N° 62
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 octobre 2018 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le suivi des conclusions de la commission d' enquête sur Schengen ,
Par MM. Olivier HENNO, Jean-Yves LECONTE et André REICHARDT,
Sénateurs
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 2 novembre 2016, au titre de la procédure dite du « droit de tirage » prévue à l'article 6 bis du Règlement du Sénat, le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés avait demandé la constitution d'une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen. Il s'agissait notamment « d'étudier en profondeur les lacunes du dispositif européen de protection des frontières extérieures, d'évaluer l'impact potentiel des mesures récentes et à venir sur son renforcement et d'en tirer des conclusions sur l'évolution souhaitable de l'espace Schengen au regard des enjeux de maîtrise des mouvements de population, de sécurité de nos concitoyens et de fluidité du commerce intra-européen » 1 ( * ) .
Les membres de cette commission d'enquête ont été désignés le 22 novembre 2016 puis la réunion constitutive a eu lieu le 29 novembre suivant. Nos collègues Jean-Claude Requier et François-Noël Buffet occupaient les fonctions, respectivement, de président et de rapporteur de la commission d'enquête. Les travaux de cette dernière ont débuté le 3 janvier 2017 : elle a procédé à 22 auditions au cours desquelles elle a entendu 31 personnalités et effectué 7 déplacements, dont 5 sur différentes frontières (Strasbourg, Calais, Dunkerque et Grande-Synthe, aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, Alpes-Maritimes et Bulgarie), ainsi qu'à l'OFPRA et à Bruxelles.
La commission d'enquête a adopté son rapport au cours de sa réunion du 29 mars 2017 et l'a rendu public le 4 avril 2 ( * ) .
Le groupe Socialiste et Républicain, soucieux de souligner son analyse en décalage avec ce rapport et d'affirmer ses propositions, avait déposé une contribution comportant quatre propositions sur : la convergence des politiques d'asile dans l'Union européennes, une réforme du système Dublin s'appuyant sur des mécanismes de solidarité, la mobilisation des moyens de l'Union européenne pour une politique de développement à destinations des pays d'origine et de transit, une réponse au défi humanitaire que représente l'arrivée en Europe de personnes en besoin de protection internationale.
Une commission d'enquête cesse d'exister avec le dépôt de son rapport. Or, le sujet traité - la libre circulation et l'avenir de l'espace Schengen - se trouve au coeur des préoccupations de votre commission des affaires européennes, qui a abordé cette question à plusieurs reprises, y compris au moyen de résolutions européennes 3 ( * ) , et, plus largement, de la refondation de l'Union européenne 4 ( * ) . Par ailleurs, les motivations de la commission d'enquête, à savoir l'adaptation de l'espace Schengen aux nouveaux défis apparus aux frontières de l'Union européennes - nombre de demandeurs d'asile arrivant dans l'Union européenne et sécurisation des frontières extérieures dans le contexte d'attentats terroristes -, demeurent d'actualité, même si leur acuité s'est sensiblement réduite.
C'est pourquoi votre commission des affaires européennes a souhaité donner une suite aux travaux de cette commission d'enquête pour connaître le devenir des 32 propositions qu'elle avait formulées. À cette fin, elle a constitué en son sein un groupe de travail constitué de nos collègues André Reichardt, qui a animé le groupe, Jean-Yves Leconte et Olivier Henno.
Vos rapporteurs ont adressé un questionnaire à la ministre auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée des affaires européennes, afin d'obtenir des informations sur les suites données à chacune des propositions de la commission d'enquête sénatoriale. Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), du fait de sa mission interministérielle, a coordonné les réponses apportées par les différents ministères concernés dans leurs domaines de compétences. Le groupe de travail a également procédé à plusieurs auditions, de responsables du ministère de l'intérieur et des affaires étrangères en particulier, et a effectué un déplacement à Bruxelles.
Au terme de leurs investigations, vos rapporteurs ont fait le choix de présenter une proposition de résolution européenne de manière à formaliser une position sur la suite des nécessaires réformes de l'espace Schengen.
