EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 10 juillet 2019, sous la présidence de M. Vincent Eblé, président, la commission a entendu une communication de MM. Thierry Carcenac et Claude Nougein, rapporteurs spéciaux, sur le recouvrement des amendes de circulation et des forfaits de post-stationnement.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial . - Lorsque Thierry Carcenac et moi-même avons décidé de nous intéresser au recouvrement des amendes de circulation et des forfaits de post-stationnement (FPS) un an après l'entrée en vigueur de la réforme du stationnement payant, nous étions loin de nous attendre à une telle complexité.
Le recouvrement, c'est d'abord trois fonctions : identifier les redevables, leur proposer des solutions de paiement diversifiées et, enfin, les poursuivre s'ils ne veulent pas honorer leurs obligations. Tout cela semble simple. Pourtant, derrière cette mission, ce sont plus d'une dizaine d'acteurs qui doivent travailler ensemble et se coordonner.
Prenons un cas d'apparence simple : un automobiliste parisien revenant d'un week-end à Brive. Peu scrupuleux, il a reçu une amende pour excès de vitesse et un forfait de post-stationnement, qui remplace depuis le 1 er janvier 2018 l'amende pour stationnement impayé. S'engage alors un véritable jeu de piste. Pour contester son FPS, envoyé par l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai), située à Rennes, il doit exercer son recours administratif préalable obligatoire à Brive et, éventuellement, contester la décision devant la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP), installée à Limoges. S'il veut payer en argent liquide, il doit se rendre dans une trésorerie parisienne. De là, l'encaissement est signalé à la direction régionale des finances publiques de Bretagne et d'Ille-et-Vilaine, qui recalculera ensuite les sommes à reverser à la ville de Brive. S'il ne paye pas, l'Antai transformera son FPS en FPS majoré, qu'il pourra contester à Limoges et payer à Paris. La partie majorée ira à l'État. Si, dans le même temps, il souhaite contester son amende pour excès de vitesse, il doit le faire devant les officiers du ministère public du centre national de traitement de Rennes, le cas échéant devant ceux de Brive s'il y a besoin d'une analyse au fond. Si le cas est porté devant le juge judiciaire, le tribunal de Brive sera compétent.
Vous pouvez comprendre que tout ceci apparaisse bien obscur à nos concitoyens et même à tous les acteurs de la mission recouvrement. C'est pour cette raison que notre recommandation prioritaire vise à répondre à cette fragmentation. Nous proposons que soit instauré un point de contact unique, auquel tous les acteurs du recouvrement pourraient avoir accès pour remonter leurs problèmes et leurs recommandations. Le dispositif est très coûteux pour l'État. Quand on cherche des pistes de baisse de la dépense publique, il faut aussi s'attaquer aux problèmes d'organisation managériale de l'administration publique, notamment des finances.
Nous proposons que soit instauré un point de contact unique, auquel tous les acteurs du recouvrement pourraient avoir accès pour remonter leurs problèmes et leurs recommandations. Ce point de contact serait assuré par un préfet coordonnateur, chargé de faire la liaison entre, d'une part, les collectivités territoriales, qui ont compétence sur les forfaits de post-stationnement, la délégation à la sécurité routière et les autres administrations centrales impliquées dans le recouvrement. En parallèle, il nous semble essentiel de renforcer la clarté des informations données aux redevables, qui ne savent pas eux-mêmes à qui s'adresser.
Pourtant, les enjeux sont considérables. En 2018, 26 millions d'avis de paiement de contravention ont été envoyés et 8 millions de forfaits de post-stationnement. Selon la DGFiP, en phase majorée, cela représente potentiellement plus de 2,3 milliards d'euros pour l'État et les collectivités territoriales. Pourtant, force est de constater que nos taux de recouvrement ne sont pas bons ; pire encore, ils sont en baisse. Sur les amendes forfaitaires majorées et les forfaits de post-stationnement majorés, les deux produits pour lesquels la DGFiP enclenche des procédures de recouvrement forcé, les taux de recouvrement ne dépassent pas 28 %, contre quasiment 38 % en 2010. En 2017, les admissions en non-valeur ont ainsi représenté près de 700 millions d'euros.
