B. UNE FENÊTRE D'OPPORTUNITÉ À SAISIR : DONNER LA PRIORITÉ À L'INVESTISSEMENT ET À LA DÉFENSE COMMERCIALE
1. A la faveur du contexte économique et de l'installation prochaine de la nouvelle Commission européenne, l'appel à se doter d'une véritable politique industrielle se fait plus pressant
Au cours des derniers mois, les travaux relatifs à la politique industrielle ont cependant connu une timide impulsion.
Vingt états membres de l'Union, réunis dans le groupe des Amis de l'Industrie (la France, l'Allemagne, l'Autriche, la Bulgarie, la Croatie, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l'Italie, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie et la Slovaquie), qui s'étaient déjà investis dans la réflexion sur la surcapacité globale d'acier en 2016, ont publié le 18 décembre 2018 une déclaration conjointe relative à l'industrie européenne. Ce document présente plusieurs positions communes qui pourront servir d'orientations concrètes pour la politique industrielle de l'Union, tout à fait pertinentes pour la sidérurgie.
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La déclaration du 18 décembre 2018 des Amis de l'Industrie Extraits de la déclaration finale de la 6 e réunion ministérielle des Amis de l'Industrie, tenue à Paris le 18 décembre 2018 : « Notre industrie est confrontée à une concurrence de plus en plus féroce de la part d'autres grands blocs économiques, qui développent des stratégies industrielles proactives. Le contexte commercial international connaît actuellement d'importantes difficultés et l'industrie européenne souffre des mesures commerciales de plus en plus protectionnistes de la part des pays tiers. L'industrie européenne est en effet à la croisée des chemins. Nous devons agir rapidement pour maintenir sa compétitivité, tout en tenant compte de la transition énergétique, d'une économie circulaire sûre, durable et à faible émission de carbone, et de la transformation numérique de l'industrie. » Quatre objectifs prioritaires sont identifiés : L'élaboration par la nouvelle Commission européenne d'une stratégie industrielle ambitieuse et globale pour 2030, assortie d'indicateurs de suivi ; L'identification des chaînes de valeur stratégiques européennes et des grands projets d'intérêt européen commun ; L'élaboration de plans d'actions ou de programmes industriels pour chacune des chaînes de valeur stratégiques, mobilisant tous les leviers de politique européenne ; Un renforcement du pilotage par le Conseil « Compétitivité » du Conseil de l'Union européenne. Ces objectifs sont assortis de propositions concrètes, telles que la révision des règles en matière d'aides d'État, de concurrence, l'amélioration du financement des projets industriels innovants, ou encore la meilleure prise en compte des technologies clés. |
Le 19 février 2019, les ministres français et allemand de l'économie et des finances ont fait écho à ces demandes, en publiant un « Manifeste franco-allemand pour une politique industrielle européenne adaptée au XXI e siècle ». Celui-ci affirme notamment que les « secteurs traditionnels continueront à être essentiels, comme l'acier ou l'aluminium » , et conclut que « si l'Europe veut rester une puissance industrielle en 2030, nous avons besoin d'une véritable politique industrielle européenne » , organisée autour de trois piliers : l'investissement dans l'innovation , l'adaptation du cadre règlementaire et notamment du droit de la concurrence et des aides d'État , et des mesures de protection face aux investissements étrangers et aux pratiques commerciales déloyales.
