II. CONFORTER LES LIGNES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, PRINCIPAL INSTRUMENT DE SOUTIEN AU DÉSENCLAVEMENT PAR LE TRANSPORT AÉRIEN
A. ASSURER UN ÉQUILIBRE ENTRE L'INTERVENTION DE L'ÉTAT ET CELLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Les collectivités territoriales, acteurs majeurs des lignes d'aménagement du territoire
Les compagnies aériennes, acteurs privés, sont libres de définir les aéroports qu'elles desservent et les lignes de transport aérien qu'elles mettent en place, en fonction du trafic et donc des profits attendus sur ces lignes .
Desservir un territoire peu peuplé, n'ayant pas un intérêt touristique majeur et au tissu économique peu développé peut ne pas constituer un investissement rentable pour les compagnies aériennes. Lorsque ces territoires disposent d'autres modes de transport, qu'il s'agisse du rail ou de la route, les habitants et entrepreneurs bénéficient d'autres solutions pour développer leur activité et se déplacer.
À l'inverse, certains territoires sont enclavés ou isolés, et ne disposent d'aucune autre forme de connexion vers le reste du territoire ou le reste du monde. L'on pense tout d'abord aux îles, collectivités ultramarines ou Corse, mais également à certains territoires métropolitains très enclavés. Le Cantal et l'Aveyron, par exemple, se situent à environ six heures de route et plus de sept heures de train de la capitale. Limoges, quant à elle, est à quatre heures de route et cinq heures de train de Paris.
Offrir à ces collectivités les moyens de se connecter au monde ou, a minima , au reste du territoire métropolitain, constitue une nécessité . Or, les territoires les plus enclavés sont le plus souvent aussi les moins peuplés. Ouvrir une ligne aérienne permettant de les connecter à un hub aérien n'est donc généralement pas rentable pour les compagnies aériennes, au vu du faible flux de passagers attendu. Une intervention publique est alors nécessaire pour assurer le désenclavement de ces collectivités, dans un objectif d'aménagement du territoire français ou de continuité territoriale.
a) Un changement de paradigme au tournant des années 2000
La politique française d'aménagement du territoire par l'aérien a connu il y a une vingtaine d'années un tournant majeur.
Auparavant, la desserte du territoire français était principalement assurée par la compagnie Air Inter , née en 1954 et soutenue dès les années 1960 par la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) et les collectivités territoriales. La collaboration entre cette compagnie et l'État était formalisée par le biais de conventions, dans lesquelles était fixée la liste des liaisons à exploiter par la compagnie. En contrepartie, Air Inter bénéficiait d'une situation de monopole sur son réseau , ce qui lui permettait de développer un système de péréquation interne 16 ( * ) .
En outre, des petites compagnies régionales avaient mis en place des liaisons régionales sur des lignes qui n'étaient pas exploitées par Air Inter, avec le soutien des collectivités territoriales, des chambres de commerce et d'industrie et de la DATAR. Ce trafic régional a contribué à la formation d'une desserte aérienne d'aménagement du territoire.
Toutefois, à compter de 1971, la compagnie Air Inter a dû faire face à un arrêt des subventions publiques. Astreinte à l'équilibre, celle-ci s'est alors concentrée sur les gros porteurs et les lignes les plus rentables 17 ( * ) .
Le tournant dans la politique française de l'aménagement du territoire par le transport aérien date du 1 er janvier 1993, époque à laquelle la politique communautaire de libéralisation du transport aérien intra-européen est entrée en vigueur. L'ouverture du ciel à la concurrence a ainsi été réalisée en trois étapes :
- au 1 er janvier 1993, toutes les liaisons de la France vers les pays membres de l'Union européenne ont été ouvertes à la concurrence ;
- au 1 er janvier 1996, c'était le tour de toutes les lignes internes au territoire français ;
- au 1 er janvier 1997, les réseaux internes des pays membres de l'Union européenne ont été ouverts à l'ensemble des compagnies européennes.
