Contribution du transport aérien au désenclavement et à la cohésion des territoires

B. GARANTIR UNE MEILLEURE QUALITÉ DE SERVICE SUR LES LIGNES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

L'apport de financements publics a une nécessaire contrepartie : l'exigence d'un service fiable et de qualité. Or, les gestionnaires publics de LAT ont alerté votre rapporteure sur de nombreux dysfonctionnements. Ceux-ci concernent la régularité et la ponctualité du service aérien ainsi que la qualité de l'accueil à l'aéroport d'Orly.

1. Les LAT : une situation de monopole de fait qui peut induire une dégradation du service rendu

Le constat d'une dégradation de la qualité de service au cours de l'exploitation d'une délégation de service est partagé par l'ensemble des acteurs. Le fonctionnement quotidien des lignes est ainsi fréquemment considéré comme insatisfaisant, du fait de retards fréquents, de déroutements, voire d'annulations de vols.

En outre, les compagnies aériennes opérant sur les lignes d'aménagement du territoire sont parfois critiquées pour opérer ces lignes avec des avions anciens, par conséquent moins confortables en termes de nuisances sonores et de confort physique des passagers par rapport à des appareils plus récents. Outre le confort des passagers, ces appareils ont pu, par le passé, interroger sur la sécurité qu'ils offrent. Ainsi votre rapporteure a-t-elle relaté l'incident « grave », selon les termes utilisés par le Bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile (BEA), survenu le 25 mars 2018 lors de la descente vers Aurillac du vol en provenance de Paris, matérialisé par un choc sur l'avion et la constatation de la perte d'une trappe du train d'atterrissage et de dégâts sur l'emplanture de l'aile ^{33 ( * )} .

Incident survenu le 25 mars 2018 sur le vol A5235 Orly-Aurillac

Source : Rapporteure de la mission d'information
« transport aérien et aménagement des territoires »

Une telle dégradation du service rendu, comme l'indiquait votre rapporteure dans sa question orale en date du 30 novembre 2017, « est inacceptable et ne fait qu'aggraver la fracture dont pâtissent des territoires déjà très excentrés, mettant en danger leur vie économique » ^{34 ( * )} .

Cette problématique a été exacerbée par les difficultés rencontrées par la compagnie Hop !, qui a été confrontée, au cours de l'année 2017, à un déficit du nombre de pilotes et à une succession de pannes sur ses appareils ATR. Comme le soulignait la ministre dans sa réponse à la question orale de votre rapporteure, « de septembre à décembre 2017, certaines lignes ont ainsi connu un nombre d'annulations exceptionnel, allant jusqu'à diminuer de 10 % le nombre de vols réalisés par rapport à la même période en 2016 ». À titre d'exemple, la ligne Paris-Quimper a fait l'objet de plus de 150 annulations de vols au cours de l'année 2017. Les lignes d'aménagement du territoire ont été particulièrement touchées.

À ces difficultés concernant le service rendu par les compagnies aériennes s'ajoutent des difficultés lors de l'accueil de ces lignes et de leurs passagers, généralement à Paris . En effet, les passagers des LAT sont souvent accueillis au large, et doivent parcourir un long trajet avant de pouvoir sortir de l'aéroport. La durée de ce parcours est parfois supérieure à celle du vol.

La combinaison de ces deux facteurs conduit au sentiment d'être des laissés-pour-compte ou des passagers de second rang . Cela n'est pas acceptable. Un passager a le droit aux mêmes égards, qu'il vienne de Brive ou de Shanghai.

Cette problématique n'est pas nouvelle. Un rapport de nos anciens collègues Jean François-Poncet et Jean-François Le Grand faisait déjà état, en 2001, d'une baisse de la qualité de service sur les dessertes régionales ^{35 ( * )} . De fait, il semble que cette situation soit exacerbée lors de la mise en oeuvre d'une délégation de service public, qui induit une situation de monopole de la compagnie aérienne sur la ligne d'aménagement du territoire.

