II. EN MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES, UN DOUBLE BESOIN DE FLEXIBILISATION DU PLAFOND D'EMPLOIS ET D'AMÉLIORATION DE L'ATTRACTIVITÉ DES POSTES
A. DES RÈGLES DE PLAFONNEMENT DES EMPLOIS EN CONTRADICTION AVEC L'OBJECTIF D'AUGMENTATION DE L'ACTIVITÉ CONTRACTUELLE
L'ONERA compte, au 31 décembre 2019, 1 916 ETP, soit un niveau en relative baisse par rapport à 2012 (1 949 ETP). Les effectifs ont diminué de 1,6 % par rapport à 2012 mais connaissent un léger rebond (+1,1 %) entre 2017 et 2019.
Évolution des effectifs de l'ONERA
(en ETP)
Source : commission des finances, d'après l'ONERA
Les règles de plafonnement des effectifs appliquées à l'ONERA apparaissent aujourd'hui en décalage avec sa vocation industrielle et commerciale.
L'ONERA étant un opérateur de l'État au regard des règles de gestion publique, il est soumis à un plafond d'emplois, déterminé annuellement par la loi de finances, et éventuellement par le COP, qu'il peut dépasser dans certaines conditions en recourant à des emplois « hors plafond ».
L'exécution des effectifs sous plafond est supérieure au plafond fixé par le COP, qui était basé sur une hypothèse de décroissance, du fait de la hausse de l'activité contractuelle . Pour tenir compte de l'évolution favorable de l'activité et de la situation financière de l'ONERA, le ministère des armées, en accord avec le ministère chargé du budget, a en effet décidé début 2019 de limiter les contraintes d'effectifs prévues par le COP en revenant aux plafonds prévus par les lois de finances.
Évolution des plafonds d'emplois prévus et exécutés de l'ONERA
(en ETPT)
Source : commission des finances, d'après l'ONERA
L'ONERA peut également embaucher, dans certaines conditions, des effectifs « hors plafond », selon des critères restrictifs. Ces effectifs ont fortement augmenté depuis 2015, traduisant le développement de l'activité contractuelle de l'ONERA.
Évolution des effectifs sous plafond et hors plafond
(en ETPT)
Source : commission des finances, d'après l'ONERA
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Les contraintes liées au recrutement d'effectifs
hors plafond
Les modalités de distinction des emplois rémunérés sous et hors plafond sont détaillées dans les différentes circulaires de la direction du budget : tous les emplois permanents, quels que soient leurs modes de financement, doivent être inclus dans le plafond d'emplois législatif. Seuls les emplois à durée limitée, issus d'un contrat ou d'une convention passée avec un financeur, financés intégralement par des ressources propres - et résultant d'un appel d'offre ou d'un appel à projet dans le cadre de ressources propres d'origine publique - pourront être considérés comme hors plafond. Les emplois hors plafond permettent d'apporter une souplesse opérationnelle mais encadrée pour les opérateurs qui ont une forte dynamique de développement de ressources propres autour de projets spécifiques, limités dans le temps et autofinancés. Source : commission des finances, d'après la réponse à la question écrite N°5923 du député Philippe Le Ray |
À moyen terme, étant donné le développement envisagé de l'ONERA pour faire face aux nouveaux besoins des armées, il est anticipé un besoin sensible d'augmentation des effectifs de l'ONERA . Ces effectifs supplémentaires contribuant pour l'essentiel à des contrats de recherche, il serait logique qu'ils ne soient pas comptabilisés dans le plafond d'emplois de l'Office, et ce, même s'ils occupent un emploi permanent.
La décorrélation entre la part des effectifs hors plafond dans l'ensemble (environ 8,6 % des ETPT en 2019) et la part de l'activité contractuelle dans les ressources de l'ONERA (53 % des ressources budgétaires en 2019) apparait anormale, puisque la part des effectifs hors plafond devrait être à un niveau proche de l'activité contractuelle.
Il apparaît toutefois difficile d'augmenter trop fortement la part d'effectifs hors plafond en l'état actuel en raison des règles de gestion très strictes auxquelles ces recrutements sont soumis (cf. encadré supra ). La durée limitée de l'emploi, notamment, apparaît souvent comme une règle difficilement compatible avec le parcours de carrière des chercheurs. Si tous les grands établissements de recherche emploient des chercheurs statutaires sous plafond et des chercheurs sur des contrats ponctuels hors plafond (par exemple, sur des contrats de missions de 5 à 6 ans), tant l'ONERA que sa tutelle ont indiqué au rapporteur spécial qu'il avait besoin d'avoir un socle d'emplois statutaires qui garantit la pérennité de la compétence, quelle que soit l'évolution de sa part de ressources contractuelles.
Si la stratégie consistant à privilégier un plafond d'emploi supérieur au COP en lois de finances annuelle a pu constituer une solution temporaire à ce problème structurel, le rapporteur spécial estime que seule une évolution des règles de comptabilisation des effectifs hors plafond au sein des EPIC résoudra cette difficulté, en permettant notamment que des effectifs rémunérés par des ressources propres mais affectés à l'activité contractuelle soient comptés hors plafond. A minima, une application plus souple des règles actuelles pourrait être envisagée afin d'augmenter les effectifs hors plafond 12 ( * ) .
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Recommandation n°3 : afin de dégager davantage de marge de manoeuvre en matière d'augmentation des effectifs dans un contexte d'augmentation de l'activité contractuelle, flexibiliser les règles de comptabilisation des effectifs hors plafond. |
* 12 Ainsi, les doctorants et post-doctorants de l'ONERA sont comptés dans l'effectif sous-plafond, ce qui n'est pas le cas pour d'autres opérateurs de l'État.