Cette libéralisation a inévitablement marqué la fin de la péréquation opérée par les compagnies aériennes entre les différentes lignes opérées , ce qui explique l'abandon de certaines destinations.
b) Des interventions publiques encadrées par le droit européen
Depuis la mise en place progressive du ciel unique européen initiée dans les années 1990, les États membres n'organisent plus eux-mêmes les services aériens de desserte de leur territoire. Toutefois, le droit européen permet aux États membres de l'Union européenne d'imposer des obligations de service public (OSP) pour maintenir des lignes aériennes régulières , à la condition que cette liaison soit « considérée comme vitale pour le développement économique et social de la région desservie par l'aéroport » 18 ( * ) et qu'elle concerne soit une liaison vers un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement , soit une liaison à faible trafic 19 ( * ) .
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L'encadrement européen des lignes d'aménagement du territoire Après un premier règlement en date du 23 juillet 1992, c'est désormais le règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté qui constitue la base de la politique européenne de soutien aux lignes d'aménagement du territoire. Tel qu'expliqué par les lignes directrices interprétatives relatives aux obligations de service public publiées le 17 juin 2017 par la Commission (2017/C 194/01), ce règlement précise les critères permettant de décider de l'ouverture, du maintien ou de la fermeture d'une liaison sous obligations de service public. Pour pouvoir être soumise à des obligations de service public, une liaison aérienne doit être : - régulière ; - à destination d'un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement, ou de n'importe quel aéroport à condition que la liaison soit à faible trafic ; - « vitale pour le développement économique et social de la région desservie par l'aéroport ». En outre, les obligations de service public imposées doivent être nécessaires et adéquates au regard de quatre critères : la proportionnalité avec les besoins de développement économique et social, l'insuffisance des autres modes de transport, les tarifs et conditions de transport aérien en vigueur, et l'effet conjugué des offres existantes de services de transport aérien. Une procédure d'appel d'offre permet d'attribuer le droit exclusif d'exploiter la liaison relevant d'une OSP à un seul transporteur aérien, pour une durée maximale de quatre ans (cinq pour les dessertes des territoires ultrapériphériques). Il est alors possible de lui attribuer une compensation financière. Cette compensation ne doit pas dépasser le montant nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l'exécution de chaque OSP, en tenant compte des recettes relatives conservées par le transporteur aérien ainsi que d'un bénéfice raisonnable. Il est précisé que le montant de la compensation versée au transporteur aérien doit être calculé sur la base des coûts et des recettes réels effectivement engendrés par l'exploitation de la liaison et enregistrés par le transporteur aérien. Il est également possible de réserver des créneaux horaires d'atterrissage ou de décollage aux liaisons relevant d'une OSP 20 ( * ) . |
La règlementation européenne distingue deux types d'intervention publique pour soutenir les liaisons aériennes :
- l'imposition d' obligations de service public « ouvertes » , où tout transporteur aérien est libre d'exploiter les lignes concernées, à la condition de respecter les obligations. Ces obligations ne donnent pas lieu à compensation financière. Ce cadre régie en France principalement les liaisons entre la métropole et les territoires ultramarins ;
- l'imposition d' obligations de service public « restreintes » , où l'exploitation de la liaison est attribuée à une compagnie aérienne en exclusivité, avec une éventuelle compensation financière . Ce modèle correspond aux délégations de service public (DSP) en France, qui sont principalement mise en place pour la desserte de villes métropolitaines enclavées. La possibilité d'accorder une subvention répond au fait que ces liaisons sont souvent par nature déficitaires , ce qui explique qu'elles ne soient pas desservies sans intervention publique.
Ce second type d'obligations de service public permet, sans aller à l'encontre des règles de libre concurrence, de pallier la faiblesse de l'initiative privée lorsque celle-ci ne répond pas librement aux besoins de la population, de l'aménagement du territoire ou de la continuité territoriale .
