C. ENCOURAGER LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONNECTIVITÉ AÉRIENNE RÉGIONALE
1. La définition de stratégies régionales de transport aérien
La France comprend de nombreux aérodromes. Or, entretenir des liaisons aériennes pour l'ensemble de ces aérodromes peut être coûteux et avoir une pertinence limitée pour l'aménagement et le désenclavement des territoires.
Au plus près du terrain, les collectivités territoriales sont les plus à même de définir les liaisons aériennes adaptées au développement de leur territoire . C'est la conclusion à laquelle a abouti l'État, qui souhaite accorder une large place aux collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de la Stratégie nationale du transport aérien 2025. Le dossier de presse accompagnant cette stratégie indique que les régions « ont naturellement vocation à s'associer à toute politique de développement du transport aérien en co-construisant des politiques aéroportuaires et des liaisons d'aménagement du territoire équilibrées » 73 ( * ) .
Les grandes régions issues du redécoupage de 2015, si elles peinent à exercer convenablement des compétences opérationnelles, constituent un échelon approprié de planification et d'élaboration de stratégies de développement . A fortiori , en matière de développement du transport aérien, les régions disposent d'une vision d'ensemble à un échelon suffisamment élargi pour analyser les zones de chalandises des différentes liaisons.
Ainsi, outre les stratégies aéroportuaires décrites plus avant dans ce rapport, certaines régions ont également défini des stratégies en matière de développement du transport aérien .
Ainsi, la région Nouvelle-Aquitaine a décidé, comme mentionné précédemment, de la création d'un établissement public aéroportuaire régional , qui permet un dialogue permanent entre tous les aéroports et une sortie de la logique de concurrence entre les territoires, et l'atteinte d'une taille critique pour développer l'offre de transports aériens.
La région Occitanie , quant à elle, a installé en mai dernier un conseil de développement aéroportuaire ayant les mêmes objectifs. Celui-ci réunit l'ensemble des partenaires des aéroports de la région, afin de travailler collectivement à la complémentarité des plateformes, la mutualisation des moyens techniques ainsi qu'à la promotion de la destination Occitanie.
Outre ces structures permettant d'harmoniser le développement du transport aérien au niveau régional, certaines régions ont mis en place des lignes d'aménagement du territoire sous obligations de service public internes à leurs frontières administratives .
En Bretagne , la ligne Brest-Ouessant vise à désenclaver l'île d'Ouessant. Elle est gérée par une société d'économie mixte locale (SEML) créée en 1981 à l'initiative du conseil départemental du Finistère. À la suite de la loi NOTRe , la région a repris la gestion de cette SEML.
Il s'agit de la seule ligne intérieure métropolitaine concernée, tandis que les outre-mer ont fortement développé ce mode de soutien au transport aérien :
- la Guyane a décidé de mettre en place des obligations de service public sur cinq lignes intérieures : Cayenne-Maripasoula, Cayenne-Saül, Cayenne-Grand-Santi, Saint-Laurent-du-Maroni-Grand-Santi et Saint-Laurent-du-Maroni-Maripasoula. Les obligations, selon les informations recueillies par votre rapporteure, portent sur les fréquences, les capacités et les tarifs, concernant à la fois le transport de passagers et le transport de fret. La Guyane a également décidé d'un dispositif d' aides aux passagers à caractère social sur les liaisons intérieures, qui est principalement financé par la collectivité 74 ( * ) ;
- le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon soutient la desserte aérienne inter-îles, en imposant la réalisation de deux fréquences quotidiennes et le remplacement du service maritime en cas d'interruption de ce dernier ;
- une délégation de service public permet également de relier les îles de Wallis et de Futuna . Organisée par le territoire, elle perçoit un financement de l'État 75 ( * ) ;
- en Nouvelle-Calédonie , le Congrès a décidé en 2012 de deux dispositifs locaux de continuité territoriale. Le premier, appelé « Continuité Pays », est financé par la Nouvelle-Calédonie et les Provinces. Il consiste en une prise en charge d'une partie des titres de transport jusqu'à la Grande-Terre pour les résidents des îles Loyauté, de l'île des Pins et de la commune de Bélep. Un second dispositif, appelé « Solidarité transport », permet de faciliter le déplacement des résidents à faibles revenus ;
- la Polynésie française a mis en place des obligations de service public sur les liaisons aériennes inter-îles par une loi du Pays de 2015, à destination de deux aéroports des îles Marquises et de trois aéroports de l'archipel des Tuamotu.
