QUATRIÈME PARTIE - POUR UN ACCOMPAGNEMENT STRATÉGIQUE À TOUS LES NIVEAUX DES POLITIQUES PUBLIQUES
Face aux défis de la surcapacité et de la transition écologique, l'industrie sidérurgique doit accélérer sa mutation. « Nous nous trouvons dans une phase décisive pour le futur de la sidérurgie » , a déclaré M. Axel Eggert, directeur général d'EUROFER. 305 ( * ) La politique publique doit accompagner cette transformation, dans un double objectif de maintien d'une base industrielle française compétitive, et de meilleure performance énergétique.
Il est nécessaire de mobiliser tous les outils à la disposition des pouvoirs publics, qu'ils relèvent des compétences de l'Union européenne, de la politique industrielle nationale, ou de l'échelon territorial.
I. AU NIVEAU EUROPÉEN, LA POLITIQUE INDUSTRIELLE MANQUE CRUELLEMENT D'OUTILS
A. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE EST MARGINALISÉE AU SEIN DES COMPÉTENCES DE L'UNION
1. L'échelon européen est incontournable pour accompagner la transformation de l'industrie sidérurgique
L'industrie sidérurgique française fait face à trois défis principaux : l'accroissement des contraintes écologiques et énergétiques ; le maintien de sa compétitivité face à la concurrence de producteurs issus d'autres régions du globe ; et la mobilisation de l'investissement nécessaire à sa transformation.
Pour les sidérurgistes, les politiques de l'Union européenne représentent à la fois des contraintes et des opportunités : les objectifs climatiques ambitieux aux échéances de 2020, 2030 et 2050 ; la politique commerciale vis-à-vis de la Chine ou des États-Unis ; ou encore l'encadrement des dispositifs d'aides publiques à l'industrie sont autant de sujets qui relèvent de compétences européennes.
Dans un marché mondial de l'acier fortement concurrentiel et dominé par de grands groupes à implantation transnationale, une réponse fondée sur de seules initiatives nationales, plutôt qu'une action collective des états membres, aurait un impact limité et engendrerait un effet d'aubaine important. À l'inverse, les institutions de l'Union européenne représentent un outil de coordination précieux.
À ce titre, la France doit compléter son action en faveur de l'industrie sidérurgique par un engagement au plus haut niveau des institutions de l'Union, afin d'encourager l'émergence d'une véritable politique industrielle européenne.
2. Mais le constat est celui d'une multiplicité d'acteurs et d'une politique fragmentée, malgré des appels récurrents à doter l'UE d'une véritable politique industrielle
Pourtant, votre rapporteure fait le constat de politiques européennes morcelées, peu étoffées, qui ne permettent pas l'émergence d'une véritable politique industrielle de l'Union.
La multiplicité des interlocuteurs reflète la fragmentation des politiques européennes . Lors de son déplacement à Bruxelles, à la rencontre des services de la Commission européenne, votre rapporteure a dû rassembler des informations dispersées au sein de quatre administrations distinctes :
• la direction générale de la concurrence , chargée du respect du droit de la concurrence en matière de concentrations, de pratiques déloyales et d'aides d'État ;
• la direction générale du commerce, chargée de la conduite des négociations commerciales et de la défense commerciale ;
• la direction générale au climat et à l'énergie , responsable de la politique énergétique et du respect des objectifs climatiques ;
• la direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entreprenariat et des petites et moyennes entreprises, au service de la compétitivité des entreprises et de l'industrie de l'Union.
Ce traitement « en silo » des politiques relatives à l'industrie nuit indéniablement à l'émergence de politiques sectorielles efficaces. À titre d'exemple, alors que la direction générale de la concurrence a affirmé à votre rapporteure que la règlementation actuelle en matière d'aides d'État est relativement permissive, mais n'est pas pleinement exploitée par les États européens ; la direction générale du marché intérieur a de son côté indiqué que la réforme du droit de la concurrence a le vent en poupe, les états membres souhaitant pouvoir mieux mobiliser les dispositifs de soutien aux entreprises.
De même, la mise en place d'un éventuel mécanisme d'inclusion carbone (MIC) au niveau européen relèverait probablement de la direction générale au climat et à l'énergie, alors qu'elle emporterait nécessairement des conséquences importantes en matière de flux commerciaux.