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Le Manifeste franco-allemand pour une
Extraits du « Manifeste franco-allemand pour une politique industrielle européenne adaptée au XXIe siècle », publié à l'issue de la rencontre entre les ministres de l'économie et des finances français et allemand à Berlin le 19 février 2019 : « De tout nouveaux secteurs industriels apparaissent, comme ceux liés à l'intelligence artificielle, d'autres évoluent à grande vitesse comme l'automobile ou le secteur ferroviaire, tandis que d'autres secteurs traditionnels continueront à être essentiels comme l'acier ou l'aluminium. » « Pour réussir, nous avons besoin d'une réflexion beaucoup plus stratégique que par le passé. C'est pourquoi la France et l'Allemagne appellent à une stratégie industrielle européenne plus ambitieuse avec des objectifs clairs à horizon 2030. Cette stratégie devrait également être une priorité majeure pour la prochaine Commission européenne. » « La France et l'Allemagne suggèrent d'examiner différentes options : [...] La prise en compte accrue du contrôle de l'État et des subventions accordées aux entreprise s dans le cadre du contrôle des concentrations. [...] La mise à jour des lignes directrices actuelles en matière de concentrations pour mieux tenir compte de la concurrence au niveau mondial, de la concurrence potentielle future et du calendrier de développement de la concurrence afin de donner à la Commission européenne plus de flexibilité dans son appréciation des marchés pertinents. » « Les développements récents dans les règles européennes en matière d'aides d'État permettent aux États membres de financer de grands projets de recherche et d'innovation, dont le premier déploiement industriel (PIIEC) en Europe. Il s'agit là d'une évolution très positive. Le PIIEC est un outil utile pour financer des projets innovants de grande envergure, mais sa mise en oeuvre est très complexe. Il peut être opportun de réviser les conditions de mise en oeuvre pour faire en sorte que le PIIEC soit plus facilement et plus efficacement mis en oeuvre. Plus généralement, les lignes directrices en matière d'aides d'État doivent fournir un cadre clair, prenant en compte l'objectif de développement de capacités industrielles innovantes en Europe. » « Plus généralement, nous devons constamment surveiller et adapter notre politique commerciale pour défendre notre autonomie stratégique : ce qui inclut la modernisation essentielle et urgente des règles de l'OMC pour améliorer la transparence et lutter plus efficacement contre les pratiques déloyales, notamment les subventions excessives à l'industrie. Ce travail n'est pas facile dans le climat actuel mais reste essentiel. » |
Cet appel à l'élaboration d'une véritable stratégie industrielle a reçu le soutien des syndicats européens de la métallurgie : le 14 mars 2019, IG Metall, FGMM-CFDT, FTM-CGT, FO Métaux et CFE-CGC ont émis une communication saluant que : « Il est bon et juste que les deux pays, par le manifeste signé par leurs ministres de l'économie, aient pris un rôle actif dans le développement d'une stratégie industrielle européenne afin de protéger l'industrie et de renforcer l'emploi en Europe. »
Après la publication du manifeste, le Conseil européen s'est saisi de la question : les conclusions du Conseil du 21 et 22 mars ont invité la Commission européenne « à présenter, d'ici la fin de 2019, une vision à long terme pour l'avenir industriel de l'Union européenne, assortie de mesures concrètes destinées à la mettre en oeuvre » . Il mentionne également « une politique industrielle volontariste, permettant à l'Union européenne de rester une puissance industrielle » et une « politique commerciale ambitieuse et solide, assurant une concurrence loyale, la réciprocité et des avantages mutuels » . Les conclusions du 22 mars ont été largement appuyées par le Conseil de l'Union lors de la réunion du Conseil Compétitivité du 27 mai dernier.
