III. RENFORCER LE PILOTAGE DES POUVOIRS PUBLICS SUR L'ACTIVITÉ DE THANATOPRAXIE
A. RENFORCER LE CONTRÔLE DE L'HABILITATION PRÉFECTORALE DES OPÉRATEURS FUNÉRAIRES PROPOSANT DES PRESTATIONS DE THANATOPRAXIE ET LE SUIVI DE LEUR ACTIVITÉ
1. Rendre plus effective l'attribution de l'habilitation des thanatopracteurs et son contrôle dans la durée
Bien que cette intervention soit soumise à déclaration auprès des communes, il n'est pas aisé de savoir avec précision le pourcentage de défunts pour lesquels des soins de thanatopraxie sont réalisés.
La thanatopraxie est une opération funéraire relevant du service extérieur des pompes funèbres, lui-même mission de service public, tel que le prévoit l'article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales.
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La définition légale du service
extérieur des pompes funèbres
« Le service extérieur des pompes funèbres est une mission de service public comprenant : 1° Le transport des corps avant et après mise en bière ; 2° L'organisation des obsèques ; 3° Les soins de conservation définis à l'article L. 2223-19-1 ; 4° La fourniture des housses, des cercueils et de leurs accessoires intérieurs et extérieurs ainsi que des urnes cinéraires ; 5° (Alinéa supprimé) 6° La gestion et l'utilisation des chambres funéraires ; 7° La fourniture des corbillards et des voitures de deuil ; 8° La fourniture de personnel et des objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations, à l'exception des plaques funéraires, emblèmes religieux, fleurs, travaux divers d'imprimerie et de la marbrerie funéraire. Cette mission peut être assurée par les communes, directement ou par voie de gestion déléguée. Les communes ou leurs délégataires ne bénéficient d'aucun droit d'exclusivité pour l'exercice de cette mission. Elle peut être également assurée par toute autre entreprise ou association bénéficiaire de l'habilitation prévue à l'article L. 2223-23 ». |
Il s'agit d'une mission de service public à caractère industriel et commercial 162 ( * ) , qui peut être exercée par les communes 163 ( * ) , par voie de gestion directe ou déléguée, mais aussi par toute autre entreprise ou association habilitée.
Toute régie, entreprise, ou association qui souhaite fournir une prestation de thanatopraxie doit y être habilitée par le préfet 164 ( * ) du département 165 ( * ) , comme c'est le cas pour toutes les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, sous peine des sanctions pénales prévues à l'article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales : amende de 75 000 euros pour les personnes physiques et de 375 000 euros pour les personnes morales 166 ( * ) ou encore peines complémentaires comme l'interdiction d'exercer l'activité de thanatopraxie pendant une durée de cinq années 167 ( * ) . Le préfet peut, à cet égard, saisir le procureur de la République, dans le cadre de l'article 40 du code de procédure pénale, en vue de l'engagement de poursuites pénales à l'encontre d'un opérateur funéraire qui aurait commis des infractions pénales.
L'habilitation, valable sur l'ensemble du territoire national, est délivrée pour une période de six années 168 ( * ) sous réserve du respect de plusieurs critères dont, notamment, des conditions minimales de capacité professionnelle des dirigeants et agents. Dans le cadre du contrôle de l'activité des opérations funéraires, le préfet peut vérifier a posteriori le respect de ces dispositions et décider d'éventuelles sanctions administratives : suspension ou retrait de l'habilitation délivrée 169 ( * ) .