Cette organisation en tuyaux d'orgue, qui découle en partie de l'enchevêtrement complexe des compétences de l'Union européenne, est pourtant dommageable, car les décisions relevant de l'échelon européen peuvent emporter des conséquences considérables sur les industries sidérurgiques des États membres.
Comme l'a relevé la totalité des personnes interrogées par votre rapporteur, il est impératif que les décisions européennes s'inscrivent dans un tempo plus rapide : le temps économique est bien plus rapide que le temps politique. Mme Christel Bories, présidente du Comité stratégique de la filière Mines et métallurgie a ainsi insisté : « L'Europe ne va pas assez vite par rapport à ses concurrents » 306 ( * ) , sentiment partagé par M. Olivier Lluansi, délégué aux Territoires d'Industrie : « Il faut faire en sorte que nos exigences collectives soient appliquées dans un temps administratif compatible avec le temps économique » . 307 ( * )
a) Un droit de la concurrence de plus en plus restrictif au fur et à mesure de la concentration du secteur sidérurgique européen
Au cours des dernières années et à mesure de la concentration du marché de l'acier, la Commission européenne a été appelée à rendre des décisions de haute importance en matière de droit de la concurrence.
• ArcelorMittal et Ilva : une consolidation approuvée
Dès 2015, le groupe ArcelorMittal annonçait son intérêt pour le groupe italien Ilva et son site de Tarente, plus grand site intégré de production d'aciers plats d'Europe. Le but de l'opération était d'accroître sa présence sur le deuxième marché national de l'acier du continent, et de concentrer la production d'acier sur des sites de grande taille. À l'issue de la procédure d'examen approfondie de l'opération de rachat par la Commission européenne, au regard du droit européen de la concurrence, ArcelorMittal s'est engagé à céder plusieurs sites de production en République Tchèque, en Roumanie, en Macédoine, en Italie, en Belgique et au Luxembourg, et à investir plus de 2,4 milliards d'euros sur le site. La Commission a finalement conclu le 7 mai 2018 que « l'opération envisagée, telle que modifiée par les engagements, ne poserait plus de problèmes de concurrence et préserverait la concurrence sur les marchés européens de l'acier, dans l'intérêt des industries manufacturières européennes et des consommateurs européens. » 308 ( * )
• Tata Steel et ThyssenKrupp : l'échec de la fusion
Les deuxième et troisième producteurs européens avaient annoncé le projet de création d'une entreprise commune fabriquant des aciers plats et des aciers magnétiques, destinés notamment à l'emballage et à l'industrie automobile. Après enquête approfondie, la Commission européenne a estimé que « la pression concurrentielle exercée par les autres opérateurs et par les importations en provenance de pays tiers n'aurait pas été suffisante pour garantir l'exercice d'une concurrence effective », et que « les mesures correctives proposées par Tata Steel et ThyssenKrupp n'étaient pas suffisantes pour résoudre les graves problèmes de concurrence et n'auraient pas empêché la hausse des prix et la réduction du choix pour les clients du secteur sidérurgique » 309 ( * ) . Après que ThyssenKrupp ait annoncé le 10 mai que la société considérait que l'intérêt même de la fusion était remis en cause au vu des conditions posées par la Commission, celle-ci a finalement interdit la consolidation proposée le 11 juin 2019. À la suite de ce rejet, Thyssen Krupp Steel a annoncé plus de 6 000 suppressions d'emplois, dont 4 000 en Europe.
