C. OSER POSER LA QUESTION DE LA MOBILISATION DE LA RESSOURCE HYDRIQUE POUR L'AGRICULTURE
Il doit être clair que les options prioritaires pour faire face aux tensions croissantes annoncées sur la ressource hydrique sont une utilisation parcimonieuse et optimisée de la ressource : c'est un point consensuel. Le temps du gaspillage de l'eau est révolu.
Pour autant, il serait déraisonnable de fermer la porte a priori aux solutions additionnelles de stockage sous-terrain ou de surface. Même si on fait l'hypothèse d'une agriculture optimisée sur le plan des sélections variétales, massivement convertie à l'agroécologie et acceptant une recomposition profonde de la carte des cultures, il n'est en effet pas certain que cette agriculture transformée et exemplaire pourrait survivre sans un développement des prélèvements d'eau à des fins agricoles, du moins sur certains territoires. Certaines nappes et cours d'eau pourront peut-être répondre à ces prélèvements. C'est le travail des agences de l'eau d'évaluer au cas par cas (et de réévaluer périodiquement) la soutenabilité de tels prélèvements sur chaque nappe et sur chaque cours d'eau et de trouver un équilibre entre les différents usages légitimes de l'eau. Mais, là où le prélèvement sur les cours d'eau et les nappes ne sera pas soutenable, il faut s'attendre, sauf à accepter la disparition de l'agriculture (avec des dommages environnementaux collatéraux importants), à ce qu'il faille développer des capacités supplémentaires de stockage pour la soutenir.
D. POUR UN PLAN D'ACCOMPAGNEMENT DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE FACE À LA TRANSITION CLIMATIQUE
1. Les justifications d'un plan d'accompagnement de l'agriculture
L'agriculture française n'a pas d'autre choix que de s'adapter au changement climatique, mais elle ne pourra pas le faire seule . L'adoption d'un plan national d'accompagnement de l'agriculture dans la transition climatique est une nécessité. L'objet d'un tel plan ne serait pas seulement d' assurer la résilience d'un secteur économique créateur de richesses, pourvoyeur d'emplois et fortement exportateur, même si un tel objectif économique est évidemment important. L'enjeu d'un investissement fort de l'État et, au-delà, de la politique agricole commune, va bien au-delà des seuls intérêts agricoles.
a) Faire de l'agriculture un atout dans la lutte contre le réchauffement et les dérèglements climatiques
Un plan d'accompagnement de l'agriculture dans la transition climatique repose également sur la reconnaissance par la Nation du potentiel de l'agriculture dans la lutte contre le réchauffement global. Quand on envisage ce que pourrait être la contribution de l'agriculture à la transition écologique et climatique, on adopte trop souvent, plus ou moins consciemment, une vision défensive. On demande à l'agriculture de réduire ses impacts négatifs sur l'environnement : moins émettre de CO 2 , moins puiser dans les ressource hydriques, moins utiliser de produits polluants, etc. Que certaines pratiques agricoles puissent être nuisibles ou polluantes, ce n'est pas à démontrer. Mais l'agriculture peut également rendre des services considérables à l'homme et à la nature, à savoir :
- le stockage du carbone dans les sols et dans les plantes. Le 5 e rapport du GIEC a souligné l'importance unique du secteur des terres (sols, agriculture et forêt) dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre ;
- le maintien de surfaces non imperméabilisées qui contribuent à l'infiltration des eaux de pluies et, par suite, à l'alimentation des nappes phréatiques (et donc à la lutte contre les inondations et à la préservation des ressources en eau nécessaires à l'homme et à la nature) ;
- le maintien de continuités écologiques , qui contribuent à la résilience de la biodiversité ;
- l' entretien des paysages qui, sans l'agriculture, retourneraient à l'état de friches ou bien seraient artificialisés.
Il est temps de comprendre qu'une agriculture qui adapte son fonctionnement au nouveau contexte climatique devient une partie de la solution pour éviter la catastrophe climatique et environnementale qui se profile dans la seconde partie de ce siècle.
Si l'on souhaite que l'agriculture rende davantage de services agroenvironnementaux, il faut cependant la rémunérer correctement pour la production de ces services, ce que ne permettent malheureusement pas spontanément les mécanismes de marché. La production agricole de services environnementaux constitue en effet un cas typique d'externalités positives, dont la production doit être encouragée et soutenue par les politiques publiques faute de quoi l'optimum collectif n'est pas atteint. La solution à ce genre d'externalités, on le sait, est d'intégrer les effets externes dans le calcul économique, c'est-à-dire de mettre en place un mécanisme permettant de rémunérer les agriculteurs pour les services qu'ils rendent actuellement gratuitement à la collectivité.
b) Préserver la souveraineté alimentaire de la France
Une autre justification d'un plan d'accompagnement de l'agriculture dans la transition climatique est de maintenir la souveraineté alimentaire de la France . Pour l'heure, comme le souligne l'INRA, les tendances majoritairement négatives du réchauffement climatique « ne présentent pas encore de menaces trop critiques (sic) au niveau national, mais elles sont en revanche parfois très inquiétantes localement ou pour certaines filières » 55 ( * ) . En revanche, à partir du milieu de ce siècle, en l'absence des adaptations nécessaires, la sévérité des sècheresses des sols, les difficultés d'accès à la ressource hydrique et les agressions des bio-agresseurs et des pathogènes pourraient faire peser des contraintes telles que la France serait forcée d'importer massivement son alimentation. Au demeurant, une telle politique d'importation serait particulièrement injuste, car elle ferait sans doute peser une part croissante de production agricole sur des pays bien moins dotés que la France en sols fertiles et eau.
c) Débloquer le jeu des acteurs
Les agriculteurs, qui sont déjà directement confrontés aux effets du changement climatique, n'ignorent pas la nécessité d'opérer un certain nombre de transformations structurelles à leur activité. Il leur est cependant quasiment impossible d'opérer seuls et spontanément l'ensemble de ces transformations souhaitables tant les nombreux freins qu'ils rencontrent sont puissants.
