B. AJUSTER LES AIDES AUX PASSAGERS ULTRAMARINS DESTINÉES À COMPENSER LEUR ÉLOIGNEMENT
1. La continuité territoriale : un objectif à valeur législative pour la réalisation duquel les collectivités insulaires et ultramarines disposent de compétences renforcées
Parmi les territoires isolés, la situation de la Corse et des collectivités ultramarines mérite un focus particulier. Ces territoires sont en effet particulièrement dépendants du transport aérien dans leur lien avec l'hexagone . Tous, à l'exception de la Guyane, sont des îles, et l'ensemble des collectivités ultramarines sont situées à des milliers de kilomètres de la métropole.
Le concept de continuité territoriale a fait son apparition dans le corpus législatif français dans les années 1970, pour servir le désenclavement de la Corse. Il est défini comme étant « destiné à atténuer les contraintes de l'insularité » 58 ( * ) . Se limitant d'abord au transport maritime, il a rapidement été appliqué au transport aérien. Le concept a été étendu aux territoires ultramarins par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer .
Le concept de continuité territoriale est pensé pour pallier l'isolement géographique de ces territoires, lié à leur caractère insulaire et à leur éloignement de la France continentale. Il ne s'agit toutefois pas d'un principe à valeur constitutionnelle 59 ( * ) .
Pour satisfaire cet objectif, la Corse et les collectivités ultramarines disposent de compétences spécifiques.
La Corse, tout d'abord, dispose depuis 1991 de compétences étendues en matière de transport 60 ( * ) . Elle définit ainsi, sur la base du principe de continuité territoriale destiné à atténuer les contraintes de l'insularité, les modalités d'organisation des transports maritimes et aériens entre l'île et la France continentale. Elle peut également imposer des obligations de service public sur certaines liaisons aériennes 61 ( * ) ou maritimes et établir un régime d'aides individuelles à caractère social pour certaines catégories de passagers 62 ( * ) .
Afin de mettre en oeuvre ces compétences, la Corse perçoit une « dotation de continuité territoriale », qu'elle attribue à l'office des transports de Corse, qui se charge de financer les OSP sur les transports aériens et maritimes. Cette dotation, qui évolue comme la dotation globale de fonctionnement, s'élève à près de 187 millions d'euros depuis 2017.
Les territoires ultramarins disposent également de compétences spécifiques en matière de transport aérien, pour se conformer à l'objectif de continuité territoriale .
Dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, ainsi qu'à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy , l'organe délibérant de la collectivité est consulté sur les projets d'attribution ou de renouvellement des concessions portuaires et aéroportuaires concernant leurs territoires, ainsi que sur les programmes d'exploitation et les modifications de tarifs soumis par les compagnies françaises à l'approbation de l'État pour les liaisons aériennes. En outre, dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, le représentant de l'État présente chaque année à la collectivité un rapport sur les conditions de la desserte aérienne du territoire concerné , à la suite duquel la collectivité formule des recommandations 63 ( * ) . Dans les collectivités régies par l'article 74 et soumises au principe de l'identité législative, l'organe délibérant de la collectivité est consulté sur les questions de desserte aérienne de manière générale 64 ( * ) .
Enfin, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie disposent de compétences élargies en matière de transport aérien. Elles sont ainsi souveraines, comme les autres collectivités, pour organiser le transport aérien interne à leur territoire , et sont en outre compétentes pour délivrer les autorisations d'exploitation des vols internationaux autre que ceux à destination d'une autre partie du territoire de la République 65 ( * ) .
À Wallis-et-Futuna , l'assemblée de la collectivité est chargée de prendre les délibérations territoriales en matière de « transports intérieurs maritimes et aériens dans le cadre des règles générales de sécurité et de normalisation » 66 ( * ) .
2. Des aides aux passagers ciblées sur des publics spécifiques
Outre l'organisation de liaisons soumises à obligations de service public et les compétences particulières dont sont dotées les collectivités ultramarines et la Corse, des aides aux passagers ont de longue date été mises en place pour garantir la continuité territoriale des territoires ultramarins .
Ceux-ci étant très éloignés de l'hexagone, les billets d'avions pour rejoindre la métropole sont mécaniquement plus chers. À titre d'exemple, un billet La Réunion - Paris peut atteindre 2100 euros en été en classe économique.
Pour faire face à cette inégalité, les pouvoirs publics ont choisi d'aider les publics les plus fragiles par des aides aux passagers .