L'impact de la politique de la concurrence sur les choix stratégiques des entreprises sidérurgiques ne doit ainsi pas être sous-estimé. En particulier, le contrôle des concentrations, dans un marché ayant atteint un niveau de concentration déjà presque maximal, représente une forte contrainte pour les sidérurgistes, en même temps qu'il représente une garantie pour les utilisateurs finaux. De l'aveu de la direction générale de la concurrence, « nous sommes très proche du point de rupture en termes de concentration du marché européen » . 310 ( * )
Parmi les personnes auditionnées par votre rapporteure, Mme Christel Bories s'est prononcée en faveur d' une évolution du droit de la concurrence qui faciliterait la constitution de « champions » européens de la métallurgie , plus à même de mobiliser les capitaux nécessaires à l'investissement : « Il nous faut enfin bâtir des entreprises européennes à même de concourir à l'échelle mondiale, et raisonner Europe plutôt que France. [...] Nous avons un véritable cimetière de fusions ratées. Cessons de nous focaliser sur le consommateur européen. Regardons l'Europe dans la compétition mondiale, par rapport à la Chine ou aux États-Unis, et créons des sociétés ayant la capacité d'investissement nécessaire. Relever les défis exige une puissance de feu, et nous aurons du mal à nous en doter seuls, à l'échelle nationale. » 311 ( * )
Votre rapporteure note également que la politique de la concurrence n'est pas sans lien avec l'évolution des flux commerciaux , son impact sur les prix pouvant modérer ou augmenter la pénétration du marché européen par les importations en provenance de pays tiers.
Enfin, l'interdiction des aides d'État est souvent vue comme une contrainte, à la fois par les États membres souhaitant mettre en oeuvre une politique industrielle ambitieuse, et pour les sidérurgistes qui voient la compétitivité des produits en provenance de Chine fortement augmenter.
Au vu de l'urgence de la transformation de l'outil industriel sidérurgique, il est dommageable que les aciéristes doivent attendre que soit trouvé un nouvel équilibre entre recherche de compétitivité et règles de la concurrence.
b) Une politique commerciale encore timide
Votre rapporteure note par ailleurs que la politique commerciale de l'Union européenne semble toujours se trouver en phase de déploiement. Si la modernisation des instruments de défense commerciale, évoquée plus haut, et l'utilisation récente des mécanismes anti- dumping et de sauvegarde est un bon signal, il convient de rester vigilant et volontaire : les sidérurgistes ont exprimé de manière quasi-unanime la crainte que le niveau de protection actuel ne soit pas maintenu - ou ne suffise pas - face aux pratiques commerciales déloyales. L'effort doit être poursuivi, notamment dans l'objectif de remédier aux stratégies de contournement.
La direction générale du Trésor, entendue par la mission, et qui participe de manière hebdomadaire au comité de politique commerciale, a indiqué que « la négociation a été très délicate : une partie de nos partenaires européens estiment toujours que de telles mesures sont essentiellement protectionnistes » . 312 ( * ) Les États membres dont les industries sont dominées par des secteurs utilisateurs d'acier préfèreront un degré moindre de défense commerciale afin de réduire le prix des intrants importés ; tandis que les pays producteurs d'aciers soutiendront la défense de leurs aciéristes face aux importations « dumpées ». La direction générale du Trésor a insisté qu' « avant tout, la France cherche à défendre les intérêts producteurs de l'Europe : c'est un choix politique constant, très net et très bien identifié à Bruxelles. [...] La position française n'y est pas majoritaire : notre travail est donc de construire des coalitions, au cas par cas » . 313 ( * ) M. Dominique Richardot, président du Syndicat de l'industrie française du tube d'acier (SIFTA), a déclaré à votre rapporteure : « Il faut renforcer la volonté politique de la Commission de se saisir des instruments de défense commerciale » , notant que l'administration américaine, à l'inverse, dispose des ressources humaines et de la volonté qui manquent à l'Europe et n'hésite pas à recourir à des mesures de protection. 314 ( * )
Comme mentionné précédemment, votre mission fait toutefois le constat d'une dynamique positive, et d'une certaine prise de conscience des enjeux commerciaux, en particulier vis-à-vis de la Chine. La direction générale du Trésor estime que « l'enjeu, à présent, c'est le choix des instruments à mettre en oeuvre, qu'il s'agisse de la défense commerciale, de l'attribution des marchés publics, ou encore du mécanisme d'inclusion carbone. » 315 ( * ) Votre rapporteure appelle donc à poursuivre et approfondir l'engagement de la France auprès des institutions européennes et de ses partenaires, pour défendre son industrie sidérurgique et mobiliser tous les moyens à disposition.