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Conclusions du Conseil européen du 22 mars 2019 Extraits des conclusions du Conseil européen du 22 mars 2019 : « Pour rester compétitive au niveau mondial en ce qui concerne les technologies clés et les chaînes de valeur stratégiques, l'UE doit encourager une prise de risque plus importante et renforcer les investissements dans la recherche et l'innovation », notamment en « facilitant la mise en oeuvre des projets importants d'intérêt européen commun , tout en assurant des règles du jeu équitables, ainsi qu'un environnement réglementaire et un encadrement des aides d'État qui soient propices à l'innovation. » « Il y a lieu d'assurer une concurrence loyale au sein du marché unique et au niveau mondial », ce qui passe par l'adaptation du droit de la concurrence aux évolutions technologiques. Il est indiqué que « la Commission entend déterminer avant la fin de l'année les moyens de combler les lacunes du droit de l'UE afin de pallier pleinement les effets de distorsion sur le marché unique induits par les participations que prennent des États étrangers et les financements qu'ils assurent au moyen d'aides d'État. [...] l'UE doit aussi préserver ses intérêts à la lumière des pratiques déloyales de pays tiers, faisant pleinement usage des instruments de défense commerciale et de ses règles relatives aux marchés publics, ainsi qu'en assurant une réciprocité effective en matière de marchés publics. » |
D'autre part, les services de la Commission semblent avoir débuté des travaux de consultation, dans l'optique de préparer les prochaines orientations. Des groupes de travail de la direction générale du marché intérieur se penchent par exemple sur les industries électro-intensives, dont la sidérurgie fait partie, ou encore sur les priorités de la recherche et développement. Ainsi, selon les informations transmises par la direction générale, un « schéma directeur de transformation industrielle » serait en élaboration, afin d'accompagner la transition des industries européennes vers la neutralité carbone. Un groupe de travail de haut niveau « Industrie 2030 » devrait également établir un premier document de travail en juillet 2019.
Il faut donc noter des signaux encourageants, comme l'a signalé à votre rapporteure un représentant de la direction générale du marché intérieur : « Les choses commencent à bouger dans la politique industrielle européenne. » 319 ( * ) Il reste que l'impulsion récemment donnée à la politique industrielle semble être bien davantage le résultat de l'investissement de certains états membres que d'une véritable volonté politique la Commission européenne.
2. Il faut approfondir enfin ces efforts pour mettre en oeuvre des mesures concrètes de soutien à l'investissement et pour protéger l'industrie sidérurgique durant sa mutation
Votre rapporteure identifie deux priorités, qui devraient guider la Commission européenne dans l'élaboration d'une politique industrielle efficace et ambitieuse pour la sidérurgie.
a) Encourager l'investissement dans les chaînes de valeur stratégique et les projets importants d'intérêt européen commun, et poursuivre la réflexion sur la réforme des règles applicables aux aides d'État
(1) Un encadrement strict des aides d'État par le droit de l'Union
Les traités européens, par le biais des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, établissent un principe d'interdiction des subventions publiques aux entreprises, dans l'objectif d'éviter la discrimination entre entreprises concurrentes. Cela s'applique aussi bien aux aides de l'État qu'aux subventions des collectivités territoriales, soit par des dispositifs dits « négatifs », comme des exonérations de taxes, soit par des dispositifs « positifs », c'est-à-dire des transferts de fonds. Certains dispositifs sont toutefois admis, tels que certaines aides aux petites et moyennes entreprises, à la formation ou à la protection de l'environnement, lorsqu'elles ne dépassent pas des seuils spécifiques : ce sont les « aides de minimis ».
La Commission européenne exerce un contrôle continu sur les aides d'États octroyées, qui doivent être notifiées par les états membres sous peine d'illégalité.
Face à la concurrence d'industries d'États tiers, non soumis à l'interdiction des aides d'État, et qui subventionnent massivement leur secteur sidérurgique, les états membres de l'Union européenne plaident de manière croissante pour une révision des règles européennes . Le sujet est également traité au sein du G20 ou de l'OCDE.
Cependant, la Commission européenne, dans son rôle d'exécution des traités, ne semble pas prête à accepter un assouplissement de la législation en vigueur , considérant que l'absence du levier des subventions n'est en rien un frein à la conduite d'une politique industrielle efficace. La direction générale de la concurrence a d'ailleurs laissé entendre à votre rapporteure qu'une levée des règles européennes en matière d'aides d'État serait susceptible de bouleverser le marché européen lui-même, accroissant la compétition entre états membres plutôt que la compétitivité du secteur sidérurgique européen vis-à-vis des producteurs émergents, en notant : « Qui gagnerait une guerre de subventions ? La Chine. » 320 ( * )
(2) Un assouplissement récent : les projets importants d'intérêt européen commun (PIIEC)
Dans l'état actuel des textes, la principale opportunité pour offrir un soutien accru à l'industrie sidérurgique semble être la piste des chaînes de valeur stratégiques et des projets importants d'intérêt européen commun (PIIEC).