Comme l'a indiqué Paul Chiambaretto ^{36 ( * )} à la mission d'information du fait de l'absence de concurrence inhérente au système de délégation de service public sur les lignes d'aménagement du territoire, on observe une dégradation continue de la fiabilité et de la qualité de service tout au long du contrat, avec un pic d'amélioration lors des derniers mois, avant le renouvellement de la délégation.

Exemple d'application de la théorie « principal-agent » au cas des LAT

La théorie précitée de l'agence (Jensen & Meckling, 1976) désigne un ensemble de problèmes rencontrés lorsque l'action d'un acteur économique, désigné comme étant le « principal », dépend de l'action ou de la nature d'un autre acteur, « l'agent », sur lequel le principal est imparfaitement informé. Il s'agit donc d'étudier les conséquences d'une asymétrie d'information. L'exemple ci-dessous s'appuie sur une étude comparative entre opérateurs de bus et transport aérien ^{37 ( * )} .

o Dans le contexte des LAT :

• Principal = État et collectivité territoriale

• Agent = la compagnie aérienne

o Comment s'assurer que la compagnie aérienne fournisse la meilleure prestation possible ;

o inciter l'agent (la compagnie qui fait l'OSP) à fournir le plus d'effort à travers les résultats plutôt qu'à travers les moyens ;

o fixer une rémunération ou une sanction en fonction de la performance réalisée ;

o assurer une compréhension mutuelle du service attendu. Du fait de la haute technicité du secteur aérien et d'une culture de sécurité rigide, il s'avère que la confiance mutuelle des partenaires doivent s'élaborer sur la base de règles simples mais clairement établies dès l'origine du marché, compte tenu du fait que les opportunités de renégociation d'un marché en cours sont très faibles dans le secteur aérien ;

o assurer un suivi régulier et systématique des objectifs de performance et des obligations. Cette approche, généralement négligée dans les contrats, contribue à la bonne participation de la compagnie aux objectifs et prestations attendues par le donneur d'ordre.

En contrepartie de ce système de monopole, les collectivités organisatrices des lignes d'aménagement du territoire disposent de la possibilité de fixer de manière contractuelle la qualité, le prix ou les fréquences des lignes aériennes.

Ainsi, a priori, les conventions signées avec les compagnies actent de la conformité des programmes proposés par les compagnies aux obligations de service public exigées sur la ligne.

A posteriori, un procès-verbal de suivi des obligations de service public est établi annuellement. Au-delà d'une tolérance de 3 %, une pénalité financière est appliquée pour tout manquement de l'opérateur qui lui est imputable ^{38 ( * )} . Cette pénalité vient réduire le montant de la compensation qui lui est versée chaque année. L'analyse peut également donner lieu à des audits sur place.

Les pénalités financières pour les manquements
aux obligations de service public

Les articles R. 330-20 et R. 330-22 du code de l'aviation civile prévoient que le ministre chargé de l'aviation civile peut prononcer une amende administrative à l'encontre de la personne physique ou morale qui ne respecte pas les obligations de service public imposées conformément aux dispositions de l'article 16 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.

L'amende administrative imposée ne peut excéder, par manquement constaté, 1 500 euros pour une personne physique et 7 500 euros pour une personne morale. Ces plafonds sont doublés en cas de nouveau manquement commis dans le délai d'un an à compter du jour où la sanction administrative infligée au titre d'un précédent manquement de même nature est devenue définitive.

Les collectivités territoriales en charge de lignes sous DSP ont unanimement signalé le caractère peu opérant du compte rendu annuel du respect des obligations de service public et l'opacité des comptes d'exploitation des compagnies attributaires. Les gestionnaires locaux souhaiteraient que le suivi, notamment des retards et annulations de vols soit plus régulier, que l'ensemble des données, notamment les coûts fixes et les coûts variables, soient transparentes afin notamment de déterminer les coûts réels d'exploitation. Cette demande a été plus particulièrement portée par les responsables des lignes sur lesquelles un sous-traitant opère pour le compte de la compagnie attributaire. C'est notamment le cas à Aurillac (vol Air France HOP ! opéré par Aéro4M, elle-même filiale de Regourd aviation) et à Rodez (Vol Eastern Airways opéré par Flybee).