Pour en revenir à la métropole, et selon les informations recueillies par votre rapporteure, certaines régions souhaiteraient également pouvoir mettre en place des lignes d'aménagement du territoire en direction d'autres pays européens . L'organisation de ces liaisons ne peut aujourd'hui être déléguée aux collectivités territoriales et doit être réalisée par l'État. Celui-ci reste l'autorité compétente en matière de droits de trafic, en revanche, il pourrait si une collectivité territoriale le souhaitait lui déléguer la responsabilité de mener l'appel d'offres et de financer une LAT européenne. Cette idée a été notamment évoquée par les régions Nouvelle-Aquitaine et Occitanie, qui voient dans cette restriction du droit français une surtransposition injustifiée du droit européen. Cet axe a été identifié dans le cadre de la stratégie nationale du transport aérien 2025. Dans un monde où les échanges se développent, une telle modification législative pourrait ouvrir de nouvelles possibilités , même si les acteurs entendus par votre rapporteure n'ont pas pu déterminer les liaisons qui pourraient être concernées.
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Proposition n° 19 : Ouvrir le droit aux collectivités territoriales d'obtenir une délégation de l'État pour l'organisation de liaisons d'aménagement du territoire vers les États membres de l'Union européenne. |
Les régions, et les collectivités de manière générale, ont également un rôle à jouer pour identifier les liaisons aériennes qu'il pourrait être pertinent de mettre en place , à destination ou à partir de leur territoire, en collaboration avec les transporteurs aériens.
Pour ce faire, un certain accès aux données peut être nécessaire pour déterminer la pertinence économique de ces lignes . Les données en question pourraient être les données touristiques, de téléphonie, et de déplacements entre deux villes.
Un outil pourrait être mis à disposition des collectivités afin de mieux identifier les besoins pour mieux adapter l'offre des LAT. Ses objectifs pourraient être :
- d'atteindre une meilleure « intensité » de lignes commerciales, en sortant notamment des radiales vers Paris pour développer les transversales ;
- de construire des routes régionales permettant de mutualiser les passagers , par la mise en place de routes avec étapes (cabotage). A l'exemple de la ligne Lyon/ Poitiers/La Rochelle, la pertinence d'une ligne Lyon/Aurillac/Rodez a été évoquée ;
- d'optimiser les types et capacités des appareils en fonction des routes et d'améliorer les taux de remplissage.
Entendue par votre rapporteur, l'entreprise Avions de transport régional (ATR) a indiqué avoir développé un outil permettant d'expertiser dans chacune des régions les potentiels de routes nouvelles ou plus importantes.
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Proposition n° 20 : Donner aux collectivités territoriales les outils d'analyse et de rationalisation des routes aériennes pour mieux identifier les besoins de nouvelles liaisons infra et interrégionales pour mieux desservir transversalement les territoires. |
Certaines régions ont toutefois fait part à votre rapporteure de leurs interrogations quant à leurs compétences en matière de transport aérien et de soutien aux plateformes aéroportuaires . Les régions ont en effet perdu, depuis la loi NOTRe , leur compétence générale. Maintenant, les compétences qu'elles exercent leur sont depuis expressément attribuées par la loi. Or, aucun article de loi ne leur attribue aujourd'hui de compétence spécifique en matière de transport aérien. Leurs possibilités d'agir en la matière ne s'appuient que sur leur qualité de chef de file de l'aménagement du territoire et leurs compétences en matière de développement économique, à l'inverse, par exemple, de leur compétence pour les transports scolaires et interurbains 76 ( * ) , ou les compétences qu'elles pourront exercer en tant qu'autorité organisatrice de la mobilité régionale à la suite de l'entrée en vigueur de la loi d'orientation des mobilités 77 ( * ) .
Afin de pallier cette insuffisance, deux solutions pourraient être envisagées. La première serait de mentionner le transport aérien parmi les compétences facultatives des régions , par exemple en ajoutant cette compétence parmi celles pouvant être exercées par l'autorité organisatrice de la mobilité régionale. Cette solution aurait l'avantage de la souplesse. La seconde solution serait d' instituer le transport aérien parmi les compétences obligatoire des régions . Cette solution permettrait d'imposer une action aux régions, mais devrait obligatoirement être compensée financièrement 78 ( * ) .