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Le contrôle de la profession funéraire et
les sanctions
La thanatopraxie doit nécessairement s'inscrire dans le respect de l'article 16-1-1 du code civil qui dispose que « le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort » et que « les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traitées avec respect, dignité et décence ». De manière générale, « toute atteinte à l'intégrité du cadavre, par quelque moyen que ce soit, est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende » (article 225-17 du code pénal), délit dont peut être pénalement responsable l'opérateur de pompes funèbres en tant que personne morale (article 225-18-1 du même code). Il importe, pour que soit constituée l'infraction, de caractériser l'élément intentionnel résultant de l'accomplissement volontaire d'un acte portant directement atteinte au respect dû aux morts 170 ( * ) . Le préfet peut aussi sanctionner, par un retrait ou une suspension de l'habilitation au service extérieur des pompes funèbres, tout manquement à l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales auxquelles sont soumis les opérateurs funéraires (article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales). Il peut aussi y procéder pour atteinte à l'ordre public ou danger pour la salubrité publique. À cet égard, les opérateurs des pompes funèbres sont tenus de conserver pendant un délai de cinq années les déclarations de soins de conservation et les pièces justificatives y afférentes (article R. 2223-55-1 du même code). Le préfet doit ainsi se saisir de tout dossier signalé par toute personne, et requérir le concours des forces de l'ordre. Toute contravention aux dispositions régissant les opérations consécutives au décès et leur surveillance peut faire l'objet d'une sanction pénale (article R. 2223-66 du code général des collectivités territoriales, contravention de 5 ème classe). Le préfet peut dans ce cas saisir le procureur de la République, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale, en vue de l'engagement de poursuites pénales. En cas de litige, le juge administratif est compétent s'agissant du respect des déclarations, puisque cela relève du pouvoir de police du maire, tandis que le juge civil est compétent pour trancher les litiges familiaux 171 ( * ) (à titre d'illustration, choix de procéder à une thanatopraxie par la personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles et qui serait contesté par les autres membres de la famille). Au cours de ses auditions, votre rapporteur n'a pas eu connaissance de contentieux en ces domaines. Source : commission des lois du Sénat. |
La prestation de thanatopraxie ne peut être réalisée que par un thanatopracteur titulaire du diplôme national de thanatopraxie 172 ( * ) . Parmi les exigences requises pour l'habilitation figure donc l'attestation de cette qualité 173 ( * ) , qui satisfait en outre la condition de capacité professionnelle fixée par le droit commun 174 ( * ) .
Deux types d'habilitation existent :
- une habilitation à organiser l'intégralité des obsèques , y compris la thanatopraxie. Dans ce cadre, les opérateurs funéraires sous-traitent celle-ci 175 ( * ) ou la réalisent en interne avec des thanatopracteurs diplômés qu'ils salarient 176 ( * ) ;
- une habilitation partielle - qui se limite à l'exercice de certains actes/prestations - qui peut concerner les thanatopracteurs indépendants .
Lorsque des sociétés de pompes funèbres sous-traitent cette activité à des sociétés spécialisées ou à des thanatopracteurs indépendants, le donneur d'ordre et le sous-traitant doivent tous deux être habilités.
Les fonctions de dirigeants ou de gérant d'une entreprise habilitée sont interdites aux personnes condamnées pour certains crimes ou délits 177 ( * ) . Les thanatopracteurs qui souhaitent exercer en libéral cette unique activité ne sont pas tenus de détenir, en sus du diplôme national de thanatopracteur, le diplôme de conseiller funéraire exigé pour les dirigeants et gestionnaires des opérateurs funéraires assurant les autres prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres 178 ( * ) .
En pratique, les demandes d'habilitation ne font l'objet que d'un simple contrôle sur pièces 179 ( * ) des services de la préfecture .
Votre rapporteur s'est interrogé sur la réalité du contrôle par les préfectures de ces demandes d'habilitation et sur leur suivi dans le temps . Dans son rapport sur la législation funéraire de 2006, votre rapporteur constatait, avec notre ancien collègue Jean-René Lecerf 180 ( * ) , que les préfectures estimaient avoir compétence liée pour délivrer les habilitations demandées, dès lors que les pièces requises étaient fournies par le demandeur.