Non seulement ces taux sont bas, mais nous ne disposons pas non plus du coût détaillé de la mission recouvrement pour chaque produit, exception faite de l'Antai, seule capable de fournir le coût de ses propres missions. Elle estime ainsi que le traitement de chaque amende de circulation coûte 3,1 euros, un chiffre en légère hausse en 2018 du fait de la diminution drastique du nombre de contraventions notifiées aux automobilistes - un certain nombre de radars n'étant plus en fonctionnement en novembre et décembre derniers. Ce chiffre n'inclut pas les actions et les effectifs mobilisés sur le recouvrement forcé, lequel relève de la DGFiP.
Si ces problèmes concernent tant les amendes de circulation que les forfaits de post-stationnement, nous nous sommes plus particulièrement intéressés, avec Thierry Carcenac, aux difficultés suscitées par la réforme du stationnement payant entrée en vigueur le 1 er janvier 2018. Cette réforme, introduite par le Sénat lors de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), a dépénalisé et décentralisé le stationnement payant. Cette modification devait permettre aux collectivités territoriales de définir elles-mêmes leurs politiques de mobilité et d'adapter les conditions du stationnement payant aux circonstances locales. De ce point de vue, nous avons pu constater, lors de nos auditions, que la réforme était un vrai succès.
Toutefois, la dépénalisation du stationnement payant a eu des effets non anticipés, qui ont pu rendre le recouvrement plus difficile. D'abord, l'ensemble des conventions internationales adoptées par la France pour soutenir le recouvrement des amendes infligées contre les propriétaires de véhicules immatriculés à l'étranger, du fait de la dépénalisation, ne s'appliquent plus au stationnement payant. Si la directive européenne du 11 mars 2015 visant à faciliter les échanges d'information concernant les infractions en matière de sécurité routière est en cours de renégociation, elle ne sera pas modifiée avant, au mieux, le premier semestre 2021. Cela crée donc un sentiment d'impunité pour les automobilistes étrangers, situation qui pourrait en retour nuire à l'acceptabilité sociale du stationnement payant pour les conducteurs français.
Les personnes que nous avons auditionnées ont souligné une seconde difficulté, liée au stationnement gratuit pour les personnes à mobilité réduite. Si nous nous opposons bien sûr à toute remise en cause de cette disposition, nous avons été sensibles à la hausse constatée des cas de fraudes. Par exemple, dans certains arrondissements de Paris, mais également dans d'autres villes, le nombre de cartes de stationnement apposées sur les véhicules a augmenté de 15 à 20 %. L'agent verbalisateur ne peut pas vérifier l'authenticité de ces cartes placées sous le pare-brise. Il s'agit surtout des cartes dites « cartes européennes de stationnement », qui sont en cours de remplacement par la carte mobilité inclusion, beaucoup plus difficile à falsifier. Ces cas de fraude nuisent avant tout aux personnes à mobilité réduite qui font usage à raison du droit qui leur a été octroyé. En effet, certaines collectivités attribuent automatiquement un forfait de post-stationnement : elles préfèrent le retirer après que la personne a prouvé sa bonne foi que manquer une occasion de sanctionner un abus et voir leurs recettes diminuer.
Cela nuit aux personnes à mobilité réduite puisque chaque redevable qui souhaite contester un forfait de post-stationnement ou un FPS majoré doit d'abord le payer. Cette règle a eu d'autres effets surprenants : une personne victime du vol de son véhicule ou d'une usurpation de sa plaque d'immatriculation doit ainsi payer son forfait de post-stationnement avant de pouvoir le faire retirer. Face à ces situations, qui ne font que compliquer davantage la vie de nos concitoyens de bonne foi, vos rapporteurs spéciaux proposent d'introduire des exceptions à la règle du paiement préalable.
Ce sont des modifications marginales, mais qui pourraient conduire à améliorer le fonctionnement de la mission recouvrement. D'autres problèmes se sont résorbés d'eux-mêmes. Les loueurs de véhicules de courte durée ont, par exemple, adapté leurs conditions générales de location afin de pouvoir prélever automatiquement le locataire du véhicule au moment de l'infraction. De même, si vous avez certainement en tête les premiers « ratés » constatés à Paris au début de l'année 2018, qui avaient conduit à l'annulation de près de 200 000 forfaits de post-stationnement, du fait du comportement des prestataires, ces cas sont finalement devenus marginaux.