Quelle que soit la solution retenue, votre rapporteure souhaite néanmoins rappeler que toute compétence attribuée aux collectivités territoriales doit être compensée financièrement , afin que les collectivités disposent des moyens nécessaires pour l'exercer. Selon que cette compétence est obligatoire ou facultative, la compensation est constitutionnellement obligatoire ou non. Toutefois, une action déterminante nécessiterait des moyens humains et financiers.
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Proposition n° 21 : Inscrire dans la loi les compétences régionales en matière de transport aérien. |
2. Une solution pour accueillir de nouvelles lignes : les aides au démarrage
Développer l'aménagement du territoire par le transport aérien nécessite également , outre les lignes d'aménagement du territoire indispensables au désenclavement de certaines parties de la France, d'accueillir de nouvelles compagnies aériennes sur les aéroports n'appartenant pas au hub parisien .
Pour ce faire, développer un environnement favorable à l'accueil de nouvelles lignes est primordial . Cela passe d'une part par la mise en place d'un aéroport fonctionnel, à la desserte efficace, et par l'étude des lignes qui pourraient être rentables.
Des aéroports se sont ainsi spécialisés dans l'accueil de compagnies à bas coûts. C'est le cas, par exemple, de l'aéroport de Bergerac Dordogne Périgord.
Les lignes directrices de 2005 de la Commission européenne applicables aux compagnies aériennes étaient toutefois peu claires, et étaient souvent mal comprises et mal appliquées. Elles ont pu conduire à des déséquilibres concurrentiels et à la multiplication des condamnations pour aide d'État. La Commission européenne a donc publié en 2014 de nouvelles lignes directrices 79 ( * ) , qui précisent et renforcent le cadre antérieur. Elles clarifient notamment la question de la régularité de nombreux accords dits « de marketing et de publicité » passés entre les aéroports et les compagnies aériennes à bas coûts. Ceux-ci ne peuvent désormais être admis que sous réserve d'un calcul préalable de rentabilité économique : les coûts escomptés engendrés par l'accord doivent ainsi être couverts par les recettes attendus 80 ( * ) . Si ce n'est pas le cas, la compagnie aérienne bénéficie d'un avantage injustifié constituant en principe une aide d'État incompatible avec le marché intérieur.
En outre, afin de pallier les réticences initiales des compagnies aériennes à prendre le risque que représente le lancement d'une nouvelle ligne , la marge de manoeuvre des collectivités et des acteurs publics est restreinte, mais existe.
Tout financement public d'une liaison aérienne doit respecter les règles européennes en matière d'aides d'État 81 ( * ) . La seule forme d'aide d'État aux compagnies aériennes reconnue compatible avec le marché intérieur par les lignes directrices de 2014 susmentionnées sont les aides pour le lancement d'une nouvelle liaison 82 ( * ) .
Ces aides au démarrage prennent la forme d'une réduction sur les tarifs des redevances aéroportuaires, limitée à 50 % sur trois ans maximum. Elles peuvent être attribuées par les régions, les chambres de commerce et d'industrie, les départements ou les communes, sous la forme de garantie d'emprunt pour cette dernière catégorie de collectivités.
À ce propos, il pourrait être opportun de réactualiser le régime cadre national d'aide au démarrage des compagnies aériennes au départ des petits et moyens aéroports français 83 ( * ) . Il fait en effet référence à des articles du code général des collectivités territoriales ayant été abrogés, tandis que la note relative aux compétences des collectivités territoriales en matière d'exploitation des aérodromes et d'organisation des services de transport aérien public 84 ( * ) indique que « seule la région est compétente au titre de ses compétences en matière de transport intermodal et d'aménagement du territoire. Il paraît cependant possible d'admettre que le département est également compétent lorsque la liaison a un caractère touristique indiscutablement prépondérant ».
Ce dispositif gagnerait en outre sans doute à être mieux connu des collectivités , car aucune des collectivités entendues par votre rapporteure n'en a fait mention.
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Proposition n° 22 : Faire connaître le dispositif des aides au démarrage aux acteurs publics impliqués dans le développement des aéroports et du transport aérien. |
3. Développer les droits de trafic
La libéralisation du secteur aérien, enclenchée par les États-Unis depuis 1978 et l'Europe au cours des années 1990, est continue et connait des avancées majeures avec la signature d'accords dits « de ciel ouvert ».