Il en ressort des difficultés à plusieurs niveaux :

- dès l'examen des offres, les coûts d'exploitation proposés par les compagnies candidates peuvent varier de plusieurs millions d'euros pour une même compagnie entre la première et la seconde offre, sans qu'il soit possible de déterminer le coût réel d'exploitation, la part versée à l'éventuel sous-traitant et la marge de la compagnie candidate ;

- dans le suivi des obligations de service public, le déroulement de la mission s'avère relativement opaque pour le responsable public de la DSP, comme par ailleurs pour les clients ;

- lors de la détermination annuelle de la compensation publique versée par l'État, lorsque c'est le cas, et la collectivité territoriale, ou son organe opérationnel (syndicat mixte), l'ajustement financier se borne au calcul de la pénalité due au titre des retards excédant la tolérance de 3 %. Il ne ressort pas de ce rendez-vous annuel entre le concédant et le délégataire de rapport d'analyse qui serait utile pour opérer les réajustements nécessaires.

Ainsi, tout semble penser que la logique purement administrative prend le pas sur la logique opérationnelle. Les obligations de service public étant fixées dans les termes du marché, sans véritable souplesse d'exploitation, les dysfonctionnements techniques peuvent obérer le modèle économique de l'ensemble de la ligne tant pour la personne publique qui assume une charge financière importante pour un service rendu déficient, que pour la compagnie qui opère à perte une ligne de service public.

Ce cercle vicieux n'est certes pas le cas le plus général, mais il a été observé aussi bien sur une LAT que sur une ligne commerciale :

- à Aurillac, l'accumulation des retards et annulations de vols a été constatée dans le cours de la précédente DSP, les améliorations en termes de régularité et d'appareil utilisé n'intervenant qu'en fin de DSP et au début de la nouvelle. Ces difficultés ont impacté le taux de remplissage de la ligne, les prix des billets demeurant ainsi élevés ;

- à Quimper, HOP ! opérait une ligne commerciale régulière qui, de l'avis même de son directeur général auditionné par votre mission, a connu un « véritable accident industriel ». L'accumulation des annulations de vols et retards, causée par une maintenance reconnue comme déficiente par la compagnie, a fait perdre à la ligne sa clientèle et sa profitabilité. Si bien que dans la réorganisation du réseau régional du groupe Air France, HOP ! a été réintégrée dans la marque commerciale Air France. En outre, la compagnie a décidé de se séparer de sa flotte d'avions ATR à turbopropulseurs et d'abandonner l'exploitation commerciale de la ligne, quitte à candidater pour sa réouverture sous statut de LAT subventionnée. À votre mission en déplacement à Quimper, Gérard Lahellec, vice-président de la région Bretagne en charge des transports, avait ainsi déclaré que « la compagnie avait sa part de responsabilité dans la désaffection de la ligne par ses retards et annulations de vols ainsi que dans la charge que devra supporter l'État, la région et les collectivités territoriales pour la réouverture de la ligne sous DSP ».

Plus largement, la fragilité du modèle économique ne favorise pas la modernisation des avions opérant sur les LAT. Aussi, outre le renforcement du contrôle des opérateurs et de leurs sous-traitants faudrait-il également rechercher des moyens d'améliorer la qualité du service rendu aux passagers et, pour cela, stimuler l'offre de service en encourageant la concurrence sur le secteur.

Proposition n° 6 :  Renforcer le contrôle des opérateurs de DSP et de leurs sous-traitants en matière de transparence des comptes d'exploitation et de respect des obligations de service public.

2. Encourager un meilleur service aux passagers des lignes d'aménagement du territoire

Les lignes d'aménagement du territoire sont en grande partie accueillies à Paris-Orly, qui reçoit essentiellement du trafic de point à point. L'aéroport Paris-Charles de Gaulle accueille, lui, majoritairement des passagers en correspondance.