(1) Une disjonction entre intérêt de court terme et de long terme
Ces freins sont d'abord économiques. Il faut avoir conscience en premier lieu que les solutions adaptatives systémiques, celles qui permettront la prospérité de l'agriculture demain, sont à court terme génératrices de coûts ou de risques supplémentaires. Ainsi, l'introduction d'une nouvelle culture peut nécessiter des connaissances techniques nouvelles et un besoin de conseil pour les agriculteurs. Par exemple, dans une stratégie de diversification des assolements, l'agriculteur devra apprendre à connaître l'effet d'une nouvelle culture sur la culture suivante (en matière de désherbage ou de défertilisation notamment). L'introduction d'une nouvelle culture peut aussi exiger de disposer d'un nouveau matériel, ce qui implique des investissements individuels ou coopératifs.
Or, comment espérer que des exploitations agricoles familiales aux ressources financières limitées puissent consentir des efforts considérables pour rester compétitives à court terme face à leurs concurrents européens et mondiaux (concurrents qui, pour nombre d'entre eux, sont soumis à des normes sociales et environnementales beaucoup moins strictes qu'eux) et, en même temps, procéder à des investissements qui ne seront vraiment rentables qu'à long terme ?
Le rôle d'un plan national d'adaptation de l'agriculture au changement climatique, c'est d'abord cela : apporter aux agriculteurs des solutions concrètes, notamment financières, pour réduire le grand écart entre leurs intérêts économiques de court et de long terme.
(2) Une interdépendance des acteurs qui freine les initiatives individuelles
Un deuxième frein à un mouvement spontané d'adaptation de l'agriculture est lié à l'interdépendance des acteurs au sein des filières agricoles. Les agriculteurs qui introduisent une nouvelle culture doivent en effet être suivis par les entreprises de collecte et de stockage. Or, ces dernières ont plutôt intérêt à se spécialiser dans un petit nombre de cultures, car cela simplifie la gestion de la collecte et du stockage et permet de réaliser des économies d'échelle. Ces entreprises sont par ailleurs elles-mêmes confrontées aux attentes de leurs clients de l'industrie agroalimentaire, auprès desquels elles écoulent leur collecte. Quant à cette dernière, elle est à son tour dépendante des goûts et des attentes des consommateurs finals.
Faute d'une stratégie de transformation globale et concertée qui fasse bouger ensemble tous les acteurs, chacun a intérêt à attendre que les autres changent d'abord, ce qui verrouille la situation.
C'est donc le rôle des pouvoirs publics, en situation de blocage spontané du jeu des acteurs, d'impulser et de faciliter les changements souhaitables.
2. Les grands objectifs d'un plan d'adaptation de l'agriculture
a) Mieux rémunérer les services environnementaux rendus par l'agriculture
Comme on l'a indiqué plus haut, un des axes de l'accompagnement des agriculteurs dans la transition climatique doit être de rémunérer à leur juste valeur les services environnementaux rendus à la société et à la nature par l'agriculture. Intégrer les effets externes positifs dans le calcul économique des agriculteurs est la façon la plus simple et la plus efficace d'optimiser la production de ces services. Un des moyens d'y parvenir est de mobiliser des fonds sur le pilier 2 de la politique agricole commune - ce qui implique que la PAC intègre enfin pleinement les enjeux d'adaptation de l'agriculture au changement climatique.
b) Fixer aux chambres d'agriculture une mission d'accompagnement des agriculteurs dans la transition climatique
Les chambres doivent placer au coeur de leurs priorités le conseil et la formation pour accompagner les agriculteurs vers l'adaptation des cultures et des pratiques au nouveau contexte climatique.
c) Intégrer l'enjeu de l'irrigation de manière responsable
Comme on l'a indiqué plus haut, il sera parfois nécessaire dans certains territoires de développer les capacités de stockage supplémentaire dans les trente ans qui viennent pour répondre aux besoins de l'agriculture. Pour ne pas s'enfermer dans un débat idéologique stérile entre pro et anti retenues d'eau, il faut donc poser un cadre clair aux débats :
- souligner que toute décision en la matière doit s'appuyer sur des études et des diagnostics territorialisés objectifs sur les besoins et les ressources en eau ;
- instaurer des mécanismes qui conditionnent le développement du stockage de l'eau à la mise en oeuvre de pratiques culturales et de types de cultures permettant un meilleur usage de l'eau . Ce peut être par exemple l'engagement à respecter un cahier des charges ou la mise en place d'une tarification différenciée selon les usages ;
- réfléchir aux conditions de financement des infrastructures de stockage en eau, ainsi qu'aux règles de partage entre usages et usagers de la ressource et du coût, qui favorisent l'adaptation des pratiques les plus vertueuses.
d) Faire évoluer le régime des calamités agricoles
Un dernier point qui appelle réflexion concerne le régime d'assurance en matière de calamités agricoles. Le réchauffement climatique va en effet s'accompagner d'un accroissement du risque de calamités agricoles (sècheresses, grêle, tempêtes, inondations...). Cela pose donc la question de l'amélioration de l'accès des agriculteurs à une couverture. Seulement un tiers d'entre eux sont aujourd'hui couverts par un contrat d'assurance multirisques climat. Une mission commune d'information du Sénat travaillant actuellement sur cette question, vos rapporteurs ont fait le choix d'attendre ses conclusions.
* 55 C'est la formule utilisée dans la note remise par l'INRA à vos rapporteurs pour préparer le présent rapport.