I. RAPPEL : LES 32 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE SCHENGEN
Dans son rapport, la commission d'enquête avait établi un triple constat :
1°) la libre circulation des personnes et des marchandises est au coeur de la construction européenne ;
2°) 81 % des Européens (et 80 % des Français) y étaient alors favorables ; la libre circulation constitue l'un des résultats les plus positifs de l'Union européenne aux yeux des Européens ;
3°) « sortir de Schengen » serait extrêmement coûteux pour l'Europe et pour la France.
M. Jean-Yves Leconte tient à préciser que la commission d'enquête avait mis en évidence que les coopérations européennes établies par la mise en place d'une espace de libre circulation avaient apporté des moyens nouveaux pour faire face aux défis de la sécurisation des frontières. Toutefois, l'évolution des risques à nos frontières depuis 2012 oblige aujourd'hui les gouvernements européens à renforcer les coopérations, les échanges d'informations et les moyens au service de Frontex pour renforcer Schengen. M. Leconte rappelle aussi que les contrôles des frontières intérieures qui existaient préalablement à la mise en place de l'espace Schengen ne garantissaient pas le niveau de sécurisation des frontières et de nos pays existant aujourd'hui grâce aux échanges d'informations entre les pays européens et à la sécurisation des documents d'identités contemporain. Le coût économique des fermetures des frontières intérieures porterait aussi un coup important à l'emploi en particuliers dans les zones frontalières.
Dès lors que l'espace Schengen, en dépit de ses dysfonctionnements mis en évidence par la crise migratoire et les attaques terroristes, est apparu comme un acquis européen à préserver, il convenait de le réformer.
Avec retard, généralement sous la pression des événements, mais aussi grâce à des initiatives franco-allemandes, plusieurs mesures ont été prises pour en améliorer le fonctionnement (réforme de l'évaluation, mise en place de hotspots , renforcement de Frontex, révision en profondeur du régime d'asile européen, relations avec des pays tiers en amont de la frontière, approfondissement de la coopération policière, sécurisation accrue du franchissement des frontières extérieures, moyens supplémentaires, etc.).
Globalement, ces différentes mesures ont pour objectif de renforcer la sécurité de l'espace Schengen qui a trop longtemps privilégié la libre circulation. La France, très souvent de façon coordonnée avec l'Allemagne, parce qu'elle avait été particulièrement touchée par le terrorisme, a porté de nombreux projets visant à ce renforcement de la sécurité des frontières extérieures.
M. Jean-Yves Leconte précise que l'Allemagne était motivée par l'évolution de la demande d'asile sur son territoire, et la France par la survenue d'attentats sur son territoire. Cette coopération franco-allemande a été utile dans l'établissement de propositions ; celles-ci n'ont toutefois pas pris en compte à leurs juste place les préoccupations des pays du Sud de l'Europe (sur la réforme de Dublin) et d'Europe centrale (sur les mécanismes de solidarité et la politique d'asile).
Pour autant, la commission d'enquête avait aussi considéré que des marges de progression demeuraient . C'est dans ce sens qu'elle avait formulé ses 32 propositions relevant de six thématiques : consolider l'espace Schengen préalablement à tout nouvel élargissement, renforcer la protection des frontières extérieures, revoir les conditions de contrôle aux frontières intérieures, mieux utiliser et améliorer les systèmes d'information, perfectionner les outils de détection et d'enquête, accroître la transparence des évaluations de l'acquis de Schengen.