Votre rapporteur regrette en revanche, comme en 2006, que les préfectures ne contrôlent que très peu tant le respect des conditions d'habilitation une fois celle-ci accordée ou les entreprises qui travaillent en l'absence d'habilitation . Ce qui valait en 2006 pour l'ensemble du secteur funéraire vaut toujours en 2019 en particulier pour le secteur de la thanatopraxie.
Or, en application de l'article R. 2213-44 du code général des collectivités territoriales, le préfet ou le maire ont compétence pour faire réaliser la surveillance des opérations funéraires autres que celles mentionnées par la loi, « en tant que de besoin ». En conséquence, un contrôle inopiné d'un opérateur réalisant des soins de conservation peut être déclenché, au cas par cas, sur la base d'éléments objectifs laissant supposer qu'un thanatopracteur n'exerce pas son activité conformément aux règles en vigueur .
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Proposition n° 30 : Mettre en place un plan de suivi des habilitations accordées au titre de la thanatopraxie et effectuer des contrôles inopinés sur le fondement de l'article R. 2213-44 du code général des collectivités territoriales qui permet la surveillance de toutes les opérations funéraires, nonobstant le fait qu'une habilitation ait été accordée. |
D'après les derniers chiffres transmis à votre rapporteur par les services du ministre en charge des collectivités territoriales, les préfectures ont procédé à douze retraits et abrogations d'habilitation (pour un motif autre que celui de la cessation d'activité, la liquidation judiciaire ou la reprise par un autre opérateur) ainsi qu'à quatre suspensions d'habilitations, entre 2014 et 2016. Il n'a toutefois pas été possible de connaître la catégorie de service funéraire dont il s'est agi. Toujours est-il que sur un total de 10 000 opérateurs funéraires habilités au 31 décembre 2016, le taux de sanctions administratives est extrêmement faible .
La direction générale des collectivités locales ne dispose pas non plus des données permettant de connaître le nombre d'infractions constatées et de signalement effectués par les préfectures au titre de l'article 40 du code de procédure pénale. Or, certains professionnels du secteur entendus par votre rapporteur lui ont indiqué avoir connaissance, sur le terrain, de thanatopracteurs travaillant sans habilitation .
Tout en étant conscient du manque de moyens des préfectures pour assurer leurs missions de contrôle, question qui dépasse largement le sujet de la thanatopraxie, voire du secteur funéraire lui-même, votre rapporteur juge indispensable d'assurer l'effectivité du contrôle de l'activité de thanatopraxie , compte tenu des enjeux pour les familles et des risques encourus par les thanatopracteurs et leur environnement.
Plusieurs personnes entendues ont suggéré d'abaisser la durée d'habilitation à trois années au lieu de six actuellement. Votre rapporteur a écarté cette proposition, qu'il a jugée chronophage pour les professionnels et les préfectures. Il n'a pas non plus jugé opportun de fixer des durées d'habilitation différentes selon les activités du service extérieur des pompes funèbres exercées par les opérateurs.
Il suggère en revanche de mener des campagnes de contrôle de cette activité dans certaines régions , selon une périodicité à déterminer, afin de ne pas accroître de manière déraisonnable la charge de travail des préfectures. Il considère, en outre, qu'il faut également être plus sévère avec les thanatopracteurs qui ne respectent pas le cadre en vigueur en appliquant de manière effective tant les sanctions administratives de retrait ou de suspension des habilitations délivrées que les sanctions pénales aujourd'hui prévues par les textes .
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Proposition n° 31 : Sanctionner davantage les opérateurs funéraires par le retrait ou la suspension de leur habilitation, lorsqu'ils ne respectent pas leurs obligations légales, et poursuivre pénalement ceux qui proposent des prestations de thanatopraxie sans y être habilités. |
2. Doter les pouvoirs publics d'outils permettant le suivi et le contrôle effectif des acteurs
Le secteur de la thanatopraxie fait peu l'objet de statistiques au niveau national, de recherches, ou d'études quantitatives et qualitatives .
