DEUXIÈME PARTIE
RAPPORTS
D'ÉTAPE THÉMATIQUES
LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES
ET
ADMINISTRATIVES
Depuis la création de la mission de suivi le 2 avril dernier, François-Noël Buffet et Patrick Kanner, co-rapporteurs en charge de la thématique des juridictions judiciaires et administratives, ont organisé 6 auditions et entendu 18 personnes. Leurs auditions se poursuivent actuellement afin d'entendre les acteurs de la justice dans toute leur diversité.
À la suite de l'audition par la commission des lois le 9 avril dernier 26 ( * ) de Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, ils ont fait parvenir un questionnaire complémentaire à ses services, dont ils espèrent recevoir les réponses dans les prochains jours.
Compte tenu des premiers éléments recueillis lors de leurs travaux, les rapporteurs sont en mesure d'effectuer une série de premiers constats.
I. LE PÉRIMÈTRE DES CONTENTIEUX TRAITÉS PAR LA JUSTICE SE LIMITE ESSENTIELLEMENT AUX URGENCES
A. LES PLANS DE CONTINUITÉ D'ACTIVITÉ (PCA) ONT ÉTÉ DÉTERMINÉS AVEC CÉLÉRITÉ MAIS ILS LIMITENT AU MAXIMUM L'ACTIVITÉ JURIDICTIONNELLE
1. Des plans de continuité déterminés avec célérité dans la majorité des juridictions
Compte tenu du risque épidémique, la mission a constaté que la Chancellerie avait agi avec célérité pour éviter la propagation de l'épidémie de covid-19 au sein de l'institution judiciaire et protéger les personnels, les auxiliaires du service public de la justice, ainsi que les justiciables.
Les juridictions constituent habituellement des lieux particulièrement fréquentés . Entendue par les rapporteurs, la conférence nationale des procureurs de la République donne ainsi pour exemples les juridictions de Clermont-Ferrand et de Pontoise, respectivement fréquentées par plus de 4 500 et 12 000 personnes en moyenne chaque jour. Il n'était donc pas possible d'assurer le service public de la justice dans les conditions matérielles habituelles.
L'article L. 111-2 du code de l'organisation judiciaire dispose, depuis la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle que « le service public de la justice concourt à l'accès au droit et assure un égal accès à la justice ». Il appartient donc à l'État d'assurer la continuité du service public de la justice 27 ( * ) , conformément au principe de valeur constitutionnelle de continuité du service public, consacré par le Conseil constitutionnel en 1979 28 ( * ) . La continuité du fonctionnement de la justice est d'autant plus importante qu'elle est consubstantielle à l'état de droit et au respect des principes les plus fondamentaux du bloc de constitutionnalité 29 ( * ) .
Dès lors, la Chancellerie a diffusé le 14 mars 2020 une circulaire visant à adapter la procédure devant les juridictions judiciaires à destination des chefs de cour et de tribunaux judiciaires. Elle autorise chaque juridiction, service ou établissement du ministère de la justice à mettre en oeuvre un « plan de continuation d'activité » 30 ( * ) (PCA) , « si le taux d'absentéisme ou la situation locale le justifie » 31 ( * ) .
Les PCA déterminent les activités indispensables ainsi que les agents qui doivent être présents physiquement ou en télétravail pour assurer ces missions. L'article L. 1142-7 du code de la défense prévoit à cet égard, depuis la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, que « le ministre de la justice assure en toutes circonstances la continuité de l'activité pénale ainsi que l'exécution des peines ».
Une note rendue publique de la direction des services
judiciaires du 31 mars 2020 précise que,
comme dans toute la
fonction publique, le travail à domicile constitue la modalité
d'organisation de droit commun, sauf pour les activités qui ne peuvent
être effectuées à distance
, avec un roulement du
personnel, qui sont tous mobilisables sauf exceptions. Ainsi, Nicole Belloubet,
garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé lors de son
audition du 9 avril dernier par la commission des lois l'organisation
retenue : entre 1 800 et 2 000 magistrats sont
présents dans les juridictions et environ 6 000 magistrats
sont en télétravail. La situation dans les greffes
- 10 000 personnels en tout - est
différente : 2 000 personnels sont présents dans
les juridictions, dont des greffiers, et l'équipement pour
télétravailler est moindre
32
(
*
)
. Un certain nombre de ces personnels, encore à
préciser, seraient donc en autorisation spéciale
d'absence
33
(
*
)
.
Pour les personnels devant se rendre sur place, la conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a indiqué que des premières dotations de gel et de masques de protection avaient commencé à être livrées aux juridictions la semaine du 6 avril 2020 . La présidente du tribunal judiciaire de Nanterre a souligné devant les rapporteurs l'inadéquation des procédures budgétaires classiques en période de crise qui ont été un frein à une réaction rapide.