Les principaux accords dits « de ciel ouvert
» signés
avec les États membres de l'Union
européenne
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Pays concernés |
Date |
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Pays des Balkans |
2006 |
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Maroc |
2006 |
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États-Unis |
2007 |
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Canada |
2009 |
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Géorgie, Jordanie |
2010 |
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Moldavie |
2012 |
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Israël |
2013 |
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Ukraine |
2013 |
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Islande et Norvège |
2017 |
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Arménie et Tunisie |
2017 |
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Qatar |
En cours de négociation |
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Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) |
En cours de négociation |
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Turquie |
En cours de négociation |
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Émirats Arabes Unis |
En cours de négociation |
Source : mission d'information « transport aérien et aménagement des territoires »
Outre ces accords, qui permettent une libéralisation du trafic aérien entre les pays signataires, les États sont amenés à négocier, dans le cadre d'accords bilatéraux, des droits de trafic. Ces négociations sont menées par la direction générale de l'aviation civile, avec l'appui du ministère des affaires étrangères.
Les principaux points de blocage tiennent à la nécessité d'assurer une concurrence loyale entre les opérateurs aériens en harmonisant les règles applicables , alors que le transport aérien reste aujourd'hui hors du champ de l'organisation mondiale du commerce (OMC) - et donc de la clause de la nation la plus favorisée. L'encadrement des pratiques commerciales relève donc uniquement des accords bilatéraux négociés. Comme le soulignait la Cour des comptes à l'occasion de sa communication à notre commission des finances intitulée L'État et la compétitivité du transport aérien , « l'Union européenne cherche à diffuser son modèle de droit de la concurrence, mais l'absence de cadre multilatéral, la diversité des pratiques et la dispersion des clauses concurrentielles dans les accords bilatéraux affaiblissent les garanties pour les compagnies aériennes de voir leurs compétiteurs évoluer dans le même environnement concurrentiel » 85 ( * ) .
Ceci explique que l'attribution de droits de trafic vers ou en provenance de pays étrangers puisse prendre plusieurs années. Toutefois, dans un contexte de libéralisation du transport aérien mondial, ces droits de trafic sont une clef de développement pour les compagnies, mais également pour nos aéroports, notamment régionaux.
Deux axes paraissent donc fondamentaux à votre rapporteure dans la négociation des droits de trafic :
• la consultation des différentes régions françaises pour éviter de concentrer les droits de trafic nouvellement obtenus exclusivement sur le hub parisien
Cette problématique a été abordée à l'occasion des Assises nationales du transport aérien, à la suite desquelles la ministre des transports 86 ( * ) , Madame Élisabeth Borne, s'est engagée à ce que les régions soient mieux associées à la préparation des négociations internationales sur les droits de trafic 87 ( * ) . Des droits peuvent également être réservés à la desserte régionale, sur le modèle de ce qui a été réalisé à l'occasion de la renégociation des droits de trafic avec la Chine en 2016 88 ( * ) . L'aéroport de Nice, entendu par votre rapporteure, a ainsi indiqué que la direction générale de l'aviation civile rassemblait les aéroports avant la négociation de droit de trafic pour recueillir leurs attentes.
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Proposition n° 23 : Consulter les gestionnaires d'aéroports et les régions préalablement à l'engagement de négociations bilatérales sur les droits de trafic. |
• L'engagement de négociations permettant de mieux relier les territoires ultramarins à leur environnement régional
La stratégie nationale indique que l'État veillera « à la mise en place de mécanismes de coopération, y compris techniques et de renforcement des liaisons aériennes depuis les territoires ultramarins et, plus particulièrement, avec les pays du bassin régional de chacun d'entre eux » 89 ( * ) .
Les territoires ultramarins ne peuvent en effet vivre uniquement de leur relation avec la métropole. Ces destinations disposent en outre d'un potentiel considérable.
Les Assises nationales du transport aérien, au cours du colloque intitulé « Transport aérien : un enjeu particulier pour l'outre-mer », ont été l'occasion pour les acteurs concernés de souligner les enjeux du secteur aérien dans les outre-mer. Il a ainsi été indiqué que la connectivité avec l'international regroupait dans les outre-mer trois types de flux : la connectivité de proximité, relativement peu développée dans le bassin Antilles-Caraïbes, la connectivité indirecte via l'accès à un hub 90 ( * ) , et la connectivité permettant d'assurer l'import de touristes, ce qui justifie la desserte de nouvelles zones.
En conclusion de ce colloque, notre collègue député Serge Letchimy, président du thème « Performance au service des territoires Outre-mer », a recommandé l' organisation d'une conférence annuelle et la mise en place d'une commission dans chaque bassin maritime transfrontalier . Votre rapporteure souscrit pleinement à cette proposition, qui permettrait aux négociations relatives aux droits de trafic de prendre en compte les enjeux particuliers des territoires ultramarins.