Ne sont connus ni le nombre d'habilitations délivrées pour l'activité de thanatopraxie, ni le nombre de thanatopracteurs diplômés en activité, ni le nombre de thanatopraxies réalisées. A fortiori, sont inconnues d'autres données qualitatives telles que la répartition des thanatopracteurs selon leur statut (salarié ou indépendant) ou des prestations de thanatopraxie selon le lieu où elle est réalisée (chambre mortuaire, chambre funéraire ou domicile).
Selon la direction générale des collectivités locales, ces insuffisances sont dues :
- aux modalités d'exercice de la thanatopraxie en sous-traitance, qui conduit à doubler le nombre d'opérateurs et de thanatopracteurs habilités pour l'activité de thanatopraxie d'une part ;
- à l'absence de tout outil informatique dans les préfectures qui permettrait le suivi statistique de l'activité et de la profession.
L'ensemble des personnes entendues, de même que le Conseil national des opérations funéraires (CNOF), ont convenu de la nécessité de mieux documenter l'activité de thanatopraxie .
Le ministère en charge des collectivités territoriales et le ministère des solidarités et de la santé travaillent conjointement à l' élaboration d'un référentiel des opérateurs funéraires (ROF) . Ce référentiel, construit dans le cadre de la dématérialisation du certificat de décès, sera mis à disposition de toutes les préfectures pour réaliser la gestion des habilitations des opérateurs funéraires . Il permettra ainsi d'obtenir une vision nationale des habilitations, de connaître les prestations funéraires - notamment les soins de conservation - pour lesquelles un opérateur est habilité, et de créer une base de données statistiques nationale via les contributions de chaque préfecture .
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Proposition n° 32 : Mettre en oeuvre le référentiel dématérialisé des opérateurs funéraires (ROF) comprenant des indicateurs quantitatifs et qualitatifs. |
Votre rapporteur observe que les déclarations faites en mairie préalablement à toute thanatopraxie pourraient également permettre un meilleur suivi de l'activité de thanatopraxie . Or, il est actuellement impossible de vérifier si le nombre de déclarations correspond bien au nombre de soins effectués.
Interrogée par votre rapporteur, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) confirme ce constat. Elle indique que les communes observent une différence importante entre le nombre d'inhumations ou crémations et le nombre de déclarations préalables de thanatopraxie, alors que cette prestation, si elle n'est pas obligatoire, est en général proposée aux familles. Selon l'AMF, il existe également des cas où les déclarations préalables ne sont pas du tout recensées au sein des services municipaux ou ne le sont que pour des opérations très spécifiques. Par exemple, certaines communes n'exigent la déclaration préalable que lorsque le défunt est porteur d'un pacemaker. En réalité, les maires n'ont aucun moyen pour contrôler le respect de la règle et des soins de conservation peuvent ainsi très bien être réalisés avant la déclaration préalable ou sans aucune déclaration .
Pour assurer le suivi de ces déclarations, votre rapporteur propose qu'un formulaire unique soit mis en place pour effectuer cette déclaration préalable, afin d'harmoniser les informations délivrées . Il estime aussi nécessaire que ce formulaire soit numérique et intégré au logiciel de gestion du référentiel des opérations funéraires , avec un accès externe pour les familles et les opérateurs funéraires, afin de garantir la transparence de la procédure.
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Proposition n° 33 : Établir un formulaire unique numérique de déclaration préalable à la thanatopraxie pour favoriser l'harmonisation des informations délivrées et l'intégrer au référentiel dématérialisé des opérateurs funéraires. |
S'agissant du suivi du nombre de thanatopracteurs en exercice, les services du ministère de la santé disposent des listes de thanatopracteurs diplômés chaque année, mais celles-ci ne préjugent pas de l'exercice réel ou non de la profession par ces diplômés.
Le nombre de thanatopracteurs en exercice est évalué par le ministère de la santé, entendu par votre rapporteur, à un chiffre se situant entre 900 et 1 000 personnes, pour 1 773 diplômés depuis 1996, date de la première session.
