N° 372
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mars 2019 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le suivi des résolutions européennes , des avis motivés et des avis politiques ,
Par M. Jean BIZET,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet , président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, Mme Véronique Guillotin, M. Pierre Ouzoulias , vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin , secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert . |
AVANT-PROPOS
Comme chaque année désormais depuis 2016, votre commission des affaires européennes établit un rapport d'information sur le suivi des positions européennes du Sénat adoptées, au titre du présent rapport, entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018.
Savoir ce qu'il advient des résolutions européennes, des avis motivés en matière de respect du principe de subsidiarité et des avis politiques établis dans le cadre du dialogue avec la Commission européenne est non seulement indispensable au titre, plus large, de l'application des lois, à laquelle le Sénat est légitimement et depuis longtemps très attaché - votre rapporteur participe désormais de façon régulière au débat sur le bilan annuel de l'application des lois -, mais aussi essentiel au moment où la construction européenne est sujette à une profonde refondation politique.
Ce suivi des positions européennes du Sénat est facilité par une forte implication du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) qui délivre à votre commission une information plus complète sur le devenir des résolutions européennes, y compris celles qui ne portent pas sur des actes législatifs. Sans doute la procédure comporte-t-elle encore des marges de progression, en particulier une transmission plus régulière des fiches de suivi établies par le SGAE. Néanmoins, votre rapporteur tient à saluer la grande qualité de ces informations.
Votre commission a auditionné, le 20 février dernier, Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, sur le suivi des résolutions européennes du Sénat. Cette audition comportait deux parties : une première portant sur l'état d'avancement et l'actualité de quatre dossiers (le filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne, la cybersécurité en Europe, la préservation de la politique agricole commune et la politique régionale européenne au service de la cohésion territoriale) et une seconde partie, sous la forme d'un débat interactif, permettant à la ministre de répondre aux questions des rapporteurs de la commission des affaires européennes sur des résolutions qu'ils avaient présentées sur des sujets présélectionnés (les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande et avec le Mercosur, la convergence sociale dans l'Union européenne, le détachement des travailleurs et le mécanisme de protection civile de l'Union européenne) 1 ( * ) .
Cet exercice constitue désormais un moment incontournable du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne.
Par ailleurs, votre rapporteur salue l'amélioration continue des réponses qu'apporte la Commission européenne, au titre du dialogue politique avec les parlements nationaux, aux avis politiques que lui adresse votre commission des affaires européennes. Si le délai de réponse de trois mois gagnerait à être mieux respecté, et si l'ensemble des avis politiques devrait recevoir la même attention de la part de la Commission, celle-ci argumente davantage que par le passé et prend mieux en compte les observations de votre commission. Dans une lettre du 18 mai 2018 2 ( * ) , M. Frans Timmermans, Premier vice-président de la Commission, indique que « le Sénat est [...] l'une des chambres nationales les plus actives » pour le dialogue politique et estime que « la contribution du Sénat à ce dialogue reçoit ainsi une traduction concrète dans de nombreux dossiers ».
Votre rapporteur appelle également la Commission à répondre aux avis motivés du Sénat en matière de respect du principe de subsidiarité en tenant compte, dans la mesure du possible, des évolutions les plus récentes que connaissent les propositions législatives concernées, tant il apparaît que les négociations au Conseil mettent souvent en évidence, de façon rétrospective, le bien-fondé des positions sénatoriales.
Enfin, il convient de rappeler que cette année a vu l'engagement d'une procédure expérimentale, décidée par la Conférence des Présidents, dans laquelle votre commission des affaires européennes est appelée à formuler des observations, publiées sous la forme d'un rapport d'information, sur les projets ou propositions de loi contenant des dispositions permettant l'intégration en droit national du droit de l'Union européenne.
Cette procédure expérimentale s'inscrit dans la problématique générale de la lutte contre la surtransposition 3 ( * ) et a été mise en oeuvre, jusqu'à présent, à cinq reprises, sur : le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, sur le rapport de M. Simon Sutour 4 ( * ) ; le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, sur le rapport de M. Jean-François Rapin 5 ( * ) ; la proposition de loi transposant la directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées contre l'obtention, l'utilisation et la divulgation illicites, sur le rapport de M. Philippe Bonnecarrère 6 ( * ) ; le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE), sur le rapport de M. Jean-François Rapin 7 ( * ) ; le projet de loi d'orientation des mobilités, sur le rapport de M. Benoît Huré 8 ( * ) .
