C. DÉMOCRATISER LE FONCTIONNEMENT DE LA SNSM ET CLARIFIER LA RÉPARTITION DES RÔLES
1. Rétablir le lien et la confiance entre les bénévoles et le siège
a) Une organisation plus démocratique
Les bénévoles des stations et le siège de la SNSM représentent aujourd'hui deux mondes qui ne se comprennent plus. Lors de son audition par la mission d'information 59 ( * ) , le Président Xavier de la Gorce a indiqué qu'au début de son mandat il avait constaté de fortes tensions au sein de l'association. Il paraît évident que ces difficultés ont subsisté malgré les efforts consentis.
Mais la création de comités consultatifs auprès du conseil d'administration ou la réunion de groupes de travail précédant la réunion annuelle de l'assemblée générale ne constituent que des pis-aller.
Même s'il existe des relations interpersonnelles de qualité entre les membres de la SNSM, globalement, le dialogue est inexistant, l'information et la consultation insuffisantes.
Cette situation est due en grande partie au caractère pyramidal, centralisé et peu démocratique des statuts de la SNSM qui pourtant met en avant sa qualité d'association de la loi de 1901.
La réaction du président de la SNSM à une question portant sur l'éventualité d'une réforme profonde des statuts permettant de donner aux bénévoles de terrain une place normale dans le fonctionnement de leur association a été clairement négative 60 ( * ) .
La mission d'information considère cependant qu'une telle refonte, qui devrait s'inspirer de l' organisation de la protection civile , serait un moyen de rendre plus attractif le recrutement des bénévoles, considérés comme de véritables acteurs de leur association.
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L'organigramme de la Protection civile Comptant 32 000 bénévoles, la Protection civile est une fédération qui regroupe des associations départementales affiliées (ADPC) qui sont au coeur de son organisation. Les ADPC et leurs antennes locales sont des relais auprès des préfectures et des municipalités. Les associations départementales de protection civile (ADPC) sont affiliées à la fédération nationale. Après vérification de leurs moyens humains et matériels, elles reçoivent chaque année tout ou partie des quatre agréments fédéraux nécessaires à l'organisation des missions de sécurité civile. Certaines ADPC possèdent des agréments à un type de mission spécifique (secours aquatique, cynotechnique, ...). Les agréments de formations aux premiers secours sont quant à eux délivrés par les préfectures. Avec une histoire, des statuts et un réseau de partenaires propres, les ADPC s'organisent autour d'un siège départemental et se déploient le plus souvent sur plusieurs antennes locales de tailles variées réparties sur le département. Ainsi, la protection civile compte plus de 500 représentations de proximité. Au-delà de leurs organes décisionnaires statutaires, les affaires courantes et les missions de sécurité civile sont confiées aux directions départementales et locales. Elles sont en lien direct avec les directions nationales notamment dans le cadre des dispositifs prévisionnels de secours de grande envergure ou d'évènements exceptionnels. Une direction leur est entièrement dédiée : la Direction nationale de soutien juridique et administratif aux ADPC (DSA). Afin de renforcer les liens avec les départements et les instances fédérales, le président national nomme, dans les secteurs constitués de douze régions métropolitaines et deux ultramarines, un administrateur national pour chaque secteur. Ces correspondants fédéraux de secteur (Cofesec) ont pour mission principale d'accompagner les départements dans leur développement. Interlocuteurs privilégiés des présidents départementaux, ils sont surtout un facilitateur entre les différents organes et le président national. Au niveau fédéral, le pouvoir est divisé en plusieurs organes décisionnaires. Le conseil fédéral est la réunion des présidents départementaux et des administrateurs nationaux. Il prépare les orientations. L'assemblée générale nationale se réunit chaque année pour approuver les bilans financiers et d'activité de l'année précédente. Les Présidents départementaux ou leur représentant, échangent sur les orientations politiques pour l'année suivante avec les administrateurs nationaux. Ils procèdent enfin au renouvellement du tiers des administrateurs nationaux. Le comité directeur est garant de l'application des orientations prises en assemblée générale. Il prend les décisions nécessaires à la vie de la fédération. Il élit en son sein le président national. Le président national, seul responsable face aux associations départementales, est le lien entre les organes décisionnaires et l'équipe nationale. Il est chargé de nommer un bureau fédéral parmi les membres du comité directeur. Le bureau fédéral se compose du président, des trois vice-présidents, du secrétaire général et de son adjoint, ainsi que du trésorier et de son adjoint. Ils préparent les travaux des commissions et l'ordre du jour du comité directeur. Ils veillent ensemble au fonctionnement quotidien de la fédération. Source : Site internet de la Protection civile www.protection-civile.org |
Cette évolution implique de reconnaître dans les statuts de la SNSM la notion d'adhérent dans la plénitude de ses attributions.