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Quels sont les critères précis permettant
de décider de l'ouverture,
Les critères permettant de décider de l'ouverture, du maintien ou de la fermeture d'une liaison sous obligations de service public sont édictés par le règlement européen (CE) n°1008/2008, et précisés par les lignes directrices interprétatives relatives aux obligations de service public, publiées le 17 juin 2017 par la Commission (Communication 2017/C 194/01). À ce titre, une OSP ne peut être imposée que sur une ligne régulière, si elle est « considérée comme vitale pour le développement économique et social de la région desservie par l'aéroport» et qu'elle concerne soit une liaison vers un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement, soit une liaison à faible trafic (moins de 100 000 passagers). La nécessité et l'adéquation de l'OSP envisagée sont à déterminer sur la base des quatre critères suivants : • la proportionnalité avec les besoins de développement économique et social du territoire ; • l'insuffisance des autres modes de transport, principalement de l'offre de services de transport ferroviaire (il ne doit pas exister de trajet de moins de 3 heures) et routier - y compris transport individuel, en termes de fréquence, temps de trajet, horaires de départ et correspondances possibles vers d'autres destinations importantes ; • les tarifs et conditions de transport aérien en vigueur (si jugés excessifs) ; • l'effet conjugué des offres existantes de services de transport aérien : existence de vols indirects (avec moins d'une heure de correspondance), offres d'aéroports dits « alternatifs » (moins de 100 km et/ou avec un délai de route inférieur à 1 heure) proposant des services comparables. Par ailleurs, une compensation financière ne peut être instaurée, via une DSP, que sur une liaison soumise à OSP, sous réserve qu'aucun transporteur n'exploite la liaison conformément à ces OSP sans subvention, et selon une procédure prévue par la règlementation européenne. La DSP confère l'exclusivité au lauréat de l'appel d'offres pour une durée maximale de 4 ans (5 pour les dessertes des territoires ultrapériphériques). La situation de ces liaisons et leur éligibilité au dispositif doit être régulièrement réexaminée, notamment à chaque renouvellement de DSP si la ligne y est soumise. Source : DGAC (réponse au questionnaire de la mission d'information) |
c) Un système donnant une large place aux collectivités territoriales
• En termes d'organisation des liaisons aériennes inter ou infrarégionales
En premier lieu, l'initiative de proposer l'imposition d'obligations de service public (OSP) sur des liaisons interrégionales relève en France des collectivités territoriales ou des autres personnes publiques intéressées 21 ( * ) . Il revient ensuite au ministre chargé de l'aviation civile d'en décider et de prendre un arrêté d'obligations de service public en concertation avec les collectivités concernées. Dans ce cadre, si aucun transporteur aérien n'a commencé ou n'est sur le point de commencer l'exploitation de services aériens sur une liaison, conformément aux obligations de service public imposées sur cette liaison, le ministre chargé de l'aviation civile peut, par arrêté, en limiter l'accès à un seul transporteur qui est choisi à l'issue d'une procédure d'appel d'offres.
Une fois l'imposition d'obligations de service public décidée, il incombe à l'État d'organiser les services de transport aérien intérieurs au territoire français soumis à ces OSP. L'État peut toutefois, comme le précise l'article L. 6412-4 du code des transports, déléguer cette compétence à une collectivité territoriale ou à une autre personne publique intéressée l'ayant demandé. La subdélégation n'est pas autorisée.
Dans les faits, la délégation de cette compétence aux collectivités territoriales est systématique . Elle est renouvelée tous les quatre ans, c'est-à-dire à l'occasion de chaque renouvellement de DSP. Cette répartition des rôles entre l'État et les collectivités territoriales s'explique puisque les contraintes imposées par les OSP nécessitent d'être proportionnées et adaptées aux besoins locaux. Or, les collectivités territoriales à l'origine de la demande sont bien plus à même de connaître les besoins de leur territoire. La mise en place d'une ligne d'aménagement du territoire répond en effet souvent à une demande du monde économique. La nature du tissu économique et les entreprises présentes sur place conditionnent toutefois le succès de la ligne : seule une connaissance fine du terrain permet de déterminer ces facteurs.
En second lieu, des liaisons aériennes infrarégionales peuvent être organisées par les régions du fait de leur compétence en matière d'aménagement du territoire.
Jusqu'à la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République , dite « NOTRe », l'ensemble des collectivités territoriales pouvaient se prévaloir de la clause de compétence générale pour mettre en place des obligations de service public sur des liaisons aériennes internes à leur territoire. La loi NOTRe a cependant supprimé la clause de compétence générale pour les départements et les régions. Les départements ne disposant pas de compétence spécifique en matière d'aménagement du territoire ou de développement économique, ils ne peuvent plus organiser une liaison aérienne, à moins qu'elle n'ait un caractère touristique indiscutablement prépondérant 22 ( * ) . La région ou, dans le cas limité susmentionné, le département, peut déléguer l'organisation des services aériens pour ce type de liaison à toute autre collectivité ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre 23 ( * ) .