En 2018, sur un total de 33,1 millions de passagers, avec 362 000 passagers transitant sur les lignes sous OSP, le trafic des lignes OSP (hors DOM, hors Corse) ne représentait que 1,1 % du trafic global d'Orly. Rapporté à l'ensemble des aéroports parisiens (CDG et Orly), cette part ne représente que 0,34 % du trafic.

À cet égard, votre rapporteure a tout particulièrement constaté la grande disparité des conditions d'accueil à l'aérogare d'Orly entre les passagers des lignes commerciales, d'une part, et les passagers des lignes sous OSP métropolitaines et outre-mer, d'autre part. Outre l'environnement « plus rustique » des zones consacrées à ce trafic domestique, cette appréciation peut être fondée sur des données objectives telles que les taux de contact ^{39 ( * )} .

Le tableau transmis par ADP fait état de fortes disparités entre les lignes, les taux variant de 0 % à quasiment 100 %. De fait, certains avions ne sont pas conçus pour recevoir une passerelle (petits avions) ou alors la compagnie prestataire de la DSP opère « en bout de ligne » pour économiser du temps de roulage et bénéficier de la gratuité sur la taxe de touchée versée à l'aéroport par tout aéronef y atterrissant (franchise de 50 minutes pour les avions demeurant au large).

Hormis ces exceptions, on constate que les passagers de nombreuses LAT sont débarqués au large dans près de 80 % des cas (lignes de Brive, Castres, Aurillac et Agen), induisant perte de temps, inconfort et mauvaise accessibilité (escaliers d'accès sans ascenseur pour les personnes à mobilité réduite).

Évolution du taux de stationnement des avions
au contact des aérogares pour les lignes OSP

Aéroports	Taux de contact moyen (%)		Nombre de passagers		Évolution passagers	Mouvements		Emports
	2018	2017	2018	2017		2018	2017	2018	2017
Lourdes Tarbes Pyrénées	78%	66%	143 867	139 616	3,0%	1 961	1 941	73,4	71,9
Rodez Marcillac	96%	82%	53 276	49 793	7,0%	1 703	1 667	31,3	29,9
Brive la Gaillarde	21%	4%	46 722	44 290	5,5%	1 475	1 424	31,7	31,1
Castres Mazamet	21%	3%	42 015	43 760	-4,0%	1 338	1 338	31,4	32,7
Aurillac	23%	4%	32 280	31 274	3,2%	961	948	33,6	33,0
Agen La Garenne	16%	3%	30 997	37 106	-16,5%	1 293	1 310	24,0	28,3
Limoges Bellegarde	0%	0%	7 159	6 405	11,8%	898	895	8,0	7,2
Le Puy Loudes	0%	0%	6 540	6 441	1,5%	848	843	7,7	7,6

Source : Aéroports de Paris

À noter, les dernières évolutions permises par les récentes mises en service d'installations telles que la jonction des terminaux d'Orly, en 2019, qui ne figurent pas dans le tableau ci-dessus, ont permis l'amélioration pour la ligne d'Aurillac, par exemple, à 48 % de taux de contact.

De manière plus générale, le président directeur-général d'ADP, Augustin de Romanet, a indiqué que la notion de service rendu aux passagers était un changement de culture d'entreprise qu'il avait initié et qu'il s'engageait à assurer la circulation d'informations concernant les services rendus par des prestataires ne relevant pas d'ADP. Ainsi, les bus reliant les avions au large sont affrétés par les compagnies et non par ADP. La mise en place d'un groupe de travail sur la qualité de service constitue une mutation intellectuelle pour ADP qui tous les deux ans accueille plus de 7 millions de passagers supplémentaires.

Pour ce qui concerne les LAT accueillies à Orly, des travaux sur 48 postes ont été entrepris en 2018 pour accueillir tous les types d'avion au contact grâce à l'amélioration du marquage au sol et à l'aménagement technique des passerelles.