D'après les informations qu'ont pu recueillir les rapporteurs, des PCA semblent avoir été élaborés antérieurement à la crise et adaptés pendant la première quinzaine du mois de mars , sur la base d'une trame nationale proposée par la Chancellerie en vue de ralentir la propagation du virus SARS-CoV-2 ou, s'agissant des juridictions administratives, par le secrétariat général du Conseil d'État.
À ce stade de leurs travaux, les rapporteurs n'ont pas l'assurance que chaque juridiction ait été dotée d'un PCA avant la crise . S'ils existaient, ils n'étaient pas suffisamment adaptés à la gestion d'une crise épidémique de l'ampleur de celle du covid-19, puisqu'ils ont dû être adaptés. En tout état de cause, le code de la défense supposait au moins de se préparer à la continuité de l'action pénale et de l'exécution des peines , sans toutefois rendre obligatoire par la loi l'établissement de « l'outil PCA ». Au demeurant, le principe de continuité du service public de la justice impose de se préparer à toutes sortes de crise .
Chaque tribunal judiciaire semblait disposer d'un PCA , décliné dans son ordonnance de roulement, au 15 mars 2020, date à laquelle la garde des sceaux a ordonné la fermeture au public de toutes les juridictions , sous réserve du maintien d'un accueil téléphonique pour les urgences 34 ( * ) .
Lors de son audition, Nicole Belloubet a précisé que ces plans « ne [provenaient] pas initialement du ministère de la justice » et n'étaient « pas destinés à s'inscrire dans la durée ». La garde des sceaux a également indiqué que ces PCA constituent un « cadre qui n'a pas la rigidité d'un impératif » ; chaque chef de juridiction [devant] apprécier les ressources humaines dont il dispose et, en fonction, organiser l'activité comme il le juge nécessaire ».
Chaque juridiction a déterminé, dans son PCA, la liste des contentieux « essentiels » dont le traitement devait être poursuivi pendant la crise sanitaire , sur la base d'un périmètre indicatif proposé par la Chancellerie. Ni la circulaire du 14 mars 2020 ni le communiqué de presse de la garde des sceaux du 15 mars ne déterminent toutefois de manière exhaustive la liste de ces contentieux , qui aurait été complétée au fil de l'eau par des notes de service diffusées aux juridictions.
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Périmètre des « contentieux essentiels » Compte tenu des informations portées à la connaissance des rapporteurs, la liste de ces contentieux peut s'établir comme suit : - en matière pénale , il s'agit des audiences pénales urgentes (audiences correctionnelles pour les mesures de détention provisoire et de contrôle judiciaire, audiences de comparution immédiate) ; des présentations devant le juge d'instruction et le juge des libertés et de la détention ; des audiences du juge de l'application des peines pour les urgences ; des audiences du tribunal pour enfants et du juge des enfants pour les urgences ; des permanences du parquet ; - en matière civile , il s'agit des référés devant le tribunal judiciaire visant l'urgence, des procédures d'urgence devant le juge civil (violences conjugales, majeur protégé, assistance éducative, immeuble menaçant ruine, contentieux des funérailles) ; des audiences du juge des libertés et de la détention civile (hospitalisation sans consentement pour troubles mentaux, rétention des étrangers) ; - en matière commerciale , il s'agit, pour ce qui est du contentieux général, des affaires présentant un caractère d'extrême urgence, principalement en référé ; pour ce qui est du traitement des difficultés des entreprises, des demandes d'ouverture de procédures préventives ou collectives, notamment lorsqu'elles présentent un caractère urgent en raison du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique des créanciers ; - pour les cours d'appel , il s'agit des audiences de la chambre de l'instruction pour la détention et des appels résultant des décisions rendues pour les contentieux d'urgence de première instance ; - en matière administrative , il s'agit des référés liberté, des procédures d'urgence en contentieux des étrangers (devant être jugées en moins de 7 jours) et des contestations des listes électorales et des déclarations de candidature. |
Dans le même esprit, les chefs de juridiction ont été invités à annuler, dans la mesure du possible, les sessions d'assises et à renvoyer les procès dans les limites du délai raisonnable et du respect des délais de détention provisoire. Toutes les audiences des contentieux considérés comme non essentiels devaient être reportées .
2. Des choix d'organisation qui peuvent susciter des interrogations
Compte tenu des auditions qu'ils ont pu conduire, cette organisation appelle trois séries d'observations .