Dans une décision du 30 janvier 2018, la Commission européenne avait institué le Forum stratégique pour les projets importants d'intérêt européen commun , outil de politique industrielle visant à « concevoir et promouvoir de nouveaux projets d'investissement dans les chaînes de valeur clés en Europe grâce à une coopération et à une coordination entre les autorités publiques et les principales parties intéressées de plusieurs États membres » . 321 ( * ) L'intérêt de ce dispositif est qu'il permet un financement accru des projets et secteurs clés, ce qui représente un assouplissement concerté et temporaire des règles relatives aux aides d'État.
Il faut absolument encourager la prise en compte de la sidérurgie parmi les chaînes de valeur stratégiques. Son positionnement au fondement de nombreuses filières compétitives, comme l'automobile, et stratégiques, comme l'aéronautique, en fait une cible de choix pour ce programme européen, qui privilégie les thématiques aux applications multiples et transverses. Un acier compétitif et européen représente un atout indéniable pour l'industrie dans son ensemble, et un argument pour le maintien sur le continent de capacités de production en aval. M. Axel Eggert, directeur général d'EUROFER, entendu par votre mission d'information, a estimé que 50 à 60 % des coûts d'installations de nouveaux procédés sidérurgiques bas carbone pourraient être couverts par des aides publiques dans le cadre d'un PIIEC. 322 ( * )
Selon les éléments recueillis auprès de la direction générale du marché intérieur, 6 chaînes stratégiques seraient actuellement en cours d'examen par le Forum et devraient être annoncées d'ici le mois de juillet 2019. À ce jour, un seul PIIEC a déjà vu le jour, qui concerne la microélectronique et pour un montant de 1,75 milliards d'euros. Un second serait en préparation sur la thématique des batteries électriques.
Votre rapporteure relève à ce titre que, dans la déclaration conjointe des Amis de l'Industrie du 18 décembre 2018 précitée, le second objectif abordé vise à « identifier d'ici début 2019 les chaînes de valeur stratégiques européennes [...] en donnant la priorité à ceux qui sont le plus directement liés à l'amélioration de la productivité mondiale, à la lutte contre le changement climatique et au développement technologique notamment : [...] la production d'acier bas carbone, les procédés industriels bas carbone [...] ». Si la production d'acier bas carbone était effectivement retenue parmi les chaînes de valeur stratégiques, cela représenterait un signal fort en faveur de l'industrie sidérurgique , qui concède des efforts conséquents afin de transformer ses procédés dans le cadre de la transition écologique. Si l'industrie sidérurgique devait toutefois ne pas y figurer, il serait utile d'encourager un réexamen des choix effectués, afin d'y inclure de nouvelles thématiques liées directement à la performance du secteur de l'acier.
La dernière réunion de ce Forum s'est tenue le 29 janvier 2019, en présence notamment d'EUROFER et de France Industrie. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, il apparaîtrait néanmoins qu'un accord aurait été trouvé pour ne pas retenir la chaîne stratégique « Production d'acier bas carbone », mais plutôt une chaîne plus globale sur les « Industries bas carbone ». Il reste à voir si ce choix, s'il se confirmait, permettrait de mobiliser les ressources nécessaires à destination de la sidérurgie , particulièrement stratégique, plutôt que d'aboutir à un saupoudrage des financements sur de multiples secteurs.