Elle doit intégrer une modification des règles actuelles de participation à l' assemblée générale pour l'ouvrir à tous les adhérents en leur attribuant un droit de vote.
Elle devrait conduire, dans l'idéal à adopter une structure fédérale , la SNSM devenant une fédération qui regroupe des associations départementales affiliées , ces dernières étant constituées des stations, des centres de formation implantés dans le département et, éventuellement, de membres personnes physiques. Dans ce cadre, les stations et les établissements locaux ne verraient pas de modification de leur statut juridique actuel. L'attribution de la personnalité juridique n'est pas compatible, en effet, avec la diversité de la taille des stations dont la plupart ne pourrait pas supporter la charge de gestion qui en résulterait.
b) Remplacer la nomination par l'élection
En conséquence de la reconnaissance d'un niveau départemental, un certain nombre de fonctions, dont les bénéficiaires sont actuellement nommés par le président de la SNSM, devraient être attribuées par la voie de l'élection.
C'est le cas, notamment, des délégués départementaux qui deviendraient - ce qu'ils sont en grande partie aujourd'hui mais sans « légitimité » - les porte-paroles et les représentants des sauveteurs de leur département dans les relations avec le siège national mais également avec les élus des collectivités territoriales.
Il pourrait en être de même pour les présidents de station , dont la nomination mériterait au moins d'être déconcentrée, confiée aux délégués départementaux et ne plus relever directement du siège national.
2. Déconcentrer la prise de décision
a) Associer les collectivités territoriales
Qu'il s'agisse des investissements ou de la répartition des moyens sur le territoire, les financeurs principaux, c'est-à-dire les régions et les départements, n'ont pas la reconnaissance officielle de leur contribution dans les processus de décision.
« Les collectivités locales nous apportent d'abord un soutien moral, comme l'atteste la présence de nombreux élus à l'occasion des bénédictions. Elles nous apportent aussi un soutien financier, qui s'est malheureusement dégradé avec le temps. Les régions et les départements concouraient auparavant à hauteur de 50 % de nos investissements ; or ce concours n'est plus que de 26 % ».
Ces déclarations du président de la SNSM 61 ( * ) minimisent l'effort consenti par les régions et les départements dont la part au sein des recettes d'investissement de la SNSM est évidemment affectée par la forte progression des legs ces trois dernières années. Les contributions des collectivités qui évoluent entre 2,3 et 2,9 millions d'euros par an présentent l'avantage de la régularité. Elles montrent surtout les limites trop étroites de la collaboration actuelle avec les collectivités territoriales.
Celle-ci repose, en effet, sur des initiatives ponctuelles et informelles qui expliquent les insuffisances de la planification des investissements. Ce point avait d'ailleurs été déjà soulevé par le rapport du CGEDD en 2015 : « D'autre part, l'équipement naval des stations s'est fait sans planification d'ensemble, en fonction des appréciations locales et des opportunités de financement, et un examen de l'implantation des moyens nautiques est indispensable pour apprécier véritablement l'adéquation au besoin » 62 ( * ) .