La profession se féminise et se rajeunit : depuis 2011, 70 % des diplômés sont des femmes. Pour la session 2017-2018, près de 75 % des inscrits étaient des femmes, pour une moyenne d'âge générale de 30 ans. Les candidats viennent également de la France entière. Pour une partie des candidats, il s'agit de reconversion professionnelle de personnes travaillant auparavant dans le secteur médical (aide-soignant, infirmier, ambulancier...), ou funéraire (porteur, maître de cérémonie, conseiller funéraire), auxquels s'ajoutent des demandeurs d'emploi.
Selon les différentes personnes entendues par votre rapporteur, une grande majorité de thanatopracteurs exerceraient en qualité de travailleurs indépendants , seulement 20% étant salariés. Le syndicat professionnel des thanatopracteurs indépendants et salariés n'a en outre connaissance d'aucun thanatopracteur qui serait agent de la fonction publique 181 ( * ) .
Lors des auditions, les professionnels des pompes funèbres ont mentionné la disparité de la répartition des thanatopracteurs sur le territoire , relevant un manque d'offre en particulier en milieu rural.
Il conviendrait, à l'instar d'autres professions réglementées, de créer un répertoire de ce métier en indiquant notamment les entrées et les sorties d'activité.
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Proposition n° 34 : Créer un fichier national des thanatopracteurs pour assurer le suivi de la profession. |
* 162 Conseil d'État, Avis de la section de l'intérieur, n° 358 102 - 19 décembre 1995. Cet avis est consultable à l'adresse suivante :
http://www.conseil-etat.fr/content/download/475/1453/version/1/file/358102.pdf
* 163 L'exercice du service extérieur des pompes funèbres est une faculté pour les communes. Les seules compétences obligatoires pour les communes en matière funéraire sont la création et l'extension de cimetière (article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales) ainsi que la création et la gestion des crématoriums et des sites cinéraires.
* 164 Article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales.
* 165 Le préfet de police à Paris.
* 166 Articles L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales et 131-38 du code pénal.
* 167 Par exemple, l'interdiction d'exercer une fonction publique (article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales et 131-39 du code pénal).
* 168 Article R. 2223-62 du code général des collectivités territoriales.
* 169 Article L. 2223-25 du même code.
* 170 Cour de cassation, chambre criminelle, 25 octobre 2000, n° 00-82.152.
* 171 Articles R. 221-7 du code de l'organisation judiciaire et 1061-1 du code de procédure civile.
* 172 Article L. 2223-45 du code général des collectivités territoriales.
* 173 Article R. 2223-60 du code général des collectivités territoriales.
* 174 Article D. 2223-37 du code général des collectivités territoriales.
* 175 Les entreprises sous-traitantes doivent aussi être habilitées au titre de l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales.
* 176 Qui ne sont pas eux-mêmes habilités mais obligatoirement titulaires du diplôme national de thanatopracteur (article R. 2223-60 du code général des collectivités territoriales).
* 177 Article L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales.
* 178 En revanche, si des thanatopracteurs souhaitent exercer une autre activité relevant du service extérieur des pompes funèbres en contact avec les familles, outre celle des soins de conservation, figurant à l'article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales, il leur appartient de détenir le diplôme de conseiller funéraire voire de suivre la formation complémentaire prévue aux articles D. 2223-55-2 et suivants du même code s'ils deviennent dirigeants ou gestionnaires d'un établissement funéraire.
* 179 Elles sont énumérées à l'article R. 2223-57 du code général des collectivités territoriales.
* 180 Bilan et perspectives de la législation funéraire - Sérénité des vivants et respect des défunts , Rapport d'information n° 372 (2005-2006) de MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, déposé le 31 mai 2006. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2005/r05-372-notice.html
* 181 Quelques rares thanatopracteurs ont pu être employés par des communes gérant en régie leur service extérieur des pompes funèbres, mais cette configuration n'existe plus à la connaissance de votre rapporteur.