis des doutes sur l'utilité de cette banque de données . Pierre Coppey, président de Vinci Autoroutes, a notamment indiqué : « Les travaux publics sont une activité cyclique dont les prix varient. Je ne suis pas convaincu de l'intérêt qu'il y a à constituer des bibliothèques de prix. Selon que vous êtes proche d'une carrière ou que le prix du carburant et du bitume évolue, le prix de la tonne d'enrobé peut varier avec des écarts de 30 à 40 % » 276 ( * ) .
Malgré ces réserves finalement plus méthodologiques que de fond, la commission d'enquête estime qu'il est nécessaire que l'État se dote d'outils lui permettant, en l'absence de concurrence, de disposer de références en matière de coûts des travaux autoroutiers lors de ses négociations avec les sociétés d'autoroutes . Elle encourage donc l'ART à poursuive la constitution de sa base de données et à en partager les informations avec la DGITM.
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Proposition n° 16 : poursuivre la construction de la base de données relative aux coûts des travaux autoroutiers engagée par l'ART et partager les données avec les services de l'État, afin de documenter le contrôle des nouveaux travaux. |
* 272 Le Plan d'investissement autoroutier (PIA) n'ayant pas été notifié à la Commission, il ne fait l'objet d'aucune obligation de suivi.
* 273 Audition de M. Daniel Vasseur, conseiller référendaire à la Cour des comptes, le 2 juillet 2020.
* 274 Voir Deuxième partie, IV.
* 275 Cour des comptes, Les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires d'autoroutes , juillet 2013 .
* 276 Audition de M. Pierre Coppey, président de Vinci Autoroutes, le 23 juin 2020.