Votre rapporteur forme le voeu que cette procédure expérimentale puisse être prochainement pérennisée, contribuant ainsi à donner une visibilité plus grande encore à votre commission des affaires européennes.
I. LE SUIVI STATISTIQUE DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES ET DES AVIS POLITIQUES DU SÉNAT
Les développements qui suivent présentent, d'un point de vue statistique et procédural, les suites données à la fois aux résolutions européennes adoptées par le Sénat et aux avis politiques émis par sa commission des affaires européennes, entre le 1 er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 9 ( * ) .
1. Les résolutions européennes
Du 1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018, le Sénat a adopté 18 résolutions européennes , soit le même nombre que sur la même période l'année dernière :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission
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Révision du règlement comitologie |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne |
MM. Jean Bizet et Franck Menonville |
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Directives de négociations sur les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande |
MM. Pascal Allizard et Didier Marie |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2018 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Réforme de l'initiative citoyenne européenne |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Contrats de vente de biens |
M. André Gattolin et Mme Colette Mélot |
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Accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur |
MM. Pascal Allizard et Didier Marie |
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Passage au numérique des entreprises européennes (objets connectés) |
M. André Gattolin |
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Convergence sociale dans l'Union européenne |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Cybersécurité en Europe |
M. René Danesi et Mme Laurence Harribey |
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Préservation de la PAC |
Mme Pascale Gruny et MM. Daniel Gremillet, Claude Haut et Franck Montaugé (dans le cadre d'un groupe de travail commun aux commissions des affaires européennes et des affaires économiques) |
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Demande de renégociation du règlement FEADER |
Mme Gisèle Jourda et M. Michel Raison |
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Politique régionale ambitieuse au service de la cohésion territoriale |
M. André Reichardt |
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Détachement des travailleurs |
Mme Fabienne Keller et M. Didier Marie |
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Protection européenne des lanceurs d'alerte |
Saisine directe de la commission des lois |
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Règlement relatif aux produits cosmétiques |
M. Jean-Pierre Leleux |
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Mécanisme de protection civile de l'Union européenne |
MM. Jacques Bigot et André Reichardt |
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Calculateur à haute performance |
MM. André Gattolin, Claude Kern, Pierre Ouzoulias et Cyril Pellevat |
Sur ces 18 textes :
- 12 sont issus d'une proposition de résolution de la commission des affaires européennes (révision du règlement comitologie, filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne, directives de négociations pour les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, programme de travail de la Commission européenne pour 2018, réforme de l'initiative citoyenne européenne, contrats de vente de biens, convergence sociale dans l'Union européenne, cybersécurité en Europe, détachement des travailleurs, règlement relatif aux produits cosmétiques, mécanisme de protection civile de l'Union européenne et calculateur à haute performance) et 5 trouvent leur origine dans l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur, passage au numérique des entreprises européennes (objets connectés), demande de renégociation du règlement FEADER, politique régionale européenne ambitieuse au service de la cohésion territoriale et protection européenne des lanceurs d'alerte), tandis qu'une a été déposée par plusieurs de nos collègues membres d'un groupe de travail commun à la commission des affaires européennes et à celle des affaires économiques (préservation de la PAC) ;
- 9 ont donné lieu à un rapport d'information de la commission des affaires européennes (filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne, accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur, passage au numérique des entreprises européennes (objets connectés), convergence sociale dans l'Union européenne, cybersécurité en Europe, préservation de la PAC, demande de renégociation du règlement FEADER, politique régionale européenne ambitieuse au service de la cohésion territoriale et détachement des travailleurs) et 5 à un rapport d'une commission permanente (directives de négociations pour les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, au nom de la commission des affaires économiques, passage au numérique des entreprises européennes (objets connectés), au nom de la commission des affaires économiques, préservation de la PAC, au nom de la commission des affaires économiques, politique régionale européenne ambitieuse au service de la cohésion territoriale, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et protection européenne des lanceurs d'alerte, au nom de la commission des lois) ;
- 12 ont également fait l'objet d'un avis politique que la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique (révision du règlement comitologie, filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne, directives de négociations pour les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, programme de travail de la Commission européenne pour 2018, réforme de l'initiative citoyenne européenne, contrats de vente de biens, convergence sociale dans l'Union européenne, préservation de la PAC, détachement des travailleurs, règlement relatif aux produits cosmétiques, mécanisme de protection civile de l'Union européenne et calcul à haute performance) ;
- 2 ont donné lieu à un débat en séance publique (directives de négociations pour les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, le 21 février 2018, et préservation de la PAC, le 6 juin 2018).