Les premiers dispositifs de prise en charge de certains frais de déplacement aérien ont été mis en place en 1963, date de création du bureau pour le développement des migrations intéressant les départements d'outre-mer (BUMIDOM). La prise en charge était toutefois limitée.
Ce n'est réellement qu'en 2002 que les aides à destination des passagers ultramarins ont été mises en place.
Les premières aides, en vigueur au 1 er septembre 2002 67 ( * ) , étaient ciblées sur les étudiants et les stagiaires de la formation professionnelle.
La loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer avait ensuite prévu une dotation publique répartie entre les collectivités ultramarines, la « dotation de continuité territoriale ». Ces dernières devaient contribuer à cette aide, en définir les critères d'attribution ainsi que le montant. La dotation pour chaque collectivité était calculée en fonction de sa distance à la métropole, de sa population, du trafic aérien constaté et d'un coefficient déterminé en fonction de l'accessibilité et de la desserte aérienne.
Ces dispositifs ont progressivement évolué, notamment à la suite des critiques du Conseil constitutionnel 68 ( * ) et de la Cour des comptes
La loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer , dite loi LODEOM a ainsi posé les bases de la politique de continuité territoriale en direction des outre-mer. Ces dispositifs ont été complétés par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique , dite loi EROM .
Il est désormais affirmé que « dans les conditions déterminées par les lois et règlements, les pouvoirs publics mettent en oeuvre outre-mer, au profit de l'ensemble des personnes qui y sont régulièrement établies, une politique nationale de continuité territoriale » 69 ( * ) . Pour ce faire, le fonds de continuité territoriale finance des aides à la mobilité des ultramarins à destination des personnes disposant de faibles revenus, dont une partie est ciblée sur la formation initiale et continue 70 ( * ) .
Les aides aux passagers dans les outre-mer sont au nombre de cinq :
- l'aide à la continuité territoriale , qui consiste en un bon de réduction pour l'achat d'un billet d'avion aller-retour vers la métropole. Ses conditions d'attribution varient en fonction du revenu. Cette aide a fait l'objet d'une réforme récente puisqu'a été introduit en 2015 un délai de carence de trois années révolues entre deux aides. Elle ne peut être cumulée avec le passeport pour la mobilité de la formation et le passeport pour la mobilité des études ;
- les trois passeports pour la mobilité 71 ( * ) :
? le passeport pour la mobilité des études , réservé aux étudiants et, dans de rares cas, aux lycéens, qui prend en charge entre 50 et 100 % du coût du titre de transport pour un aller-retour par an vers le lieu d'études ;
? le passeport pour la mobilité de la formation professionnelle , qui conjugue plusieurs aides financières : le trajet, au taux de 100 %, mais également une allocation d'installation, qui permet au bénéficiaire de faire face aux premières dépenses, une allocation complémentaire de mobilité, pour compléter au besoin son revenu de remplacement, et une allocation dite « post mobilité » permettant de faire la jonction entre la fin de la formation et le premier revenu ;
? le passeport pour la mobilité en stage professionnel , créé en 2017. Ce dispositif est destiné aux élèves et étudiants désirant réaliser un stage en dehors de leur collectivité de résidence ;
- l'aide à la continuité « accompagnement du deuil des familles et rapatriement funéraire » qui, également créé par la loi EROM , comporte deux volets : l'aide à l'accompagnement des familles et l'aide au transport de corps.