Cette montée en puissance doit également s'accompagner d'un engagement auprès des instances internationales, dans le contexte particulier de la réflexion autour d'une réforme des règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'un des auditionnés a déclaré à votre rapporteure que l'Union européenne ne pourrait indéfiniment « se cacher » derrières les règles de l'OMC pour modérer l'évolution de la doctrine commerciale. Votre rapporteure rappelle d'ailleurs que les États-Unis ont su se saisir d'instruments juridiques propres, tels que la section 232, dans une interprétation nouvelle, pour imposer des droits de douane de loin supérieurs à ceux pratiqués par l'Union européenne.
À ce titre, il y a lieu de souscrire pleinement au constat tiré par le rapport d'information « Faire gagner la France dans la compétition industrielle mondiale » présenté par MM. Alain Chatillon et Martial Bourquin en juin 2018, dont l'une des préconisations était, « à l'heure où certains États ont décidé de rompre avec la logique du multilatéralisme, [d']appeler les États membres à unir leurs efforts et soutenir pleinement les initiatives de l'Union européenne visant à faire respecter par les États tiers le principe de réciprocité dans l'ouverture de leurs marchés, y compris publics, ainsi qu'à sanctionner les comportements de dumping . » 316 ( * ) Avec un tel engagement et une volonté politique accrue de la part de la Commission européenne, l'Union pourra développer une politique commerciale réellement alignée avec ses objectifs de politique industrielle.
c) La politique industrielle de l'Union européenne est sous-dimensionnée
Alors que l'Union dispose de compétences étendues dans les champs de la politique commerciale, climatique ou en matière de droit de la concurrence, la politique industrielle européenne apparaît toujours largement sous-dimensionnée. Pourtant, aux débuts de la construction européenne, la stratégie industrielle en matière de charbon et d'acier avait représenté l'une des clefs de voûte de la politique communautaire.
Dans les traités européens, au titre de l'article 173 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'Union et les États membres sont chargés de veiller « à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de l'Union soient assurées » , notamment afin « d'accélérer l'adaptation de l'industrie aux changements structurels » et d' « encourager un environnement favorable à la coopération entre entreprises » . Ainsi, la politique industrielle n'est pas d'une compétence « communautarisée », mais elle relève d'abord des initiatives des États membres, coordonnées le cas échéant par la Commission.
C'est cette coordination européenne qui semble aujourd'hui faire défaut dans le cas de l'industrie sidérurgique. D'une part, les états membres conduisent des stratégies différentes adaptées à leurs économies nationales, avec une articulation minime. C'est le cas par exemple des mesures de compensation du coût carbone des industries électro-intensives, les taux fixés par chaque pays variant sensiblement. D'autre part, les politiques de l'Union elle-même ne sont pas examinées sous un prisme sectoriel. La matrice des directions générales de la Commission européenne semble primer sur une vision transversale et stratégique des filières.
La direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entreprenariat et des petites et moyennes entreprises, entendue par votre rapporteure, semble manquer cruellement d'outils et d'influence pour servir la compétitivité des entreprises et de l'industrie de l'Union. Sans compétence dédiée pour élaborer des lignes directrices communes ou établir des objectifs partagés, les travaux de la Commission européenne semblent se limiter à la rédaction sporadique d'une communication, ou à l'animation de groupes de travail de haut niveau associant les industriels des États membres.