Ainsi, dans tous les cas, les collectivités territoriales sont au coeur du processus d'imposition d'OSP sur des liaisons aériennes . Elles rédigent l'avis d'appel d'offres, remettent les dossiers aux candidats et sont destinataires des offres. Elles procèdent ensuite à la sélection du transporteur aérien.
Cette place prépondérante qui leur est laissée suppose une attitude volontariste de leur part , afin de bien évaluer les besoins en desserte aérienne de leur territoire.
• En termes de financement de ces liaisons
Dans le cadre d'OSP « restreintes », les acteurs publics peuvent attribuer une subvention qui, conformément à la règlementation européenne, ne peut dépasser le montant nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes conservées par le transporteur aérien ainsi que d'un bénéfice raisonnable 24 ( * ) .
Cette compensation est en France prise en charge par les collectivités territoriales , avec ou sans participation de l'État.
La collectivité organisant la liaison aérienne réunit en général les autres collectivités territoriales concernées par la liaison autour d'un tour de table, l'objectif étant que chacun finance la liaison à la hauteur de ses moyens.
Aujourd'hui, la question de la participation financière du département à ce type de liaison interroge , au vu des compétences limitées qui lui sont attribuées par la loi. Le département peut maintenir sa participation lorsqu'il est lui-même délégataire de l'État pour l'organisation du service aérien, ou lorsqu'il participe à un syndicat mixte auquel l'État décide de déléguer une telle liaison. Sa participation dans le cadre d'un simple « tour de table » semble toutefois plus fragile 25 ( * ) .
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Proposition n° 3 : Conforter les compétences des départements en matière de transport aérien pour leur permettre de participer de manière sécurisée au financement des lignes d'aménagement du territoire. |
Cette proposition devrait se traduire par l'ajout d'un article au sein des articles du code général des collectivités territoriales relatifs aux interventions en matière économique et social des départements (articles L. 3231-1 et suivants).
La subvention de l'Etat est pour sa part régie par l'arrêté du 16 mai 2005 définissant les critères d'éligibilité d'une liaison aérienne à une prise en charge de l'Etat ( cf . encadré ci-après)
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Conformément à la règlementation européenne, la compensation publique versée à un transporteur dans le cadre d'une DSP ne peut pas dépasser le montant nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes relatives conservées par le transporteur aérien ainsi que d'un bénéfice raisonnable (règlement (CE) n°1008/2008). En France, cette subvention peut être prise en charge par les collectivités locales, avec ou sans participation de l'Etat. L'éligibilité d'une liaison intérieure à la France à une participation financière de l'Etat est régie par l'arrêté du 16 mai 2005 définissant les critères d'éligibilité d'une liaison aérienne à une prise en charge de l'Etat. L'éligibilité d'une liaison au titre de cet arrêté ne garantit toutefois pas un financement automatique de l'Etat. Les critères d'éligibilité actuels sont les suivants : • existence d'un trafic compris entre 10 000 et 150 000 passagers lors de l'année précédant l'intervention de l'Etat, ou prévision d'un trafic supérieur à 10 000 passagers par an dans le cas où la liaison n'était pas exploitée lors de l'année précédant l'intervention de l'Etat. A titre dérogatoire, le seuil de trafic minimal défini ci-dessus peut être abaissé à 5 000 passagers par an lorsqu'il n'existe pas d'acheminement alternatif qui réponde aux besoins essentiels de transport sur la relation considérée. Il peut également être supprimé en cas d'exploitation de la liaison depuis 1995 sans interruption continue de plus de 3 ans ; • la liaison relie deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers lors de l'année précédente ; • absence d'une liaison routière entre centres villes correspondants, ou ferroviaire entre gares correspondantes, ou maritime entre ports correspondants, d'une durée de trajet de moins de 2 heures 45, offrant des services adaptés et équivalents ; • inexistence d'un acheminement alternatif par un aéroport accessible en moins de 30 minutes de plus que le temps requis pour accéder à l'aéroport local considéré, les temps étant comptés depuis le centre de la ville principale desservie par ce dernier et dans les conditions de circulation routière correspondant aux horaires de vols, l'aéroport alternatif offrant des services aériens adaptés et équivalents ; • les obligations de service public doivent prévoir un programme composé d'au moins un aller et retour en début de journée et d'un aller et retour en fin de journée, au moins 220 jours par an, hors samedis, dimanches et jours fériés, et d'au plus 21 allers et retours par semaine. Au vu des particularités économiques des territoires intéressés, le nombre minimal d'allers et retours peut être réduit à 1 par jour, hors samedis, dimanches et jours fériés, au moins 220 jours par an. Pour des régions particulièrement isolées et lorsqu'il n'existe sur la liaison considérée aucun autre moyen de transport régulier que le transport aérien, le seuil de 220 jours peut être abaissé à 140 jours par an. Source : DGAC (réponse au questionnaire de la mission d'information) |
La DGAC a en outre précisé dans sa réponse que « lors des Assises nationales du transport aérien, il a été convenu de revoir ces critères, qui ne sont plus cohérents avec les critères du règlement (CE) n° 1008/2008. Le futur texte devrait établir des critères d'éligibilité qualitatifs assez généraux (parmi lesquels le désenclavement du territoire et son développement économique), afin de laisser de la souplesse à l'Etat pour pouvoir décider de son soutien financier ».