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial . - Claude Nougein et moi-même ne nions pas que des progrès aient été réalisés. Avec la saisie administrative à tiers détenteur (SATD), qui remplace une demi-douzaine de procédures, le comptable public peut saisir l'ensemble des sommes dues par un débiteur dans un délai de 30 jours. La DGFiP a depuis longtemps accès au fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) ou encore au système d'immatriculation des véhicules. Des réformes comme celle du prélèvement à la source pourront en outre l'aider à identifier plus facilement les employeurs des personnes redevables d'amendes de circulation ou de FPS.
Toutefois, ces procédures ne suffiront pas à redresser les taux de recouvrement. Les amendes sont en effet un produit très particulier, décorrélé des revenus et des capacités financières des débiteurs. Ces derniers sont parfois débancarisés, ce qui empêche toute procédure de saisie sur les comptes. En l'absence de tout lien explicite de responsabilité pour les parents, les amendes infligées aux mineurs sont également difficilement recouvrables.
Dans l'espoir d'augmenter les taux de paiement spontanés et les taux de recouvrement, la DGFiP et l'Antai ont fortement diversifié les moyens de paiement proposés, en insistant sur la dématérialisation : paiement par internet, par smartphone, par serveur vocal interactif... sans aucun effet sur ces taux. Pire, la dématérialisation pourrait même conduire à les faire diminuer : alors que l'objectif du Gouvernement est d'interdire tout paiement en argent liquide au sein du réseau des trésoreries, le risque est de faire fuir tout un pan de la population. On nous promet que l'appel d'offres passé par le ministère de l'action et des comptes publics pour confier cette tâche à un prestataire extérieur viendra pallier cette interdiction dans les trésoreries. Mais les prestataires pourront-ils aussi bien répondre aux questions des redevables ? Seront-ils suffisamment formés ? Pourront-ils gérer des situations parfois tendues ? Sur l'ensemble de ces questions, nous n'avons obtenu aucune garantie satisfaisante.
La possibilité offerte au redevable de bénéficier d'une minoration de son amende, même majorée, en cas de paiement dans un délai de 30 jours ne semble pas non plus avoir eu d'impact significatif sur le recouvrement.
L'objectif de la DGFiP est, à terme, de totalement modifier son approche du recouvrement forcé afin de passer d'une approche « métier » à une approche « débiteur ». Le chemin est encore très long. Savez-vous que, par exemple, un automobiliste qui aurait commis trois infractions dans trois villes différentes sera poursuivi par trois comptables ? Si nous recommandons que soit privilégiée une approche groupée, le système informatique ne permet pas au comptable de disposer des informations sur d'éventuelles infractions commises dans un autre département.
Les lacunes du logiciel du recouvrement des amendes, le fameux logiciel « AMD », avaient déjà été mises en lumière par notre collègue Antoine Lefèvre dans son rapport sur les amendes pénales. De conception ancienne, ce logiciel a du mal à intégrer les nouveaux produits. Il est en outre impossible d'avoir une vision historique des produits recouvrés, d'enrichir au-delà d'un certain nombre de caractères les adresses des débiteurs ou encore de rentrer les noms de deux employeurs pour une même personne.
Conscient de ces lacunes, le ministère avait engagé un vaste projet de renouvellement. Après cinq ans d'études et sept ans de conception, les acteurs du recouvrement auraient dû avoir à leur disposition le nouveau logiciel Rocade. Ce dernier a pourtant été abandonné, en cours d'élaboration, après un avis négatif de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (Dinsic).
Alors que cet abandon n'est qu'un grand gâchis et montre, encore une fois, à quel point il peut être difficile pour l'État de mener à bien un projet informatique d'envergure, nous avons parfois eu l'impression que la DGFiP le présentait quasiment comme « un mal pour un bien ». Cet « échec heureux » représente tout de même quasiment sept années de perdues et plus de 2 millions d'euros de gâchés. En effet, la DGFiP se serait rendu compte qu'il serait certainement plus profitable de concevoir un système qui mutualiserait le recouvrement forcé de différents produits, des impôts aux amendes.
Si nous ne pouvons que nous féliciter de toute action menant à mutualiser les bénéfices du recouvrement et à le rendre plus efficace, nous soulignons aussi que cela ne fait que repousser l'échéance. Le nouveau logiciel, dénommé RocSP, est encore en phase d'études et ne sera pas évalué par la Dinsic avant la fin de l'année 2019. La mission recouvrement va donc devoir continuer de composer avec le logiciel AMD, qui a pourtant montré ses limites. C'est du bon fonctionnement de ce logiciel que dépend toute la chaîne de recouvrement : c'est là que chaque acteur suit la vie d'une amende ou d'un forfait de post-stationnement, annule des avis de paiement, émet des titres exécutoires ou enclenche des poursuites.