Ces 32 propositions sont présentées dans le tableau ci-après :
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PROPOSITIONS À COURT TERME |
PROPOSITIONS À MOYEN TERME |
PROPOSITIONS À LONG TERME |
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CONSOLIDER L'ESPACE SCHENGEN PRÉALABLEMENT À TOUT NOUVEL ÉLARGISSEMENT |
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Exclure tout nouvel élargissement de l'espace Schengen à court terme afin de veiller, en priorité, à sa consolidation (proposition n° 1) |
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Donner à la Bulgarie et à la Roumanie un accès au système d'information sur les visas (VIS) en mode consultation afin de garantir le bon fonctionnement du futur système entrée / sortie (EES) (proposition n° 2) |
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RENFORCER LA PROTECTION DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES |
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Renforcer les capacités de contrôle aux points de passage frontaliers |
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Rechercher les moyens de doter les garde-frontières et garde-côtes de la réserve de réaction rapide déployés sous l'égide de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux (proposition n° 3) |
Créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes européens habilités à effectuer les contrôles à la frontière extérieure de l'espace Schengen (proposition n° 4) |
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Mettre en place une régulation de l'implantation des points de passage frontaliers au niveau national (proposition n° 5) |
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Adapter la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes aux évolutions du trafic, en particulier transférer les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an à la police aux frontières (proposition n° 6) |
Réviser la répartition des points de passage frontaliers à intervalles réguliers (proposition n° 7) |
Fusionner les agents de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique (proposition n° 8) |
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Le devenir des hotspots : transformer un dispositif d'urgence en un instrument pérenne de gestion de crise |
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Réfléchir à la mise en place de centres d'accueil, d'enregistrement et d'orientation des migrants ( hotspots ) dans des États tiers afin de limiter en amont l'immigration irrégulière au sein de l'espace Schengen (proposition n° 9) |
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Développer au niveau européen un dispositif de visas pour l'asile (proposition n° 11) |
Dissocier l'orientation des demandeurs d'asile au sein des hotspots externalisés, du traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'espace Schengen (proposition n° 10) |
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Accroître le recours aux systèmes automatisés de contrôle des personnes |
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Mettre rapidement en service les sas PARAFE de seconde génération, à biométrie de reconnaissance faciale (proposition n° 12) |
Envisager l'ouverture du dispositif PARAFE aux ressortissants de pays tiers (proposition n° 13) |
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Anticiper la mise en place du système d'entrée / sortie (EES) en prévoyant l'interfaçage des sas PARAFE avec ce nouveau système (proposition n° 14) |
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Développer le « pré-check » permettant d'accélérer le passage de la frontière en procédant en amont au scan des documents de voyage et à la consultation des bases de données pertinentes (proposition n° 15) |
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Tirer les conséquences budgétaires de l'évolution des flux et des contrôles |
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Adapter les moyens humains et financiers dévolus au contrôle et à la surveillance des frontières à l'évolution du trafic des passagers et aux nouvelles mesures de renforcement des contrôles aux frontières extérieures (proposition n° 16) |
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REVOIR LES CONDITIONS DE CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES |
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Procéder à une révision du code frontières Schengen afin d'autoriser le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale supérieure à six mois et limitée à deux ans en cas de persistance d'une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Au-delà de deux ans, la prolongation serait soumise à une clause de réexamen (proposition n° 17) |
En contrepartie de la facilitation du rétablissement du contrôle aux frontières intérieures, développer les accords de petit trafic frontalier facilitant la circulation des travailleurs frontaliers (proposition n° 19) |
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Développer les moyens de contrôle en mobilité, à l'aide d'outils connectés aux systèmes d'information européens (système d'information Schengen - SIS, VIS, Eurodac) (proposition n° 18) |
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Clarifier les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans leur zone frontalière en dehors des périodes de rétablissement du contrôle aux frontières intérieures (proposition n° 20) |
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MIEUX UTILISER ET AMÉLIORER LES SYSTÈMES D'INFORMATION |