Votre mission appuie cette prochaine réforme réglementaire et souhaite que les futurs critères d'éligibilité tiennent compte des besoins spécifiques du tissu économique et de l'attractivité touristique des collectivités territoriales délégataire de l'organisation du service public aérien.
2. Un fort développement des liaisons d'aménagement du territoire en France
En 2018, il existait 177 liaisons soumises à des OSP dans l'Union européenne , réparties entre 13 États membres 26 ( * ) . Ces liaisons, comme le souligne la Commission européenne dans ses lignes directrices relatives aux obligations de service public 27 ( * ) , sont exploitées pour la plus grande part en France. Les liaisons soumises à OSP sont principalement des liaisons internes aux États membres, puisque seulement sept d'entre elles permettent de relier des aéroports situés dans deux États membres différents. Sur ces 177 liaisons, 136 étaient subventionnées par les pouvoirs publics pour un montant estimé à plus de 300 millions d'euros.
La France est une grande utilisatrice de cet instrument , puisque, sur les 177 liaisons existantes, une quarantaine sont situées sur le territoire français, dont environ 25 font l'objet d'une délégation de service public.
Cela s'explique par l'organisation territoriale de notre pays : la densité de la France est relativement plus faible que celle de nos voisins européens, ce qui signifie que les habitants sont plus disséminés sur l'ensemble du territoire. À ce premier facteur s'ajoute l' organisation radiale du territoire, Paris concentrant la majorité des centres de décision économiques et politiques. Enfin, la France est également composée de territoires ultramarins , par définition éloignés du territoire métropolitain.
a) Les liaisons tendant à assurer la continuité territoriale
Les premières obligations de service public sur le transport aérien ont été mises en place pour assurer la continuité territoriale vers la Corse, puis vers les territoires ultramarins.
Il existe aujourd'hui douze liaisons Corse - continent sous délégation de service public.
Il existe également quatre liaisons métropole - collectivités régies par l'article 73 de la Constitution 28 ( * ) (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion) non subventionnées. Sur ces lignes, les obligations de service public portent sur :
- les programmes d'exploitation, le calendrier et les capacités offertes ;
- les réductions tarifaires en faveur des personnes mineures ;
- les évacuations sanitaires et le transport des passagers malades ou blessés ;
- les situations de crise suite à un cataclysme ;
- les conditions d'annulation de vol ;
- le contrôle effectué par la direction générale de l'aviation civile.
Ainsi, Air Austral, qui opère principalement sur Mayotte et La Réunion, a indiqué à votre rapporteure et aux membres de la mission qu'il effectuait à partir de La Réunion 13 vols hebdomadaires vers Paris Charles-de-Gaulle sous obligations de service public. Les obligations de service public lui étant imposées concernent principalement les évacuations sanitaires, le service de poste et des garanties de tarifs.