Ce n'est pourtant pas le seul élément informatique curieux que nous avons relevé. Claude Nougein vous a montré à quel point les acteurs du recouvrement étaient fragmentés. J'ajoute qu'aucun d'entre eux n'a décidé de coopérer avec les autres pour mettre à disposition du redevable un portail unique qui lui permettrait de voir, d'un seul coup d'oeil, le cycle de vie de chaque amende et de chaque FPS dû.
La dématérialisation des procédures, incomplète, pèse sur les coûts du recouvrement. Ainsi, l'Antai et la CCSP présentent toutes deux des dépenses de fonctionnement très élevées, tirées par les frais d'éditique et d'affranchissement. Alors que jusqu'à huit courriers peuvent être échangés entre la juridiction administrative et le requérant, une telle lourdeur de procédure peut décourager les citoyens et donc nuire au bon exercice de leurs droits.
Pour résumer, nous avons un système aux enjeux massifs mais aux moyens limités. Aucune des procédures n'est aujourd'hui adaptée au traitement de plus de 35 millions d'amendes et de FPS. Beaucoup de choses doivent encore se faire en « manuel », ce qui ne peut que nuire à la bonne efficacité du recouvrement.
En guise de conclusion, nous nous accordons pour dire que la mission recouvrement est un système qui, faute des réparations nécessaires, est en passe de se gripper. Or les conséquences de son dysfonctionnement sont tant budgétaires que civiques, aucun citoyen n'étant incité à respecter ses obligations et les règles de circulation et de stationnement en vigueur s'il sait n'encourir aucune sanction.
J'ajoute que nous avons fait 14 recommandations. Avant de laisser place à vos questions, Claude Nougein et moi-même remercions Jean-Marc Gabouty, rapporteur spécial des crédits de la sécurité routière, qui s'est joint à nous lors de notre déplacement à Limoges.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général . - Le nouveau dispositif constitue-t-il un progrès ?
M. Jean-Claude Requier . - Je suis allergique aux radars, car je considère qu'ils pénalisent le monde rural, où l'on est beaucoup plus contrôlé que dans les villes.
Selon Claude Nougein, le FPS est un succès. En autorisant les maires à fixer une redevance supérieure au montant de l'ancienne amende forfaitaire de 17 euros, n'était-ce pas surtout un moyen de faire davantage payer les automobilistes et de faire entrer de l'argent dans les caisses ?
Nombre de personnes âgées préfèrent ne plus venir en centre-ville, car elles trouvent le système trop compliqué, et privilégient les zones périphériques pour faire leurs courses.
Mme Sylvie Vermeillet . - Quel est le pourcentage des amendes de circulation payées par les étrangers ? Comment cela se passe-t-il pour le recouvrement ? Il me semble que nous n'avons pas d'accord avec le Royaume-Uni.
Quelle règlementation s'applique aux trottinettes électriques, qui encombrent de plus en plus nos trottoirs ?
M. Antoine Lefèvre . - Dans mon rapport sur le recouvrement des amendes pénales, j'abordais les mêmes thématiques, mais le constat que je faisais était encore plus alarmant en termes tant financiers que de crédibilité. La modernisation des outils informatiques est un sujet important. Certains logiciels datent de la fin des années 1970. Or le ministère nous explique qu'il faut faire durer le matériel jusqu'en 2023.
Le temps passé à saisir manuellement des milliers de fiches, faute de compatibilité entre les systèmes informatiques du ministère de la justice et ceux du ministère des finances, est un problème calamiteux. Peut-être notre commission pourrait-elle prendre une initiative pour améliorer les choses, car il y a urgence ! Le taux de recouvrement des amendes pénales n'est en effet que de 48 %...
M. Vincent Éblé, président . - En application de l'article 60 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) nous avons la possibilité de faire, à la suite d'un rapport de contrôle, une notification des recommandations des rapporteurs spéciaux au Gouvernement, lequel devra y répondre dans un délai de deux mois.
M. Marc Laménie. - Quelles sont les masses financières en jeu ? Et combien de litiges sont en cours ?
M. Philippe Dallier. - Les collectivités territoriales ont des difficultés à faire le rapprochement entre les amendes délivrées, les sommes acquittées et celles qui sont effectivement reversées. C'est un problème pour les inscriptions budgétaires, et les collectivités doivent procéder à des admissions en non-valeur.