Ces chiffres illustrent l' origine variée du traitement des questions européennes au Sénat qui s'adresse tant au Gouvernement, grâce aux résolutions, qu'à la Commission européenne avec les avis politiques. Ces questions sont débattues, non seulement au sein de la commission des affaires européennes, mais aussi dans les commissions permanentes, voire en séance publique .
2. Les fiches de suivi du SGAE
De manière à formaliser le suivi des positions exprimées par le Sénat, le SGAE établit une « fiche de suivi de résolution » qu'il adresse à la commission des affaires européennes .
Ainsi le SGAE a-t-il transmis cinq fiches en 2013, treize fiches en 2014, deux fiches en 2015, 18 fiches en 2016, 14 fiches en 2017 et 18 fiches pour la période couverte par le présent rapport .
Ces 18 fiches de suivi ont concerné les résolutions européennes suivantes :
- quatre fiches de suivi ont été transmises le 21 décembre 2018, sur : la résolution n° 83 du 27 mars 2018 sur les contrats de vente de biens ; la résolution n° 131 du 2 juillet 2018 sur la politique régionale européenne au service de la cohésion territoriale ; la résolution n° 136 du 10 juillet 2018 sur la protection européenne des lanceurs d'alerte ; la résolution n° 140 du 13 juillet 2018 sur le mécanisme de protection civile de l'Union européenne ;
- quatre fiches de suivi ont été transmises le 3 janvier 2019, sur : la résolution n° 42 du 7 janvier 2018 sur le filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne ; la résolution n° 106 du 22 mai 2018 sur la régulation des objets connectés ; la résolution n° 127 du 22 juin 2018 sur la demande de renégociation du règlement FEADER ; la résolution n° 144 du 20 juillet 2018 sur le calculateur à haute performance ;
- une fiche de suivi a été transmise le 4 janvier 2019, sur la résolution n° 109 du 26 mai 2018 sur la cybersécurité en Europe ;
- cinq fiches de suivi ont été transmises le 9 janvier 2019, sur la résolution n° 82 du 27 mars 2018 sur la réforme de l'initiative citoyenne européenne ; la résolution n° 101 du 27 avril 2018 sur l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mercosur ; la résolution n° 108 du 26 mai 2018 sur la convergence sociale dans l'Union européenne ; la résolution n° 116 du 6 juin 2018 sur la préservation de la PAC et la résolution n° 135 du 6 juillet 2018 sur le détachement des travailleurs ;
- deux fiches de suivi ont été transmises le 11 janvier 2019, sur la résolution n° 69 du 21 février 2018 sur les directives de négociations en vue d'un accord de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande et la résolution n° 81 du 27 mars 2018 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2018 ;
- une fiche de suivi a été transmise le 15 janvier 2019, sur la résolution n° 22 du 24 novembre 2017 sur la révision du règlement comitologie ;
- une fiche de suivi a été transmise le 17 janvier 2019, sur la résolution n° 139 du 13 juillet 2018 sur la mise à jour du règlement relatif aux produits cosmétiques.
Votre rapporteur, comme l'année dernière, se félicite de la très grande qualité des informations contenues dans ces fiches de suivi, mais continue de regretter l'absence d'une transmission régulière tout au long de l'année , sans lien avec l'avancée des négociations sur un texte européen . Il est dommage que ces fiches ne soient transmises que sur demande expresse auprès du SGAE, quelques semaines avant l'examen du présent rapport, même si, votre rapporteur tient à le rappeler, celui-ci se montre coopératif dans sa collecte d'informations précieuses.
Enfin, votre commission est extrêmement satisfaite d'avoir pu entendre Mme Nathalie Loiseau, ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, lors d'une audition spécialement consacrée au suivi des résolutions européennes du Sénat, le 20 février dernier, sous la forme d'un débat interactif. Elle considère qu' une telle audition, qui permet un dialogue politique avec le Gouvernement sur de nombreux dossiers, est devenue un rendez-vous incontournable du contrôle de l'action gouvernementale en matière européenne .
3. Les avis politiques
Durant la période qui s'était ouverte à la suite de la victoire du « non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne de l'époque, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les parlements nationaux centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, qui met en place un mécanisme spécifique aux questions de subsidiarité, le dialogue direct avec la Commission s'est recentré sur les questions concernant le contenu des documents adressés aux parlements nationaux et a pris, pour cette raison, le nom de « dialogue politique » .