Pour remédier à cette situation qui n'est pas acceptable compte tenu de la place des départements, des régions et de certaines communes ou intercommunalités dans le financement des investissements, la mission d'information recommande la mise en place d'une conférence de planification des investissements associant l'ensemble des contributeurs publics et à laquelle serait soumis, chaque année, le plan d'investissements de la SNSM.
On pourrait également suggérer l' entrée dans les instances de la SNSM de représentants des collectivités territoriales du littoral , désignées par leurs associations.
Au sein du conseil d'administration composé de 31 membres, l'État est en effet représenté par sept membres désignés par des départements ministériels, « au titre des subventions publiques dont est susceptible de bénéficier l'association » :
• trois par le ministre chargé de la mer ;
• un par le ministre de l'Intérieur ;
• un par le ministre de la Défense ;
• un par le ministre chargé de la jeunesse et des sports ;
• un par le ministre de l'Économie et des finances.
La motivation de cette représentation en nombre, si on l'appliquait aux collectivités justifierait l'attribution d'au moins deux représentants.
b) Donner des marges d'action aux structures locales
A l'occasion de toutes les visites qu'elle a effectuées, la mission d'information a pu constater une extrême centralisation des décisions - y compris sur les points les plus mineurs.
Dans tous les domaines - communication et modalités de la recherche de dons, choix des équipements, formation - et quelle que soit l'importance des montants financiers en jeu, le principe retenu par les directions du siège de la SNSM semble être de favoriser l'uniformisation et la standardisation.
On peut admettre que pour ce qui est de la flotte et surtout des plus grosses unités, ce choix « au-delà de l'économie générale, de la maîtrise des coûts de possession et de la flexibilité [...] permettra de mieux appréhender les questions de maintenance générale, de suivi des obsolescences, d'approvisionnement en pièces détachées, de gestion des pannes et de conformité règlementaire » 63 ( * ) .
Mais comment justifier que pour des équipements individuels ou des acquisitions de moteurs de semi-rigides, on n'entende pas les demandes des patrons de stations ?
Cette situation est d'autant moins acceptable quand celui qui l'impose ne finance pas les équipements ou n'en paye qu'une faible part (25 %) tout en ayant la pleine propriété, comme c'est le cas pour tous les éléments de la flotte.
On aboutit alors à des situations quelque peu aberrantes où les initiatives locales sont « tolérées » mais devront néanmoins prendre en compte les contraintes imposées par le siège. Le cas des nouveaux gilets de sauvetage est ainsi décrit par le directeur général de la SNSM : « Le gilet Crewsaver ainsi choisi est le seul gilet de sauvetage officiel de la SNSM. Parfois, les sauveteurs bénévoles achètent, localement et en complément, des gilets de 100 à 150 N, à déclenchement automatique ou manuel. Ce faisant, ils respectent la règlementation dès lors que les gilets de type SOLAS prescrits et distribués par le siège sont à bord . » 64 ( * )
Face aux légitimes revendications des structures locales, la SNSM a certes installé des commissions de consultation et même créé un groupe de travail pour ce qui est du choix des navires de sa nouvelle flotte pour les 30 à 40 prochaines années.
Comme l'a indiqué Jean-Christophe Noureau, directeur technique de la SNSM, certaines adaptations seront admises s'agissant des canots pour répondre aux demandes des stations, mais elles seront limitées : « Nous proposons néanmoins des options pour répondre à des demandes particulières : coques en aluminium ou en CVR (composite verre résine), radars, projecteurs, etc. Reste que, sur l'essentiel, nous uniformisons, en imposant un certain nombre de choses - c'est indéniable ».
La mission d'information recommande sur cette question fondamentale d'aller beaucoup plus loin et de transférer au niveau local la responsabilité du choix, de l'acquisition et donc la propriété de certains équipements et navires .