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Améliorer la qualité et la fiabilité des informations renseignées dans les bases de données européennes et nationales et exploiter pleinement les fonctionnalités du SIS II (proposition n° 22) |
À des fins d'interopérabilité, créer une interface européenne unique de consultation des systèmes d'information européens et des bases de données nationales pertinentes (proposition n° 21) |
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Dans le cadre du projet de refonte de la partie nationale du SIS II, simplifier l'architecture du système d'information national en établissant le N-SIS II comme fondement de son organisation (proposition n° 23) |
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Mettre à niveau les infrastructures de réseau informatique nationales en vue de fiabiliser l'utilisation intensive des systèmes d'information, en particulier le N-SIS II, par les autorités françaises (proposition n° 24) |
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Renforcer la formation initiale et continue aux systèmes d'information Schengen dans les écoles de police, de gendarmerie, d'agents des douanes et de magistrats (proposition n° 25) |
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PERFECTIONNER LES OUTILS DE DÉTECTION ET D'ENQUÊTE |
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Mettre en place, au niveau de la Commission européenne, un dispositif de suivi de la transposition de la directive PNR et d'assistance à sa mise en oeuvre opérationnelle (proposition n° 26) |
Rendre obligatoire l'extension du dispositif de collecte et de traitement des données de réservation des passagers (PNR) aux vols effectués à l'intérieur de l'Union européenne (proposition n° 27) |
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Étendre la collecte et le traitement des données PNR à l'ensemble des transports internationaux de voyageurs (maritimes, ferroviaires et par autocar) (proposition n° 28) |
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Renforcer le contrôle des marchandises acheminées par fret postal grâce au développement des outils d'analyse de risque et de ciblage (proposition n° 29) |
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Soumettre les bénéficiaires de la libre circulation, y compris les ressortissants de l'Union européenne, au système entrée / sortie (EES) et faciliter l'accès aux données aux services répressifs des États membres et à Europol (proposition n° 30) |
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Moderniser et simplifier les instruments de coopération policière transfrontalière au sein de l'espace Schengen (observation transfrontalière, droit de poursuite, patrouilles mixtes) (proposition n° 31) |
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ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DES ÉVALUATIONS DE L'ACQUIS DE SCHENGEN |
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Assurer une plus grande transparence des évaluations Schengen, en garantissant l'information effective par la Commission des parlements nationaux, conformément au règlement relatif au mécanisme d'évaluation Schengen (proposition n° 32) |
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Vos rapporteurs ont pu constater, lors de leur déplacement à Bruxelles en particulier, que tant la Commission européenne que le Conseil partageaient de nombreuses conclusions de la commission d'enquête .
Schengen est un dispositif qui se construit de façon progressive, mais son fonctionnement doit être suffisamment souple pour pouvoir s'adapter à un contexte qui évolue en permanence.
Ainsi les flux d'immigration irrégulière sont-ils en train de connaître une transformation géographique .
Selon Frontex, le nombre de franchissements illégaux des frontières de l'Union européenne a baissé de 60 % l'année dernière par rapport à l'année précédente, mais demeure élevé. Les franchissements illégaux détectés se sont établis à environ 204 000 en 2017, après 511 000 en 2016 et 1,8 million en 2015 . Cette diminution a été observée surtout sur la route de la Méditerranée orientale , et donc sur celle des Balkans occidentaux, et sur celle de la Méditerranée centrale , alors que la route de la Méditerranée occidentale a enregistré une hausse significative . Il n'en demeure pas moins que le nombre des franchissements illégaux est resté supérieur aux chiffres d'avant 2014. En 2017, les arrivées de migrants en Méditerranée centrale sont restées importantes jusqu'au mois de juillet puis ont sensiblement diminué du fait de coopérations entre l'Italie et les factions agissant dans la partie occidentale du territoire libyen, et du travail de Frontex en direction des garde-côtes libyens. Les flux migratoires en provenance de l'Afrique subsaharienne via la Méditerranée centrale ont diminué, alors que les migrants de nationalité algérienne et marocaine, majoritairement des hommes seuls, jeunes et peu qualifiés bien plus que des familles, arrivent en nombre nettement plus élevé sur les côtes espagnoles - en 2017, les arrivées en mer par l'Espagne ont plus que doublé par rapport à 2016, passant de 10 231 à 22 900 selon Frontex, soit le plus haut niveau depuis que l'agence a commencé à collecter ces données, en 2009. Cette voie de la Méditerranée occidentale ne serait d'ailleurs pas près de se tarir. De même, la pression migratoire reste élevée à la frontière franco-italienne, même si la grande qualité de la coopération à cette frontière permet d'entraver les mouvements secondaires, en particulier dans les Alpes-Maritimes.