La commission des affaires européennes établit des avis politiques , en principe dans un délai de deux mois , en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission. Celle-ci doit en principe y répondre dans les trois mois .
Dans son rapport annuel 2017 sur les relations entre la Commission européenne et les parlements nationaux 10 ( * ) , qui met l'accent sur le dialogue politique, la Commission indique que les parlements nationaux lui ont adressé 524 avis en 2017, en baisse de 7 % par rapport à 2016. Les dix assemblées parlementaires les plus actives dans l'Union européenne ont rendu environ 74 % de ces avis, le parlement portugais arrivant en tête, avec 64 avis, et le Sénat figurant parmi elles, avec 29 avis. Les textes ayant donné lieu au plus grand nombre d'avis sont le paquet « énergie propre », le Livre blanc sur l'avenir de l'Europe, le paquet « services » et le paquet « Europe en mouvement ». Ce rapport de la Commission rappelle que le Sénat a par ailleurs cosigné une déclaration conjointe sur l'avenir de la PAC pour 2020.
Les relations entre la Commission et les parlements nationaux prennent également la forme de contacts bilatéraux et de visites incluent auditions de commissaires européens, déplacements de délégations à Bruxelles et réunions plus techniques avec des fonctionnaires de la Commission, mais aussi de conférences interparlementaires, en particulier la COSAC, la Conférence des présidents de parlements de l'Union européenne, la Semaine parlementaire européenne, la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance et les conférences interparlementaires sur la politique étrangère et de sécurité commune et sur la politique de sécurité et de défense commune, auxquelles participent le plus souvent des membres de la Commission.
Du 1 er octobre 2017 au 30 septembre 2018 , la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne 13 avis politiques , contre 21 sur la même période 2016-2017, sur les sujets suivants :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission
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Révision du règlement comitologie |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union européenne |
MM. Jean Bizet et Franck Menonville |
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Directives de négociations sur les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande |
MM. Pascal Allizard et Didier Marie |
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Réforme des autorités européennes de surveillance |
MM. Jean-François Rapin et Claude Raynal |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2018 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Réforme de l'initiative citoyenne européenne |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Contrats de vente de biens |
M. André Gattolin et Mme Colette Mélot |
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Convergence sociale dans l'Union européenne |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Préservation de la PAC |
Mme Pascale Gruny et MM. Daniel Gremillet, Claude Haut et Franck Montaugé (dans le cadre d'un groupe de travail commun aux commissions des affaires européennes et des affaires économiques) |
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Détachement des travailleurs |
Mme Fabienne Keller et M. Didier Marie |
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Règlement relatif aux produits cosmétiques |
M. Jean-Pierre Leleux |
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Mécanisme de protection civile de l'Union européenne |
MM. Jacques Bigot et André Reichardt |
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Calculateur à haute performance |
MM. André Gattolin, Claude Kern, Pierre Ouzoulias et Cyril Pellevat |
La Commission a apporté une réponse à chacun de ces 13 avis politiques.
Le respect du délai de trois mois dont dispose la Commission pour répondre a continué à se dégrader sur la période couverte par le présent rapport. En effet, parmi les 13 réponses reçues, seules 5 ont été envoyées dans le délai de trois mois (10 sur 21 l'année dernière), dont 2 dans un délai inférieur. Sur les 8 réponses adressées après le délai de trois mois, la moitié l'a été avec un retard de deux ou trois mois (préservation de la PAC, réforme des autorités européennes de surveillance, convergence sociale dans l'Union européenne et directives de négociations sur les accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande). Votre rapporteur regrette cette évolution récente, dans un contexte où le dialogue politique entre la Commission et les parlements nationaux est plus que jamais nécessaire à la revitalisation du projet européen.
* 1 Le compte rendu de cette audition est annexé au présent rapport.
* 2 Cette lettre est annexée au présent rapport.
* 3 Sur ce point, il convient de mentionner également les travaux de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi n° 10 (2018-2019) portant suppression de surtranspositions de directives européennes en droit français.
* 4 Rapport n° 344 (2017-2018) du 8 mars 2018.
* 5 Rapport n° 345 (2017-2018) du 8 mars 2018.
* 6 Rapport n° 406 (2017-2018) du 6 avril 2018.
* 7 Rapport n° 207 (2018-2019) du 13 décembre 2018.
* 8 Rapport n° 350 (2018-2019) du 21 février 2019.
* 9 L'ensemble de ces informations sont présentées de façon synthétique dans le tableau annexé au présent rapport.
* 10 Texte COM (2018) 491 final.