La nouvelle flotte de la SNSM doit comprendre six navires, deux navires hauturiers et quatre navires côtiers. Pourquoi ne pas considérer que les plus petits de ces navires seront gérés de manière déconcentrée par les structures locales, stations ou échelon départemental ?
De même, toutes les décisions concernant l'entretien courant des navires devraient relever de l'échelon local sans intervention inutile et parfois malvenue de l'instance nationale.
Celle-ci pourrait en contrepartie consacrer plus de temps et de personnel aux contrôles techniques et de sécurité, aux expertises et aux opérations de réception des travaux et des nouveaux grands bâtiments dont elle garderait la responsabilité.
c) Partager efficacement les tâches
Dans la mesure où la SNSM deviendrait une fédération d'associations déconcentrées, elle aurait de fait, à moyens humains constants, la possibilité de décharger les stations locales de certaines tâches administratives complexes et de se recentrer sur ses priorités : l'audit, le contrôle des structures locales, la programmation des grands équipements, la formation et la collecte de dons au niveau national.
À cet égard, deux demandes bien précises ont été présentées par les présidents des stations rencontrés par la mission d'information :
• transférer au siège de la SNSM la charge de toutes les démarches de recouvrement de créances suite aux opérations de remorquage lorsque les factures ne sont pas payées immédiatement ;
• à défaut de pouvoir confier la tâche du recouvrement au Trésor public, pour des motifs constitutionnels, la SNSM étant une personne de droit privé, la procédure devrait être allégée au maximum pour les stations et se limiter à l'établissement d'un bordereau de prise en charge ;
• aboutir à la conclusion d'une convention nationale avec la caisse primaire d'assurance maladie pour le remboursement des transports sanitaires effectués par les sauveteurs de la SNSM.
Sur ces points, le président de la SNSM a considéré qu'ils ne concernaient que peu de stations, négligeant le fait qu'ils sont majeurs pour que les stations concernées, celles des îles s'agissant des transports sanitaires.
La lenteur des démarches entreprises pour régler ces difficultés participe au sentiment d'une insuffisante écoute des préoccupations concrètes des bénévoles.
3. Clarifier la doctrine de l'État sur le sauvetage en mer
a) Des déclarations ambigües
Qu'il s'agisse des déclarations faites lors des assemblées générales de la SNSM, des rapports officiels ou des réponses apportées lors des auditions devant la mission d'information, les propos des représentants de l'État quant au degré d'implication de l'État dans le sauvetage en mer se caractérisent par leur flou aussi bien sur la qualification de service public que sur l'existence d'une tutelle.
« Le sauvetage en mer est une mission de l'État. »
Rapport au premier ministre, Chantal Guittet juillet 2016.
« Le modèle de la SNSM fonctionne. L'État qui porte la responsabilité du sauvetage en mer doit savoir le protéger. »
AG SNSM 2017 Vincent Bouvier, secrétaire général de la mer.
« L'État n'a aucune forme de tutelle sur la SNSM. La SNSM est une association d'utilité publique et non pas un service public au sens strict, même si elle répond à une mission qui s'en (sic) apparente . »
AG SNSM 2018 Thierry Coquil, directeur des affaires maritimes.
« L'État doit mieux nous accompagner, prenant ainsi en compte ses responsabilités au regard de sa mission régalienne de sauvetage en mer . »
AG SNSM 2019 Xavier de la Gorce , président de la SNSM.
« L'État français n'a pas de responsabilité dans le sauvetage en mer ... La SNSM ne répond pas à un service public , elle sert l'intérêt général. »
Audition du 2 octobre 2019 Thierry Coquil, directeur des affaires maritimes.
Derrière ces déclarations contradictoires il y a sans nul doute la crainte d'un engagement juridique qui entrainerait pour l'État une obligation de financement. Elle conduit à se retrancher derrière les termes des conventions internationales 65 ( * ) qui n'évoquent explicitement que la coordination des moyens de sauvetage.