Liaisons métropole - outre-mer soumises à OSP sans subvention
Source : DGAC
Le marché répond librement à ces besoins . Ces liaisons vers les territoires ultramarins ne sont donc pas éligibles à la mise en place d'une délégation de service public et ne bénéficient par conséquent pas de financement public. Elles peuvent toutefois disposer, dans certains cas, de créneaux réservés à l'aéroport d'Orly. À titre d'exemple, lorsque la compagnie Air Lib a disparu en 2003, les créneaux qui lui étaient réservés au titre des OSP qu'elle opérait ont été attribués à Air Caraïbes, en ses lieu et place.
Le département de Mayotte n'était en 2007 pas éligible à la mise en place de telles OSP. Selon les informations recueillies par votre rapporteur e, il est prévu de remédier à cette situation. Des OSP devraient ainsi être mises en oeuvre dans le courant de l'année 2019 entre Mayotte et La Réunion ainsi qu'entre Mayotte et Paris .
Il existe également des liaisons en direction des outre-mer ou internes à certains territoires ultramarins sous délégation de service public (avec, donc, contrepartie financière) :
- cinq liaisons intérieures à la Guyane qui prennent la forme d'aides sociales ;
- une liaison entre l'île de Wallis et celle de Futuna ;
- plusieurs liaisons inter-îles internes à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française ;
- une liaison, récemment mise en place, entre Saint-Pierre-et-Miquelon et l'hexagone. Cette ligne, expérimentale, ne fonctionne que durant la période estivale 29 ( * ) . Les obligations portent sur les fréquences, les horaires et les tarifs. Les premiers retours recueillis par votre rapporteure sont positifs, et les élus de ce territoire s'inquiètent désormais de la pérennisation du dispositif.
b) Les liaisons d'aménagement du territoire
En France métropolitaine, les obligations de service public imposées ne répondent pas à une exigence de continuité territoriale mais à la nécessité d'assurer la bonne connectivité de l'ensemble des territoires .
L'aménagement du territoire, objectif de service public, exige en effet de ne pas laisser de côté les territoires isolés, parfois peu peuplés, et ne disposant pas d'autres moyens de déplacement pour relier les coeurs économiques du pays et connecter les habitants.
Conscient de cette exigence, l'État a mis en place dès 2002 des obligations de service public sur des liaisons métropolitaines. L'objectif est de desservir des destinations qui ne le seraient pas dans les conditions normales du marché . Ces liaisons font donc l'objet de financement des personnes publiques afin de compenser l'absence de rentabilité économique de la ligne.
Entre 1995, année de l'instauration d'un fonds de péréquation des transports aériens, et 2005 les liaisons d'aménagement du territoire ont été financées par la taxe de péréquation, remplacée en 1999 par la taxe d'aviation civile. Au plus fort du dispositif, en 2005, on comptait 25 liaisons métropolitaines sous OSP donc 23 subventionnées par l'Etat.
La loi de finances pour 2005 a mis fin à ce dispositif en supprimant le fond de péréquation et en remplacement ce mode de financement adossé à une taxe affectées par un abondement annuel du budget général. Comme l'illustre le tableau ci-après, à partir de cette date le nombre de lignes sous OSP s'est progressivement réduit pour atteindre son étiage en 2018, avec 12 liaisons sous OSP dont seulement 6 subventionnées par l'Etat
Les arrêts de lignes sont le résultat de plusieurs facteurs : il peut s'agir d'un désengagement du territoire si la ligne est trop lourde budgétairement, mais il s'est agit le plus souvent d'un développement des moyens alternatifs de transport. Par exemple, la ligne en partance de Saint-Etienne s'est arrêtée avec l'arrivée du TGV, celle de Strasbourg lorsque la desserte de la ville par d'autres moyens a été considérée comme satisfaisante. Les années 2000 ont vu disparaître de nombreuses lignes : Saint-Brieuc (2000), Roanne (2002), Bergerac (2005), Epinal (2006), Cherbourg (2009). Plus récemment, l'ouverture de la LGV Le Mans - Rennes a été suivie de l'arrêt de la liaison Lannion-Orly.
Depuis le 1 er janvier 2019, date des derniers chiffres transmis par la DGAC ( cf . graphique ci-dessus), deux nouvelles délégations de service public ont été mises en place au 1 er mars 2019 (Limoges - Paris Orly et Limoges - Lyon), tandis qu'une nouvelle liaison entre Quimper et Paris devrait ouvrir à compter du 27 octobre 2019 dans le cadre d'une DSP, en remplacement de la ligne commerciale Air France HOP close le 2 septembre 2019.