Malgré tout, lors des pics de trafic, les arrivées au contact sont en priorité attribuées aux navettes (Bordeaux, Nice, etc .) transportant plus de passagers que les LAT. La solution évoquée est de ne pas prévoir d'arrivées aux heures de pointe comme c'est le cas pour la ligne de Rodez, dont le taux de contact moyen est de 96 %.

Proposition n° 7 :  Inscrire la qualité de l'accueil des passagers au titre des indicateurs de performance des LAT et du futur contrat de régulation économique (CRE) d'ADP.

3. Donner une plus grande souplesse aux collectivités pour passer d'une logique de moyens à une logique de résultats

Comme on l'a vu précédemment, la dégradation de la qualité de service sur une ligne peut conduire à une baisse de sa fréquentation, les utilisateurs potentiels privilégiant un autre moyen de transport ou une autre route (Brest au lieu de Quimper par exemple).

Le premier axe pour améliorer la qualité de service sur les lignes d'aménagement du territoire est donc une révision des contrats suffisamment fréquemment permettant des points d'étape intermédiaires. Le droit européen fixe ainsi à 4 ans la durée maximale de délégation de service public (5 ans pour les outre-mer).

Le second axe pourrait consister à améliorer les incitations données aux compagnies. On a vu que le système de pénalité actuel ne donnait pas satisfaction. Le renforcement des pénalités a été évoqué mais a été considéré comme peu opérant dans un contexte de concurrence restreinte et de modèle économique déjà fragile.

À défaut de pénalisation financière plus forte, des procédures de préavis et d'annulation de DSP pourraient être étudiées dans le cadre de la réforme annoncée par le Gouvernement de refonte à l'automne du corpus réglementaire encadrant les lignes d'aménagement du territoire.

En outre, l'intéressement aux bons résultats, qui ne figure pas dans la culture actuelle de contractualisation des LAT, est une piste qui a été souvent proposée à votre rapporteure par les compagnies. Mais ce processus nécessite au préalable une plus grande transparence des coûts d'exploitation et une analyse du taux des primes qui pourraient être accordées.

Par ailleurs les critères actuels de fixation des obligations de service public sont rigides. Elles définissent par exemple :

- le type d'avion (19 sièges vols intérieur Guyane),

- le nombre de fréquences/contraintes horaires,

- l'offre de sièges par an.

Le régime de base des LAT comporte généralement deux rotations par jour mais la possibilité d'imposer une contrainte de prix, comme le prix de référence en Espagne, n'est pas un usage généralisé.

Lors des Assises nationales du transport aérien, le groupe de travail sur les LAT a reconnu qu'une voie à explorer consistait à introduire davantage de souplesse et d'efficacité dans le modèle concessif actuel des DSP. Celui-ci s'appuie sur des OSP explicitées le plus souvent de manière rigide et sur l'obligation de recourir à des modèles type de documents (règlement particulier d'appel d'offres et convention de DSP), ne laissant que très peu de marges de manoeuvre lors de la négociation.

À ce titre, votre mission s'est intéressée à l'intérêt de définir les OSP plutôt selon un objectif de résultats (sièges offerts, nombre de fréquences offertes) que de moyens afin de laisser plus de latitude aux candidats pour définir leurs offres et davantage de place à la négociation.

Comme lors des Assises, les compagnies ont préconisé plusieurs assouplissements :

- n'imposer qu'un nombre de fréquences hebdomadaires, en laissant leur répartition au choix du transporteur (à négocier), ce qui laisserait par exemple la possibilité de prévoir une troisième fréquence de milieu de journée ou de ne pas imposer un vol le vendredi matin ou un jour férié, souvent peu rempli ;

- ne pas imposer les mêmes contraintes sur toutes les fréquences ;

- permettre des vols avec escale ;

- ne pas imposer de capacité minimale pour les appareils, mais une capacité totale (hebdomadaire, saisonnière ou annuelle) exprimée en volume de passagers ;

- ne pas définir au préalable les jours d'abattement, mais un volume sur une période ;

- permettre au candidat de dimensionner son offre de service en fonction de sa politique commerciale (quota de billets à tarifs réduits ou gratuits).