L'espace Schengen ne fait pas encore l'objet d'une vision commune parmi ses États membres. Son renforcement est parfois ralenti à la fois parce que les États membres ne placent pas la réforme de Schengen au même rang parmi leurs priorités politiques - tous n'ont pas été touchés de la même manière par le terrorisme ou la crise migratoire - et parce qu'ils disposent de moyens techniques et de ressources administratives et humaines inégaux, par exemple en termes de services de police ou de renseignement. Dès lors, les réformes , pourtant bien réelles, de l'espace Schengen ne sont pas mises en oeuvre de façon homogène par tous les États membres et donc sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne . C'est le cas du partage d'informations dans les bases de données européennes, de la transposition de la directive PNR, de la coopération policière et judiciaire ou encore de la qualité des contrôles aux frontières.
Vos rapporteurs sont attentifs à ce que ne se développe pas un espace Schengen à « deux vitesses », qui serait non seulement contraire à l'esprit de cet espace de libre circulation, mais aussi et surtout préjudiciable à son efficacité. La déclaration franco-allemande de Meseberg du 19 juin 2018 a d'ailleurs relevé très justement qu' « une action unilatérale et sans coordination ne fera que fractionner l'Europe, diviser ses peuples et mettre Schengen en danger ».
Au total, la réforme en profondeur de l'espace Schengen, engagée depuis 2015, reste un chantier inachevé.
La Commission a d'ailleurs d'ores et déjà présenté de nouvelles propositions destinées à poursuivre son évolution, annoncées par le Président Juncker dans son discours sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, le 12 septembre dernier.
Cinq textes, dont trois sont de nature législative, ont ainsi été présentés : une proposition de règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes 5 ( * ) , accompagnée d'un rapport d'évaluation du système européen de surveillance des frontières (Eurosur) 6 ( * ) , une proposition modifiée de règlement relatif à l'agence de l'Union européenne pour l'asile 7 ( * ) , et une proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (refonte) 8 ( * ) , accompagnée d'une communication relative au renforcement des voies d'entrée légales vers l'Europe 9 ( * ) .
Ces nouvelles propositions, qui cherchent à répondre aux demandes du Conseil européen du 28 juin 2018, « présentées une semaine avant la réunion informelle de Salzbourg, constituent une contribution concrète aux discussions que les dirigeants de l'Union devraient mener sur les migrations. Elles ont pour but de favoriser un compromis global sur la réforme en cours du régime d'asile de l'Union » 10 ( * ) .
* 1 Proposition de résolution n° 96 (2016-2017).
* 2 Rapport intitulé Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen (n° 484 ; 2016-2017).
* 3 En particulier les résolutions européennes n° 124 du 9 avril 2016 sur l'Union européenne et la lutte contre le terrorisme, n° 130 du 29 avril 2016 sur la réforme de l'espace Schengen et la crise des réfugiés et n° 63 du 24 janvier 2017 sur la réforme d'Europol et la coopération policière européenne.
* 4 Ce sujet est également débattu au sein du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, commun aux commissions des affaires européennes et des affaires étrangères. Voir les rapports Relancer l'Europe, retrouver l'esprit de Rome (n° 434 ; 2016-2017) de MM. Jean-Pierre Raffarin et Jean Bizet et Négociations en vue du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne (n° 660 ; 2017-2018) de MM. Jean Bizet et Christian Cambon.
* 5 Texte COM (2018) 631 final.
* 6 Texte COM (2018) 632 final.
* 7 Texte COM (2018) 633 final.
* 8 Texte COM (2018) 634 final.
* 9 Texte COM (2018) 635 final.
* 10 Communiqué de presse de la Commission européenne.