La complexité de la situation et du partage des responsabilités a été reconnue lors de son audition par le directeur des affaires maritimes qui a indiqué que le ministère faisait appel à une expertise juridique à propos de l'application de la notion de service public au cas du sauvetage en mer.
La mission considère que la doctrine juridique devrait être mieux fixée sur ce point et mériterait d'être diffusée auprès de tous les intervenants sous la forme d'un livre blanc sur le sauvetage en mer .
b) Assumer ses responsabilités
Au cours de ses déplacements, la mission a pu constater à plusieurs occasions à quel point les frontières de compétences, les restrictions budgétaires et les arguties juridiques pouvaient mettre en péril les sauveteurs en mer dans leurs opérations de secours.
La première illustration de cet état de fait concerne l'océan pacifique , qui préoccupe la mission, en particulier la Polynésie française . Dans ces îles, où la SNSM n'est pas présente, une société de sauvetage s'est constituée à partir d'une fédération d'associations, la Fédération des sauveteurs en mer de Polynésie (FEPSM), et s'efforce d'assurer avec des moyens notoirement insuffisants s'agissant de l'équipement des bénévoles, le sauvetage mais aussi le transport sanitaire. Le dimensionnement de leurs équipements est sans commune mesure avec la zone sur laquelle ils sont censés pouvoir intervenir 66 ( * ) . Cette situation est révélatrice d'un manque d'attention et d'engagement de la part de l'État.
De récentes évolutions laissent toutefois envisager une solution pour la Polynésie : des discussions préparatoires ont été conduites entre la direction des affaires maritimes et le ministère de l'outre-mer, sous l'égide du SGMER et le principe d'une contribution de la DAM a bien été acté. Celle-ci serait prélevée sur le programme 205 mais le montant précis n'est pas encore défini. Le Gouvernement de la Polynésie française a donné son accord pour une participation au titre des évacuations sanitaires inter-îles et le projet d'achat d'un canot devrait se concrétiser. Le ministre de l'outre-mer mobilisera également des crédits sur le programme 123 de la mission budgétaire consacrée à l'outre-mer, en gestion 2019 ou en gestion 2020. Une convention devrait être signée prochainement entre l'État et le Gouvernement polynésien.
La mission attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de mettre en place, sans plus tarder, des moyens satisfaisants pour permettre aux sauveteurs polynésiens de remplir leur mission de solidarité. Elle appelle par ailleurs à un renforcement global des dispositifs de surveillance et de sauvetage en mer pour les espaces maritimes du Pacifique sous souveraineté française, qui sont particulièrement exposés aux appétits des puissances régionales.
La seconde illustration concerne la station SNSM de Ploumanac'h dans les Côtes-d'Armor . La rampe d'accès permettant au canot tout temps de cette station d'être descendu à la mer est située sur le domaine public maritime et son entretien relève donc a priori de l'État, celui-ci ayant toutefois transféré cette responsabilité à la collectivité locale qui, n'étant pas en capacité d'assurer leur financement, y a finalement renoncé. Les travaux nécessaires n'étant pas effectués, le canot a déraillé une trentaine de fois en trois ans, selon le président de la station, au départ ou au retour d'exercices ou d'interventions.
* 59 Audition du 10 octobre 2019.
* 60 Id.
* 61 Audition du 10 octobre 2019.
* 62 Rapport IGAM CGEDD « La Société nationale de sauvetage en mer : stratégie et dimensionnement pour un financement pérenne »juin 2015 précité.
* 63 Courrier adressé à votre rapporteur par le directeur général de la SNSM. 15 octobre 2019.
* 64 Idem.
* 65 Convention internationale de Hambourg de 1979.
* 66 Actuellement, la direction des affaires maritimes alloue une subvention de fonctionnement annuelle de 14 000 euros à la FEPSM.