Ces discussions pourraient associer les compagnies aériennes locales, qui ont d'ores et déjà pris l'initiative de se regrouper. L' Alliance Vanille rassemble par exemple depuis 2015 quatre compagnies aériennes de l'Océan indien. Quatre thématiques de réflexion ont été définies : la recherche de formules tarifaires attractives pour les passagers ; la connectivité des programmes ; l'optimisation des partenariats pour multiplier les destinations offertes aux passagers ; et la mise en commun de moyens (flottes et équipements aéroportuaires).
De même, Caribsky, dans les Antilles, rassemble trois compagnies aériennes avec pour objectif de développer le trafic régional.
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Proposition n° 24 : Organiser une conférence annuelle par bassin ultramarin pour encourager le développement des droits de trafic régionaux, afin de mieux connecter chacun des territoires à son environnement régional. |
Les négociations internationales relatives aux droits de trafic pourraient également, lorsque les collectivités le souhaitent, associer des acteurs locaux en utilisant notamment les compétences internationales des collectivités ultramarines. Comme le soulignent les parlementaires ultramarins entendus par votre rapporteur, le développement du trafic moyen-courrier dans l'environnement régional des territoires ultramarins permettrait d'inscrire ces derniers dans la dynamique de développement actuellement en cours dans les Caraïbes ou dans l'Océan Indien .
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Proposition n° 25 : Expérimenter l'association de représentants des collectivités ultramarines, si elles le souhaitent, à la conduite des négociations bilatérales relatives aux droits de trafic dans leur environnement régional. |
* 73 Voir la page de présentation de la stratégie nationale du transport aérien, consultable à l'adresse suivante : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/construire-transport-aerien-demain .
* 74 Ce dispositif perçoit un financement complémentaire du ministère en charge des transports.
* 75 Inscrit au budget du ministère des outre-mer, cette contribution représente environ 55 % du coût actuel de la délégation de service public.
* 76 Articles L. 3111-1 et L. 3111-7 du code des transports.
* 77 Voir l'article 1 er du projet de loi d'orientation des mobilités, actuellement en cours de discussion devant le Parlement. Le dossier législatif de ce projet de loi est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl18-157.html .
* 78 Il s'agit d'une exigence constitutionnelle posée par l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958.
* 79 Lignes directrices de la Commission européenne sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes publiées le 4 avril 2014 (2014/C 99/03).
* 80 « La Commission considère que les arrangements conclus entre des compagnies aériennes et un aéroport peuvent être jugés conformes au principe de l'opérateur en économie de marché lorsqu'ils contribuent progressivement, d'un point de vue ex ante, à la rentabilité dudit aéroport. Ce dernier doit démontrer que, lorsqu'il passe un accord avec une compagnie aérienne, il est à même de supporter la totalité des coûts générés par l'accord pendant toute la durée d'application de cet accord, en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable sur la base de perspectives satisfaisantes à moyen terme » (paragraphe 63 des lignes directrices susmentionnées).
* 81 L'instauration d'obligations ou de délégation de service public constitue la seule exception au principe général de libre prestation de services aériens dans l'Union européenne.
* 82 Le régime cadre national des aides au démarrage pour les compagnies aériennes au départ des aéroports français a été approuvé par la Commission européenne le 8 avril 2015. Il est consultable à l'adresse suivante :
www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Regime_d_aide_au_demarrage_avril_2015.pdf
* 83 Régime d'aide au démarrage des compagnies aériennes au départ des petits et moyens aéroports français, consultable à l'adresse suivante :
* 84 NOR: TERB1909712N du 12 mars 2019.
* 85 Communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, L'État et la compétitivité du transport aérien , intégrée au rapport d'information n° 32 (2016-2017), L'action de l'État en faveur de la compétitivité du transport aérien , réalisé par le président de notre mission d'information, Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 octobre 2016. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/r16-032/r16-032_mono.html .
* 86 Désormais ministre de la Transition écologique et solidaire.
* 87 Stratégie nationale du transport aérien 2025, pp. 36 et 37.
* 88 Voir la description des derniers accords conclus par la France en termes de droits de trafic à l'adresse suivante : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/droits-trafic .
* 89 Stratégie nationale du transport aérien 2025, p. 37.
* 90 Mayotte a ainsi récemment été reliée à Nairobi.