M. Bernard Lalande. - Nous vivons une époque moderne et connectée, sauf pour ce qui concerne les contraventions. Pourquoi ne pas badger les voitures, avec une carte grise connectée facilement lisible ? On gagnerait un temps énorme. On accepte bien d'être badgé sur les autoroutes !
M. Vincent Capo-Canellas. - Ce nouveau dispositif, que nous avons voté quelque peu dans l'urgence, ne pénalise-t-il pas les communes qui ont préféré conserver le système des zones bleues et qui constatent une baisse de leurs produits ?
Mme Christine Lavarde. - Le système est également très compliqué à l'échelle locale, dès lors que la compétence stationnement est de niveau territorial. Auparavant, il s'agissait d'encaisser des recettes d'investissement ; désormais, les recettes sont affectées au territoire qui les reverse ensuite aux communes, à charge pour celles-ci de payer Île-de-France Mobilités, sur des montants pour lesquels elles n'ont aucune prévision.
Je remercie les rapporteurs spéciaux pour leur travail, qui est édifiant !
M. Vincent Éblé, président . - Vous avez rappelé qu'à Paris, la concession au secteur privé des opérations de verbalisation avait suscité des polémiques. La situation s'est-elle calmée ? Qu'en est-il des verbalisations erronées ?
M. Claude Nougein, rapporteur spécial . - Pour répondre à Jean-Claude Requier, l'adaptation a été compliquée et longue en zone rurale. On est passé de 800 villes ayant mis en place un système de stationnement payant à moins de 600. Un horodateur coûte en effet 6 000 euros. Par ailleurs, les erreurs ont été nombreuses dans les numéros d'immatriculation. La confusion entre la lettre O et le zéro a été également été source de milliers de contentieux. Beaucoup de nos concitoyens en ont voulu aux maires, avant de comprendre que la réforme était nationale.
Le FPS relève du contentieux non pas pénal mais administratif, ce qui pose des problèmes de recouvrement. Les étrangers passent entre les mailles du filet, ce qu'ils ne savent pas encore ; mais cela viendra. Pour les amendes de circulation qui, elles, sont « pénalisables », la France a passé des conventions avec 20 pays, mais pas avec la Grande-Bretagne.
Le FPS a été un succès en termes de recettes pour les communes. Le choix de la privatisation par certaines collectivités est-il de bon aloi ? C'est une autre question...
Il n'y a pas encore de règlementation spécifique pour les trottinettes.
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial . - Du point de vue des collectivités locales, le FPS était considéré comme un progrès. Certaines d'entre elles ont cependant fait un choix différent, soit en n'adoptant pas le dispositif, soit en mettant en place une délégation de service public sans trop savoir où elles allaient, comme ce fut le cas à Paris.
Pour ce qui concerne les conducteurs étrangers, le paiement des amendes pour infraction constatée par radar est de l'ordre de 67 %. Le taux est moins élevé pour les autres amendes.
Le problème des trottinettes sera réglé dans la loi d'orientation des mobilités qui est en cours d'examen au Parlement, et les collectivités locales prendront des dispositions d'application à cet égard.
Il est en effet difficile d'évaluer les montants effectivement payés. Une difficulté supplémentaire se posera si l'on décide d'en finir avec le paiement en espèces.
S'agissant des problèmes informatiques, la proposition du président de la commission d'envoyer une notification au Gouvernement me semble intéressante. La Cour des comptes doit rendre à notre commission une enquête en application de l'article 58-2 de la LOLF sur le pilotage des projets informatiques ; je ne sais si elle abordera ce point particulier.
Pour ce qui est de de la non-fiabilité des chiffres, évoquée par Christine Lavarde et Philippe Dallier, les difficultés de liaison et de partage entre les communes, les intercommunalités et les EPCI devraient être résolues. Il y a eu des problèmes d'affectation au départ car le forfait, qui relève de la politique municipale, peut être très différent selon les communes.
Quoi qu'il en soit, Jean-Claude Requier, il semble que le dispositif permet de mieux réguler le stationnement dans les centres-villes.
Notre rapport sera copieux et permettra d'éclairer les points que nous n'avons pas évoqués ce matin
La commission autorise la publication de la communication de MM. Thierry Carcenac et Claude Nougein sous la forme d'un rapport d'information.