Carte des lignes françaises sous OSP, métropolitaines et européennes, selon le règlement européen (CE) 1008/2008
Source : DGAC (juin 2019)
La carte ci-dessus présente les 12 liaisons sous OSP métropolitaines recensée en 2019 :
- dont 10 sous délégation de service public subventionnées par les collectivités territoriales et l'Etat (Aurillac, Brive, Le Puy, Rodez, Limoges, Agen, Castres et Tarbes pour des liaisons vers Paris, d'autre part La Rochelle-Poitiers-Lyon et Limoges-Lyon pour les transversales) ;
- Brest-Ouessant subventionnée uniquement par les collectivités territoriales ;
- et la ligne Quimper-Paris qui ouvrira fin 2019 sous forme d'OSP subventionnées par l'Etat et les collectivités territoriales, mais dont le premier versement n'interviendra qu'en 2020.
Il existe également trois liaisons européennes au départ de Strasbourg sous délégation de service public (vers Amsterdam, Madrid et Prague), répondant à l'exigence d'aménagement du territoire européen et de bonne desserte des institutions européennes.
Enfin, 12 liaisons sous DSP permettent de desservir la Corse.
Les Assises nationales du transport aérien ont permis de mettre en exergue la nécessité de relancer la politique d'aménagement du territoire par le transport aérien . L'État a ainsi promis une augmentation des crédits qu'il consacre à cette politique, ce qui aura un effet incitatif sur le développement des lignes d'aménagement du territoire. Cela permettra d'une part le lancement de nouvelles lignes, et d'autre part de remettre un financement étatique sur des lignes qui n'en bénéficiaient plus 30 ( * ) .
Selon les informations recueillies par votre rapporteure, le Gouvernement mène à l'heure actuelle une consultation avec les différentes régions pour déterminer les besoins de desserte aérienne . Des projets pourraient notamment émerger à la suite de l'annonce d'Air France d'une réduction de sa capacité sur son réseau intérieur.
3. Un nécessaire renforcement du soutien en ingénierie aux collectivités territoriales
Au vu de la place prépondérante accordée aux collectivités territoriales dans la mise en place et le financement des lignes d'aménagement des territoires, votre rapporteure considère nécessaire de renforcer l'appui technique apporté à celles-ci .
Les collectivités disposent en effet aujourd'hui du soutien de l'administration centrale lorsqu'elles ont à mettre en place une délégation de service public . Au cours des auditions de votre rapporteure, l'administration centrale a répété à plusieurs reprises que l'État s'engageait dans un rôle de conseil aux collectivités territoriales.
L'appel d'offres pour la mise en place d'une DSP est effectivement réalisé en lien avec l'administration centrale. Toutefois, plusieurs personnes auditionnées ont souhaité un meilleur accompagnement technique de la part des directions du ministère en charge de l'aviation civile dans le suivi des DSP. En outre, le premier interlocuteur des collectivités est souvent la direction régionale de la sécurité de l'aviation civile (DSAC), qui est l'interlocuteur le plus proche géographiquement. Toutefois, le champ de compétences des DSAC - la sécurité - ne correspond pas aux besoins des collectivités dans ce domaine.
Cette perte de soutien en matière d'ingénierie n'est pas préjudiciable lorsque les collectivités porteuses de l'appel d'offres disposent en interne des compétences nécessaires pour mener et suivre cette procédure. Cela nous a semblé être le cas de la Bretagne, collectivité délégataire de la mise en place de la liaison vers Quimper. Les lignes d'aménagement du territoire sont toutefois ciblées sur des collectivités isolées ou enclavées, qui peuvent avoir des difficultés à bénéficier d'une telle expertise .
En outre, d'autres collectivités que celles porteuses de délégation de service public ont besoin d'un accompagnement technique . C'est notamment le cas de celles envisageant de mettre une ligne d'aménagement du territoire en place, ou encore de celles souhaitant développer les liaisons aériennes commerciales à destination de leur territoire.
D'autres pays se sont saisis de cette nécessité d'apporter un suivi personnalisé aux collectivités les plus en difficulté. Au Canada par exemple, « outre les services d'inspection technique, des formation de personnel ou du conseil sur mesure peuvent être offerts » 31 ( * ) .