|
Les instruments de gestion des aides aux passagers ultramarins • Le fonds de continuité territoriale (article L. 1803-2 du code des transports) En faveur des personnes ayant leur résidence habituelle en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, et à Wallis-et-Futuna, le fonds de continuité territoriale finance des aides à la continuité territoriale, le passeport pour la mobilité en stage professionnel mentionné à l'article L. 1803-5-1 ainsi que des aides destinées aux étudiants de l'enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l'enseignement secondaire . Il finance également des aides liées aux déplacements justifiés par la formation professionnelle en mobilité . Le fonds de continuité territoriale peut financer, dans des conditions prévues par la loi, des aides en faveur de personnes résidant en France métropolitaine. Il peut également financer des aides et des mesures destinées à faciliter le retour des résidents ultramarins dans leur collectivité d'origine dans les cinq ans suivant l'accomplissement d'une période de formation en mobilité. • L'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) Les aides aux passagers dans les outre-mer sont gérées par l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) . Cette agence a succédé à compter du 19 février 2010 72 ( * ) à l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), créée le 12 février 1982. Cette agence a été refondée par la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer . Elle constitue désormais un établissement public de l'État à caractère administratif, dont les missions, au nombre de trois, sont codifiées à l'article L. 1803-10 du code des transports : « 1° Contribuer à l'insertion professionnelle des personnes résidant habituellement outre-mer, en particulier les jeunes, en favorisant leur formation initiale et professionnelle hors de leur collectivité de résidence ainsi que leur accès à l'emploi ; « 2° Mettre en oeuvre les actions relatives à la continuité territoriale qui lui sont confiées par l'État et par les collectivités territoriales ; « 3° Gérer, pour les collectivités territoriales dont la liste est fixée par le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 1803-16, les aides mentionnées aux articles L. 1803-4 à L. 1803-6. » LADOM ne dispose pas de délégation territoriale dans les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie . Dans ces collectivités, les services de l'État sont chargés de l'octroi et de la gestion des aides aux passagers. |
D'autres dispositifs spécifiques complètent ceux gérés par LADOM. C'est le cas de deux fonds, gérés par le ministère en charge de la culture : le fonds d'échange à but éducatif, culturel et sportif (FEBECS), et le fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels de l'Outre-mer (FEAC). Ces deux dispositifs permettent de participer à la prise en charge financière de dépenses liées aux frais de transport dans le cadre d'échanges éducatifs, sportifs ou culturels, ou de soutenir le diffusion des productions artistiques des territoires ultramarins.
Outre ces aides nationales, le conseil régional de La Réunion a mis en place depuis 2015 son propre dispositif d'aides, dans des conditions plus favorables que celles de l'État.
3. Rénover les conditions d'octroi de certaines aides
De manière générale, le bilan des aides aux passagers est positif. Ces dispositifs permettent de cibler les aides en fonction des ressources des bénéficiaires, sans introduire de distorsions de concurrence entre les compagnies aériennes .
Selon les informations transmises à votre rapporteure par la direction générale des outre-mer, les différents passeports mobilité sont très largement bénéfiques , car ils permettent aux ultramarins étudiants et demandeurs d'emploi de suivre une formation en métropole ou dans l'espace économique européen, avec un taux d'insertion dans l'emploi d'environ 65 % tous les ans.
Quant à l'aide à la continuité territoriale, son utilité est qualifiée de « certaine, mais variable selon les territoires » . Cette aide couvre en effet aux alentours de 40 % du prix du billet dans les collectivités régies par l'article 73. Dans les collectivités du Pacifique cependant, ce taux est plus faible (de l'ordre de 25 %). Le reste à charge pour les personnes est bien plus important dans ce second cas.
Montant de l'aide à la continuité territoriale (ACT
|
Collectivité de départ ou de destination |
Montant d'aide dans la limite des frais exposés |
Nombre de bénéficiaires de l'ACT en 2018 |
|
|
Aide simple Éligibilité si quotient familial inférieur à 11 991 € |
Aide majorée Éligibilité si quotient familial inférieur à 6 000 € |
||
|
Guadeloupe |
85 € |
270 € |
7 136 |
|
Saint-Barthélemy |
85 € |
270 € |
|
|
Saint-Martin |
85 € |
270 € |
|
|
Martinique |
85 € |
270 € |
9 199 |
|
Guyane |
90 € |
300 € |
2 249 |
|
La Réunion |
110 € |
360 € |
32 |
|
Mayotte |
135 € |
440 € |
1 377 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
145 € |
480 € |
0 |
|
Aide simple Éligibilité si quotient familial inférieur à 14 108 € |
Aide majorée Éligibilité si quotient familial inférieur à 8 400 € |
||
|
Wallis-et-Futuna |
170 € |
560 € |
327 |
|
Polynésie française |
170 € |
560 € |
492 |
|
Nouvelle-Calédonie |
160 € |
530 € |
1 689 |
|
Total |
22 501 |
||
Source : direction générale des outre-mer
On le voit, peu de personnes décident d'utiliser le dispositif de l'aide à la continuité territoriale dans les collectivités du Pacifique. Votre rapporteure estime ainsi nécessaire d'effectuer un bilan de l'aide à la continuité territoriale dans les collectivités du Pacifique , très éloignées de la métropole.
|
Proposition n° 16 : Ouvrir une réflexion sur l'efficacité de l'aide à la continuité territoriale dans les collectivités du Pacifique en prenant en compte les effets dissuasifs liés à des restes à charges importants. |
Les parlementaires ultramarins ont également fait part à votre rapporteure de certaines interrogations quant à la situation difficile dans laquelle les aides aux passagers mettent les ultramarins, puisque ceux-ci se trouvent en situation de demandeurs alors que l'aide à laquelle ils ont droit à pour ambition de corriger une inégalité de fait qu'ils subissent .