En premier lieu, la méthode et la gouvernance retenues par le ministère pour établir les PCA et assurer la continuité du service public de la justice a suscité des incompréhensions. Si la déconcentration de la prise de décision au plus près du terrain paraît acceptable dans son principe, les rapporteurs ont pu constater une forme de solitude institutionnelle des chefs de juridiction qui ont dû déterminer et mettre en oeuvre, seuls, leur PCA , sans que les directives du ministère ne soient suffisamment claires, notamment sur le périmètre des contentieux à conserver, à l'exception semble-t-il de la fermeture des juridictions au public mais, surtout, sans qu'ils ne soient réellement accompagnés, faute d'une coordination suffisante.
De ce fait , ils ont interprété de manière hétérogène la notion de contentieux essentiel . L'absence d'homogénéité des PCA qui en résulte met en difficulté les avocats, ainsi que l'ont souligné en audition leurs représentants.
Il semble d'ailleurs y avoir une forme de confusion entre « contentieux essentiel » et « contentieux urgent » . Ainsi s'agissant des référés, alors que la garde des sceaux les cite parmi les exemples de contentieux essentiels, la conférence nationale des présidents des tribunaux judiciaires distingue parmi ceux-ci les référés les plus urgents, comme les référés heure à heure devant le juge aux affaires familiales ou les référés devant le président.
En outre, l' accès aux informations contenues dans les PCA n'est pas toujours aisé ni pour les auxiliaires de justice, ni pour les justiciables, qui doivent s'en remettre aux informations communiquées par chaque juridiction.
En deuxième lieu, une ambiguïté demeure sur le périmètre des activités devant se poursuivre pendant la crise : faut-il s'en tenir aux contentieux essentiels, qui exigent, le cas échéant, de se déplacer en juridictions ou également poursuivre le traitement de tous les autres contentieux, avec les moyens disponibles ?
Les auditions des rapporteurs laissent à penser que seuls les contentieux considérés comme essentiels sont jugés aujourd'hui dans les juridictions, tandis que l'instruction des autres dossiers est censée se poursuivre dans le cadre du télétravail , avec toutes les limites que cela suppose.
En dépit de l'engagement des personnels de la justice, magistrats et fonctionnaires, les rapporteurs retirent des auditions le sentiment que le régime des PCA a conduit à réduire la présence physique en juridiction au minimum et l'activité juridictionnelle au maximum , ce qui peut interroger sur le bon fonctionnement de la justice.
Enfin, en troisième et dernier lieu, si la conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a affirmé que la « sphère civile a une place aussi importante que la sphère pénale », les rapporteurs redoutent qu'en pratique, priorité ait été donnée au traitement du contentieux pénal, au détriment du civil , qui représente pourtant un plus grand nombre d'affaires . La doctrine transmise aux juridictions sur le port du masque ne donne d'ailleurs comme exemple de justiciable que le « prévenu » ou le « mis en examen », ce qui est révélateur de la faible présence physique des autres justiciables dans les juridictions.
3. Une inquiétude à lever pour les conseils de prud'hommes et les juridictions situées outre-mer
Parmi les juridictions judiciaires, certaines suscitent des inquiétudes particulières.
Les rapporteurs ont relevé que les conseils de prud'hommes (CPH) n'étaient pas destinataires de la circulaire du 14 mars 2020 autorisant la mise en oeuvre des PCA et que les contentieux sociaux ne semblent pas figurer parmi les contentieux essentiels. Les auditions ont confirmé leurs inquiétudes.
D'après la conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires, la plupart des conseils de prud'hommes n'auraient pas mis en oeuvre de PCA . La présidente du tribunal judiciaire de Nanterre a informé les rapporteurs qu'elle avait, seulement dans un second temps, intégré les deux CPH de son ressort dans le PCA de sa juridiction.
Si les greffes des CPH ont fusionné avec ceux des tribunaux judiciaires depuis le 1 er janvier 2020, les présidents de tribunaux judiciaires n'ont pour autant aucune autorité sur l'organisation des CPH, qui relève de leurs présidents puisqu'il s'agit d'une juridiction autonome. Ainsi, la plupart des CPH n'assureraient pas actuellement le traitement des référés (paiement de salaire par exemple) mais les rapporteurs en ignorent la proportion exacte.
Les rapporteurs souhaitent également attirer l'attention sur la situation des juridictions dans les territoires ultramarins . S'ils n'ont pu à ce stade obtenir d'informations circonstanciées, ils feront preuve d'une vigilance particulière pour ces territoires où les conditions matérielles de l'activité juridictionnelle sont souvent plus difficiles qu'en métropole. L'acheminement des moyens informatiques et de protection sanitaire y est aussi plus long. Lors de son audition devant la commission des lois, la garde des sceaux a confirmé qu'elle était très attentive au suivi de ces juridictions.