Dans ce cadre, et en cohérence avec les préconisations exprimées par le rapport sur le maillage aéroportuaire français 32 ( * ) , votre rapporteure recommande la mise en place d'une cellule de soutien aux collectivités territoriales, ayant pour objet de leur apporter une expertise technique permettant la mise en place d'une délégation de service public efficiente et le suivi, tout au long de la délégation , du respect des obligations de service public par la compagnie aérienne titulaire. A minima , les collectivités délégataires devraient pouvoir bénéficier d'un interlocuteur dédié et d'un accompagnement personnalisé. Cette cellule pourrait également constituer un centre de conseil aux collectivités souhaitant développer les liaisons aériennes vers leur territoire.
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Proposition n° 4 : Mettre en place une cellule de soutien aux collectivités territoriales pour la mise en oeuvre et le suivi des délégations de service public en matière de liaisons aériennes, ainsi que pour le développement des liaisons aériennes commerciales régionales. |
Enfin, et pour compléter la réponse à ce besoin avéré de renforcement de l'expertise technique des collectivités , pourraient être envisagées des réunions annuelles réunissant l'ensemble des collectivités porteuses de délégation de service public pour les lignes d'aménagement du territoire . Ces réunions, qui pourraient être organisées par le ministère en charge des transports, permettraient le partage d'expériences et la diffusion de bonnes pratiques.
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Proposition n° 5 : Organiser des réunions rassemblant les collectivités porteuses de lignes d'aménagement du territoire pour favoriser le partage d'expériences et la diffusion de bonnes pratiques. |
* 16 Le Conseil d'État a ainsi jugé, dans son arrêt n° 97939 97940 97941 du 18 mars 1977, Chambre de commerce et d'industrie de la Rochelle et autres , que la compagnie Air inter « assurait un service public ».
* 17 Voir, concernant la description de la politique aérienne d'aménagement des territoires avant les années 2000, le rapport Les nouvelles conditions de la desserte aérienne du territoire , réalisé par le centre de recherche et de documentation administratives sur la décentralisation territoriale (Reims) et la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, en juin 1998. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
* 18 Article 18 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté .
* 19 La « faiblesse » du trafic n'est pas définie par le règlement susmentionné. Toutefois, la Commission européenne considère, dans ses lignes directrices interprétatives relatives au règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil relatives aux obligations de service public (OSP) , que cela correspond à un trafic inférieur à 100 000 passagers par an.
* 20 Règlement CEE n° 95/93 du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté .
* 21 Article R. 330-7 du code de l'aviation civile.
* 22 Instruction du Gouvernement NOR RDFB1520836N relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales du 22 décembre 2015.
* 23 Article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. Le délégataire ne peut en revanche être un syndicat mixte.
* 24 Article 17, §8 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.
* 25 Ce cas n'est pas explicitement analysé dans la note NOR: TERB1909712N relative aux compétences des collectivités territoriales en matière d'exploitation des aérodromes et d'organisation des services de transport aérien public du 12 mars 2019 ( cf . annexe 3)
* 26 Espagne, France, Croatie, Chypre, République tchèque, Estonie, Finlande, Grèce, Irlande, Italie, Portugal, Suède et Royaume-Uni.
* 27 Lignes directrices interprétatives relatives aux obligations de service public , publiées le 17 juin 2017 par la Commission (2017/C 194/01).
* 28 Des obligations de service public sont imposées sur ces liaisons depuis le 1 er avril 1997. Celles-ci ont été modifiées pour la dernière fois en 2007.
* 29 La desserte aérienne de Saint-Pierre-et-Miquelon est également assurée par des liaisons sous délégations de service public à destination du Canada.
* 30 Cela pourrait par exemple être le cas des lignes de Castres ou d'Agen vers la capitale, que les collectivités territoriales avaient continué à financer malgré le désengagement de l'État.
* 31 Voir la note de législation comparée jointe au présent rapport, Le soutien au transport aérien comme instrument de désenclavement , p. 32.
* 32 Rapport sur le maillage aéroportuaire français, CSAC et CGET, 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.cget.gouv.fr/ressources/publications/rapport-sur-le-maillage-aeroportuaire-francais .