Régulièrement, à l'exhortation du Conseil européen et du Conseil de l'Union européenne, la Commission européenne publie des communications relatives à la politique industrielle de l'Union. Votre rapporteure déplore néanmoins que celles-ci se bornent à lister de grandes orientations au champ large, et contiennent trop peu de propositions concrètes. Entre 2017 et 2019, on ne dénombre ainsi pas moins de sept communications ou conclusions, aux contenus sensiblement similaires. M. Axel Eggert, directeur général d'EUROFER estime ainsi que : « La politique industrielle a tendance à être remise à zéro après chaque mandat. » 317 ( * )
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Conclusions et communications des institutions de l'Union européenne relatives à la politique industrielle Conclusions du Conseil « Compétitivité » du Conseil de l'Union Européenne des 29 et 30 mai 2017 : « Une stratégie pour l'avenir de la politique industrielle de l'UE » ; Communication de la Commission européenne du 13 septembre 2017 : "Investir dans une industrie intelligente, innovante et durable - Une stratégie revisitée pour la politique industrielle de l'UE" ; Conclusions du Conseil « Compétitivité » du Conseil de l'Union Européenne des 30 novembre et 1 er décembre 2017 : « Une stratégie pour la politique industrielle de l'UE » ; Conclusions du Conseil « Compétitivité » du Conseil de l'Union Européenne du 12 mars 2018 : « Une stratégie pour l'avenir de la politique industrielle de l'UE » ; Conclusions du Conseil « Compétitivité » du Conseil de l'Union Européenne du 29 novembre 2018 : Conseil UE : « Une stratégie pour l'avenir de la politique industrielle de l'UE » ; Conclusions du Conseil européen du 21 et 22 mars 2019 : « La Commission est invitée à présenter, d'ici la fin de 2019, une vision à long terme pour l'avenir industriel de l'UE, assortie de mesures concrètes destinées à la mettre en oeuvre » ; Conclusions du Conseil « Compétitivité » du Conseil de l'Union Européenne du 27 mai 2019 : « Une stratégie pour la politique industrielle de l'UE : une vision pour 2030 ». |
Le programme stratégique du Président du Conseil européen, Donald Tusk, publié le 9 mai 2019, est éloquent : plutôt que des mesures concrètes en faveur de l'industrie, celui-ci prévoit simplement de « définir une stratégie industrielle » 318 ( * ) ... Cette mention en dit long sur le manque latent de vision globale et sectorielle dont souffrent les politiques européennes.
Pourtant, par le passé, la Commission européenne s'était montrée plus volontariste en matière de politique industrielle : deux communications approfondies, dédiées spécifiquement à la sidérurgie, avaient été élaborées en 2013 et 2016 :
• Un « Plan d'action pour une industrie sidérurgique compétitive et durable en Europe » en date du 11 juin 2013, sur lequel le Parlement européen s'était également prononcé le 4 février 2014 par une résolution ;
• Une communication « Sidérurgie : préserver des emplois et une croissance durables en Europe » , en date du 4 juillet 2016.
Il serait opportun que la Commission européenne prochainement installée fasse preuve de volonté politique et élabore un nouveau plan d'action en faveur de la sidérurgie, plus de trois ans après ses dernières orientations en la matière et dans un contexte sensiblement différent. Votre rapporteure appelle à dépasser la simple symbolique et les grandes déclarations, pour se concentrer sur des propositions concrètes.
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Proposition n° 20 : S'assurer, au niveau européen, et à l'occasion de l'installation de la nouvelle Commission européenne, que la France soit force de proposition pour élaborer un véritable document de politique industrielle, déterminant les principales orientations transverses de l'action de l'Union et leurs moyens, et déclinant cette stratégie globale à l'échelle des filières stratégiques, parmi lesquelles la sidérurgie. Proposition n° 21 : Encourager les travaux sectoriels, par exemple au sein d'un « Forum de l'Acier » de l'Union européenne, piloté par la direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entreprenariat et des petites et moyennes entreprises, et qui associerait les différentes directions générales de la Commission (commerce, énergie et climat, concurrence...), les représentants des États membres et les partenaires sociaux. |
* 305 Audition du 21 mai 2019.
* 306 Audition du 25 juin 2019 par la mission d'information.
* 307 Audition du 4 juin 2019 par la mission d'information.
* 308 Communiqué de presse de la Commission européenne du 7 mai 2018, « Concentrations : la Commission autorise, sous conditions, l'acquisition d'Ilva par ArcelorMittal ».
* 309 Communiqué de presse de la Commission européenne du 11 juin 2019, « Concentrations : la Commission interdit le projet de concentration entre Tata Steel et ThyssenKrupp ».
* 310 Déplacement de la rapporteure à Bruxelles le 25 mars 2019.
* 311 Audition du 25 juin 2019 par la mission d'information.
* 312 Audition du 11 avril 2019 par la mission d'information.
* 313 Ibid.
* 314 Audition du 28 mai 2019.
* 315 Audition du 11 avril 2019 par la mission d'information.
* 316 Rapport d'information du Sénat n°551 de M. Martial Bourquin, « Faire gagner la France dans la compétition industrielle mondiale » du 6 juin 2018.
* 317 Contribution écrite.
* 318 Programme stratégique 2019-2024 des dirigeants, Conseil européen, 9 mai 2019.