C'est plus particulièrement vrai lorsque le potentiel bénéficiaire doit réaliser une demande auprès de différents acteurs (LADOM, conseil régional) - c'est notamment le cas à La Réunion, où la région a mis en place son propre dispositif.
Une solution serait ainsi d' automatiser la demande : le demandeur remplirait un seul dossier, indiquant notamment son niveau de revenu et fournissant les justificatifs nécessaires. Ce guichet unique serait par la suite chargé de transmettre le dossier aux acteurs concernés pour que l'attribution de l'aide soit facilitée.
|
Proposition n° 17 : Dans les territoires où plusieurs aides existent, travailler à la mise en place d'un guichet unique pour faciliter l'attribution de l'aide la plus favorable au potentiel bénéficiaire. |
En ce qui concerne les différents passeports-mobilité, les destinations éligibles sont la France métropolitaine, les autres territoires ultramarins et les États membres de l'Espace économique européen (EEE). Une expérimentation a toutefois été lancée pour élargir ces destinations à l'environnement régional des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution pour les bénéficiaires des passeports mobilité pour les formations et stages professionnels. Selon le ministère des outre-mer, cette expérimentation a rencontré un grand succès et permet d'améliorer l'intégration des territoires ultramarins dans leur bassin géographique de proximité. Un dispositif pérenne pourrait donc voir le jour .
Le lien avec les autres pays du bassin régional ne relève pas de la continuité territoriale. Votre rapporteure approuve néanmoins ce dispositif, car dans un monde désormais globalisé, il n'est plus possible pour nos territoires ultramarins de ne se développer qu'en lien avec la métropole . Un accroissement des liens avec leur bassin régional est indispensable. Nous y reviendrons.
|
Proposition n° 18 : Déployer des dispositifs d'aides permettant aux ultramarins de développer des liens, notamment professionnels, avec leur bassin régional. |
* 58 Article L. 4424-18 du code général des collectivités territoriales.
* 59 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003, a ainsi indiqué que « le principe dit de "continuité territoriale" n'a valeur constitutionnelle ni en lui-même ni comme corollaire du principe d'indivisibilité de la République ».
* 60 Article 73 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse .
* 61 Notamment donc sur des liaisons aériennes interrégionales, qui relèvent pour les autres parties du territoire de la compétence exclusive de l'État.
* 62 Articles L. 4424-18 et suivants du code général des collectivités territoriales.
* 63 Articles L. 4433-3-4 et L. 4433-20 du code général des collectivités territoriales.
* 64 Articles L.O. 6253-5, L.O. 6353-5 et L.O. 6463-5 du code général des collectivités territoriales.
* 65 Articles 14 et 91 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; articles 21 et 22 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie .
* 66 16° de l'article 40 du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l'assemblée territoriale, du conseil territorial et de l'administrateur supérieur des îles Wallis-et-Futuna .
* 67 Ce dispositif a par la suite été stabilisé par le décret n° 2004-163 du 18 février 2004 relatif à l'aide dénommée "passeport mobilité".
* 68 Voir la décision n° 2003-474 du 17 juillet 2003, qui qualifie la dotation de continuité territoriale de « subvention versée par l'État aux collectivités d'outre-mer pour l'exercice d'une compétence facultative » (considérant n° 21).
* 69 Article 1803-1 du code des transports, anciennement article 49 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer .
* 70 Articles L. 1803-1 et suivants du code des transports et article L. 6521-2 du code du travail.
* 71 À ces trois dispositifs s'ajoute le passeport pour la mobilité concours, destiné aux personnes admissibles aux épreuves de certains concours en métropole, dans une autre collectivité d'outre-mer ou dans un État membre de l'Union Européenne.
* 72 Arrêté du 19 février 2010 modifiant l'arrêté du 21 juin 2006 relatif aux statuts de la société d'État dite Agence nationale pour la promotion et l'insertion des travailleurs d'outre-mer .