Votre rapporteure a toutefois noté que ces évolutions devaient aussi préserver les intérêts des collectivités territoriales en termes de qualité, de régularité et d'effectivité du service.

Afin de faciliter la mise en place des opérations d'un nouvel entrant, il a été recommandé d'augmenter le délai (les deux mois actuels étant jugés insuffisants) entre la date de décision d'attribution de la DSP et le début de l'exploitation. Cette mesure pourrait inciter de nouveaux opérateurs à candidater aux appels d'offres et éviter de favoriser l'opérateur sortant.

Les critères d'éligibilité à la participation financière de l'État influent sur la définition des OSP. En effet, ces dernières sont souvent rédigées afin de permettre l'éligibilité à un financement de l'État, ce qui, parfois, ne correspond pas aux besoins réels du territoire. Ceci plaide pour un assouplissement des critères d'éligibilité d'une liaison à un financement État afin de ne pas entraîner la collectivité territoriale à surdimensionner son besoin et la charge financière afférente.

Plusieurs compagnies opératrices de LAT (Twinjet, HOP! et Chalair) souhaitent davantage de souplesse dans la rédaction du contenu des obligations de service public pour permettre d'optimiser leur programme de vol.

Donner plus de souplesse dans la définition de l'offre du transporteur pourrait augmenter le nombre de candidats aux appels d'offres et donc faire bénéficier les collectivités d'un environnement concurrentiel plus favorable.

Le groupe de travail a également recommandé de mettre en place, d'une part, une rémunération du transporteur intéressant celui-ci au résultat (qualité de service, régularité, baisse des coûts, baisse du déficit...) et, d'autre part, d'augmenter ou de moduler davantage les pénalités en cas d'annulation. La mise en place de tels dispositifs, qui est réglementairement possible, passe par davantage de liberté contractuelle. Or, le modèle type de conventionnement, obligatoire en cas de participation de l'État au financement de la liaison, est trop rigide et prévoit peu de marges de manoeuvre. Le groupe de travail a donc proposé de le remplacer par des clauses types, qui ne seraient pas obligatoires.

Proposition n° 8 :  Créer les conditions d'ouverture à davantage de concurrence dans la définition des besoins des DSP en modernisant leur encadrement réglementaire pour concilier au meilleur coût la garantie des besoins exprimés par les collectivités et la souplesse d'exploitation nécessaire.

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* ³³ Source : BEA n° de dossier BEA2018-0151 intitulé « Incident grave, Vers AD Aurillac, le 25 mars 2018, ATR - ATR42, F-GPYF ».

* ³⁴ Question orale n° 0134S de votre rapporteure publiée dans le JO Sénat du 30/11/2017 - page 3723, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/questions/base/2017/qSEQ17110134S.html .

* ³⁵ Rapport d'information n° 327 (2000-2001) de MM. Jean François-Poncet et Jean-François Le Grand, L'avenir des dessertes aériennes régionales et le fonctionnement du fonds d'investissement des aéroports et du transport aérien (FIATA) , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 mai 2001. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r00-327/r00-327_mono.html#toc152 .

* ³⁶ Table ronde sur l'économie du transport aérien du 19 juin 2019

* ³⁷ Merkert, R., Hensher, D.A., 2013. Regulation, trust and contractual incentives around transport contracts - Is there anything bus operators can learn from public air service contracts? Research in Transportation Economics, THREDBO 12: Recent developments in the reform of land passenger transport 39, 67-78 : https://doi.org/10.1016/j.retrec.2012.05.025 .

* ³⁸ Les retards ne sont de ce fait souvent pas pénalisés, car leur origine est généralement difficilement identifiable. En outre, pénaliser la ponctualité des vols pourrait induire une pression accrue sur l'horaire au détriment de la sécurité des vols.

* ³⁹ Il s'agit du stationnement de l'avion au contact de l'aérogare, par opposition à l'appellation « au large » où l'avion est parqué « en bout de ligne » ou sur un tarmac à distance, les passagers étant acheminés d'un point à un autre par un bus.