4. La situation particulière des tribunaux de commerce
La situation des tribunaux de commerce est assez sensiblement différente de celle des autres juridictions de l'ordre judiciaire .
Du côté de la Chancellerie , l'on a pu observer un certain flottement dans la gestion de la crise en ce qui concerne ces juridictions. Les présidents de tribunaux de commerce n'ont pas été destinataires de la circulaire du 14 mars 2020 relative à l'adaptation de l'activité pénale et civile des juridictions. De premières directives leur ont été adressées par la dépêche du 19 mars 2020 du directeur des affaires civiles et du sceau, qui invitait les tribunaux de commerce à limiter leur activité aux « affaires urgentes » dans le cadre du contentieux général et à la désignation de mandataires ad hoc en ce qui concerne le traitement des difficultés des entreprises ; les tribunaux étaient en revanche invités à surseoir à statuer sur les demandes d'ouverture de procédures de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, considérées comme non urgentes - ce qui ne manquait pas de surprendre. Cette dépêche a été abrogée par la circulaire du 30 mars 2020 de présentation de l'ordonnance n° 2020-341 du 27 mars 2020 , qui a réaffirmé la possibilité d'ouvrir de telles procédures préventives ou collectives pendant l'état d'urgence sanitaire, à la seule demande du débiteur néanmoins.
Selon les informations fournies aux rapporteurs, avant la survenue de l'épidémie, aucun plan de continuité d'activité n'avait été élaboré au sein des tribunaux de commerce, la Chancellerie n'ayant jamais donné d'instructions en ce sens. Cela n'a pas empêché les chefs de juridiction et les greffes de réorganiser dans l'urgence les modalités de travail des magistrats, greffiers et autres agents afin de faire face à la crise . Il ressort des auditions qu' au cours des premières semaines du confinement :
- pour ce qui est du contentieux général , les audiences ont été presque entièrement suspendues , sauf cas d'extrême urgence, notamment en référé ; les demandes nouvelles étant également très rares, les magistrats en ont profité pour achever l'instruction des affaires en cours, voire pour préparer le délibéré lorsque l'audience de plaidoiries avait eu lieu devant le seul juge chargé d'instruire l'affaire ;
- en ce qui concerne le traitement des difficultés des entreprises , les demandes d'ouverture de procédures sont en diminution - en raison notamment du « gel » de la situation des débiteurs à la date du 12 mars 2020 et du moratoire sur les délais de procédure - mais les audiences ont repris leur cours, grâce aux outils de visioconférence , le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce s'étant montré très diligent dans le choix et la généralisation de la plateforme Tixeo.
Par la suite, la fiabilité des outils informatiques disponibles - y compris la saisine du tribunal en ligne et la signature électronique des décisions 35 ( * ) - ainsi que la fluidité des relations avec les barreaux , avec lesquels des « conventions de procédure » avaient pu être conclues avant la crise sanitaire, ont conduit certains tribunaux à élargir le champ des affaires traitées malgré la poursuite du confinement . Il en va ainsi à Lille, où les audiences de contentieux général seraient en train de reprendre un cours à peu près normal.
Pour les juridictions commerciales, le principal motif d'inquiétude semble donc lié, comme on le verra, à la période qui suivra la fin de l'état d'urgence sanitaire .
* 26 Le compte rendu de cette audition est accessible à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20200406/lois.html
* 27 L'utilisation de la notion de « service public de la justice » n'est pas consensuelle, notamment s'agissant de l'indépendance constitutionnelle qui doit être reconnue à l'autorité judiciaire dans l'exercice de sa fonction juridictionnelle. Pour autant, il n'est pas contestable que l'organisation même de la justice relève d'un service public, comme l'a jugé le Tribunal des conflits en 1952 à l'occasion d'un litige relatif à l'arrêt du fonctionnement des juridictions de Guyane (Tribunal des conflits, 27 novembre 1957, Préfet de la Guyane, n° 01420).
* 28 Conseil constitutionnel, décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979 sur la loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail.
* 29 Notamment le respect de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».
* 30 Cette circulaire utilise les termes de « plan de continuation d'activité » alors que les termes utilisés plus généralement semblent être ceux de « plan de continuité d'activité ».
* 31 Circulaire du 14 mars 2020 relative à l'adaptation de l'activité pénale et civile des juridictions aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie Covid-19, accessible à l'adresse suivante :
* 32 Voir partie II infra.
* 33 Dispositif utilisé lorsqu'un personnel ne peut pas télétravailler.
* 34 Covid-19, communiqué de presse de Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la Justice, 15 mars 2020, accessible à l'adresse suivante :
* 35 Voir ci-après.