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Proposition n° 22 : Retenir la sidérurgie parmi les chaînes de valeur stratégiques identifiées au niveau européen et étudier quels besoins d'investissement du secteur sidérurgique pourraient bénéficier de la qualité de projet important d'intérêt européen commun (PIIEC), dont la mise en oeuvre devrait être simplifiée afin d'accélérer son déploiement. |
Par ailleurs, votre rapporteure recommande d'approfondir encore davantage la logique des chaînes de valeur stratégiques. Plutôt qu'une simple modalité d'identification de secteurs pouvant faire l'objet de financements plus amples, il faudrait en faire un volet à part entière de la politique industrielle de l'Union. Pour chacune de ces chaînes, il faudrait identifier la façon dont chaque compétence communautaire pourrait être mobilisée, dans un objectif de compétitivité et de développement économique. Par exemple, si la production d'acier bas carbone était retenue, un programme dédié pourrait combiner l'approche par le marché des quotas carbone, les soutiens publics à l'amélioration de la performance énergétique, les aides à la modernisation de l'outil industriel, les dispositifs investissement dans la recherche et développement... Cela permettrait de disposer d'une véritable vision stratégique de l'Union pour la sidérurgie.
Le travail sur les chaînes de valeur stratégiques peut donc représenter une opportunité bienvenue de flexibilisation des règles relatives aux aides d'État, bien qu'il soit d'ambition limitée et encore à un stade très amont. Il pourrait permettre d'augmenter le financement public nécessaire au soutien de la transformation des entreprises sidérurgiques.
Ce dispositif ne doit pas empêcher un débat plus large sur l'adaptation des règles européennes de la concurrence et des aides d'État . À ce titre, votre rapporteure note de timides ouvertures de la part de la Commission européenne, à l'impulsion des états membres. Par exemple, celle-ci a lancé en janvier 2019 une révision des dispositifs existants d'aides d'État. Parmi les sept ensembles d'aides d'État modernisés en 2012 et 2013 devant arriver à expiration en 2020, elle devrait prolonger de deux ans la validité de certaines aides, y compris les lignes directrices en matière d'aides d'État au sauvetage et à la restructuration et les aides relatives aux PIIEC. Un « bilan de qualité » des autres dispositifs sera réalisé. La communication de la Commission relative à cette révision indique que ces mesures visent à « assurer la prévisibilité et la sécurité juridique, tout en préparant une éventuelle future mise à jour des règles en matière d'aides d'État adoptées dans le cadre de la modernisation du contrôle des aides d'État » . 323 ( * )
b) Maintenir et renforcer les mesures de défense commerciale visant à protéger l'industrie européenne de concurrence déloyale
Comme évoqué dans la seconde partie du présent rapport, les mesures de défense commerciale mises en place par l'Union européenne en réponse au dumping des producteurs de pays tiers, et aux barrières tarifaires des États-Unis, semblent avoir contribué à protéger les producteurs européens.
Votre rapporteure insiste sur la nécessité de conserver les protections existantes, mais aussi de prendre de nouvelles mesures de défense commerciale dès que la situation l'exige. Par exemple, la révision annuelle à la baisse des quotas des mesures de sauvegarde ne semble pas satisfaisante, ceux-ci étant déjà basés sur une période de référence limitée. Il faut également poursuivre les efforts visant à la réduction des délais d'enquête par la Commission européenne, dans l'objectif d'une plus grande réactivité aux nouvelles distorsions. Par ailleurs, comme évoqué plus haut, les produits aujourd'hui exclus du champ du cette protection doivent faire l'objet de mesures correctrices.
* 319 Déplacement de la rapporteure à Bruxelles le 25 mars 2019.
* 320 Déplacement de la rapporteure à Bruxelles le 25 mars 2019.
* 321 Décision de la Commission du 30 janvier 2018 instituant le forum stratégique pour les projets importants d'intérêt européen commun.
* 322 Audition du 21 mai 2019.
* 323 Communiqué de presse de la Commission européenne, « Aides d'État : la Commission va prolonger des règles de l'UE en matière d'aides d'État et lancer une évaluation », 7 janvier 2019.